党委领导视角下的治理有效性关注——以西藏乡村治理为例

方晓玲 邓亚净

（西藏自治区社会科学院农村经济研究所 西藏拉萨 850000）

2018年1月，中共中央国务院颁布关于如何具体实施乡村振兴战略的意见，在乡村治理方面提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体系，坚持自治、法治、德治结合，确保乡村社会和谐有序。西藏，作为边疆民族地区的典型代表之一，其乡村治理是国家治藏方略的有机构成。西藏乡村，作为西藏社会的基础面，其治理体系构建及治理能力现代化发展，在治边稳藏理论及实践中占据基石性地位。纵观西藏乡村治理的阶段性演进，特别是党委领导视角下的治理成效，总结成绩与经验，分析存在的问题及原因，将有助于西藏在乡村治理能力现代化的进程中少走弯路，实现治理有效。

一、有效性关注缘起及价值取向

有效，即要有效率，能实现预期目的，指某种实践活动在实施过程中控制成本、达到预期效果。从马克思主义价值论的角度看，社会治理中的有效性，是作为客体的治理实践（包括实践过程和结果）与治理主体之间的互动关系，治理实践是合法正当的、具有效率性的，能够满足治理主体和治理评价主体的需求[1]。因此，在社会治理有效性的概念界定上，可以这样理解，作为治理主体的政府作出正当合法的治理实践，其治理过程和结果符合效率要求，并与社会公众的需求相符。

我国社会治理政策对有效性的关注，离不开社科理论界对西方治理理论的反思及对马克思主义治理理论的中国化研究。很长一段时间内，西方治理理论过于夸大社会的治理适用性，忽视了国家作为治理主体的自主性，仅凭社会力量的治理绩效，利益争端无法协调、价值分歧无法缓和，最终导致治理失效。不同于西方社会治理的理论演变及实践经历，我国的社会治理理论研究与实践没有走太多的弯路。在中国特色社会主义道路建设的过程中，中国共产党带领全国人民不断探索适合于本国国情的发展方式，期间始终离不开马克思主义的思想指引与理论指导，正是在这样的发展背景下，我国的社会治理政策一直延续了国家中心主义的范式。这是与西方治理理论及实践几乎相反的一个过程，在我国社科理论界及政策制定者的不断反思探索下，不断补充着来自于社会中心主义范式的部分修正。因此，进入新世纪后，我国国家总体性层面的支配权力逐渐松弛，加上全社会对“三农”问题的高度重视，乡村基层治理随国家治理而转型，逐渐转向追求技术化的治理权术[2]。在这个过程中，政府的治理与社会的治理不断趋向平衡，一套以治理有效性为目标的评价标准逐渐建立，整体社会逐渐呈现稳定、有序、廉洁、公正的总体特征[3]。

关注社会治理的有效性，就要关注社会公众的普遍需求。从《习近平谈治国理政》可以看出，我国社会治理十分注重改善民生，并着力通过创新社会治理方式促进全民共建共享，落脚点在“让老百姓过上好日子”，无处不彰显公平正义的价值追求。习近平曾指出，检验一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善。特别是近些年来，我国一直致力于创新社会治理方式，强调所有创新都必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业，社会安定有序[4]。可见，我国社会治理的顶层设计以全体社会成员的普遍利益为目标追求。共建，表明社会个体不论其身份、地位或文化、贫富等差异，都公平地享有参与治理的权利；共享，表明每个社会个体公平地享有分享治理结果的权益；共建共享以全体社会成员的利益为指向，从而极大地激发了治理的内生动力。这是我国为实现治理有效性在宏观层面设定的价值追求及具体体现，能有效地确保国家整体发展行进在既定轨道之上。

从中观层面看，为实现治理有效，我国的治理政策力求构建国家与社会良性互动的一种治理模式，在创新社会治理体制的过程中强调政府发挥治理主导作用，完善社会治理的政策法规，引导社会力量积极参与治理，企事业单位、工青妇等群众组织以及各类社会组织发挥协同作用。在2017年年底的中央农村工作会议上，习近平强调，走中国特色社会主义乡村振兴的道路上，必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制[5]。社会协同对于治理有效的贡献得到高度肯定，正式进入治理体制机制之中。社会协同如何推动治理有效？主要体现在政府为多元社会治理主体提供协商交流平台后，社会多元主体得到了平等对待，内在积极性得到提高，利于国家治理从更广泛的角度获取社会多元治理主体提供的信息与知识，从而降低国家治理在解决复杂性公共事务时的风险，形成科学理性的公共政策；同一问题的另一方面，社会协同机制下形成的公共政策能够在执行过程中赢得最广泛的社会支持，利于降低国家治理的执行成本，提高治理绩效[6]。

从微观层面看，我国过去几十年的基层社会自治实践已经被事实证明是有效的，未来仍将继续执行，并强调社会治理重心持续下移。2014年习近平参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时，指出“社会治理的中心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。要尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好地为群众提供精确有效的服务和管理。”[7]针对乡村社会治理，习近平指出，要加强创新农村社会治理方式，重视化解农村矛盾，学习推广“枫桥经验”，争取做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”[8]。我国东中西部之间、不同省市之间、城乡之间的基层社会均存在显著差异，国家对于基层社会自治的基本原则是允许各地因地制宜、自主创新地发展，遵循整体性与局部性、长远性与阶段性、自上而下与自下而上相结合的发展逻辑[9]。为实现乡村治理有效，在原有成效的基础上完善思想正确、目标明确、程序合理、环节完整的基层民主协商体系，搭建并不断拓宽民主协商平台，补充夯实乡村法治建设，充分利用现代科技为乡村民主自治提供技术支持，使乡村自治、法治、德治在治理现代化的轨道上不断融合，发挥实效。

二、党委领导下西藏乡村治理阶段性成就及有效性需求

（一）党委领导下西藏乡村治理的阶段性成就

新中国成立数年后，西藏民主改革服从于国家过渡时期的总任务，以慎重稳进的步调进行。民主改革的本质，是以土地改革为核心确立农牧民的个体所有制，建立共产党领导下的农牧民协会、平叛保畜委员会等群众组织，并依此建立各级人民政权[10]。这是生产资料所有权彻底颠覆的历史性大事件，极大地刺激了农牧民的生产生活热情。民主改革的过程，是共产党在西藏农牧区确立领导地位的过程，也是农牧民群众积极参与本地经济政治变革的过程。在民主改革中，西藏建立了第一所民办小学、第一个识字班、第一个电影放映队、第一个医疗卫生机构等，成立了一千多个乡级人民政权，四千多名翻身农奴成长为基层干部[11]，实现了社会制度的历史性跨越。

毛泽东曾强调西藏问题的解决，第一步是民主改革，把农奴主的土地分给农奴，第二步再组织合作社，向社会主义过渡[12]。但鉴于“西藏工作必须采取稳定发展的方针”（出自中共中央《关于西藏工作方针的指示》）[13]，西藏的社会主义改造行进稳重而缓慢，中共中央指示从1961年起的五年内，西藏不搞合作社，更不搞人民公社，集中力量把民主改革做彻底，让劳动人民的个体所有制稳定下来，让农牧民的经济得到发展，让翻了身的农奴群众确实尝到民主改革给他们带来的好处。这种治理举措为正式成立西藏自治区创设了丰厚的经济基础。此外，1961年中共中央《关于西藏工作方针的指示》还明确要求西藏要“进行爱国主义教育和社会主义前途教育”，抓住农牧民群众翻身发展的历史时机，以眼前所得实实在在的实惠为印证，让广大农牧民群众转变旧有封建农奴制度下的思想观念，为接下来即将进行的社会主义改造积淀思想基础。1961-1965年，西藏基本实现了农业生产互助组织化，农业生产总值大幅增加，经济社会获得大力发展。在这样的发展成绩条件下，1964年中共西藏工委决定实行社会主义改造试点。1965-1976年，在“文化大革命”的背景下，西藏社会实现了社会主义改造的跨越式发展，它经历了比国内其他地区更为长久的时间跨度，战胜了改造对象更为薄弱的实际困难，确定了当代西藏发展的基本走向[14]。“慎重稳进”，是中国共产党在西藏民主改革和社会主义革命与建设过程中一直坚持的基本指导思想。物质条件的积累、改善与精神思想的解放、转变，同步协调，互推并进，为新制度条件下的西藏治理奠定了全面且扎实的基础。

“文革”结束后，中国大地迎来了改革开放的春天，暖流回潮，包括乡村建设与治理在内的各项事业逐渐回归正途，迈出昂首前进的大步伐。1980年中央召开第一次西藏工作座谈会，西藏实现从阶级斗争为纲转变到经济建设为主。从当时西藏实际情况出发，中央指出应采取措施让西藏农牧民休养生息，放宽政策，实行家庭联产承包责任制，取消统购派购，逐步放开农牧产品价格。1984年，中央第二次西藏工作座谈会召开，确定在坚持土地、草场、森林公有制的前提下，西藏农牧区实行“两个长期不变”政策，即土地归户使用，自产自得，长期不变，牲畜归户饲养，自养自有，长期不变。西藏乡村的生产责任制实践，充分尊重了农牧民群众的主观意愿，注重形式简单、利益直接，极大地提高了农牧民群众的生产生活积极性。据统计资料，1978年至1985年，西藏农牧民人均纯收入以年均18.09%的速度超常规增长，比同期的城镇居民人均可支配收入年均增幅高出9.75%[15]。

家庭承包责任制的推行使农村基层社会治理开始出现村民自治的特点，1982年党的十二大报告首次提出基层社会生活的群众自治话题，开创了中国基层社会治理新局面，并在1982年新修订的宪法中得以明确。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》在全国人大通过，基层自治实现历史性大突破。西藏自治区的村民自治立法随之逐步完善。1993年，《西藏自治区实施<中华人民共和国村民委员会组织法>（试行）办法》通过，对西藏自治区范围内的村民自治进行了具体规定，此后几年，《西藏自治区村务公开民主管理实施办法》《西藏自治区村民委员会选举办法》等相关法规陆续颁布，使村务公开、民主管理、民主监督等村民自治的法律体系更加全面与完善。

从改革开放到20世纪90年代，西藏基层自治话题，同全国各地一样，被逐步提升到显性地位，且这段时期由于农村经济体制的巨大变化，村民自治的绩效远远超越城市居民自治。政府的社会治理格局突破一元化局限，为后来的多元治理格局开了个好头。西藏村民自治，对于西藏农牧区基层民主政治发展以及农牧区经济社会发展的实际绩效，是毋庸置疑的。村民自治制度建章立制的过程，就是西藏农牧区基层事务管理重组、规范的过程，原有习俗、惯例、传统规则等，在此过程中一并纳入重组，形成一套新的制度体系及权威体系，以适应社会主义民主的本质要求。改革开放后西藏乡村治理机制的常态化，还体现在乡村治理主导群体的逐渐定型，即乡村基层党组织的全面铺张及其对乡村事务的领导实践。

进入新世纪后，西藏乡村治理的党委领导、政府主导特征愈发凸显。2001年第四次西藏工作座谈会后，发展经济和稳定局势成为西藏必须紧紧抓牢的两件大事，强化基层班子的领导功能成为西藏乡村治理的重点工作之一。在乡村党支部书记与村委会主任的任命上，侧重于推行“一肩挑”形式，辅助以班子成员交叉任职等做法，塑造了一支能有效处理乡村基层一线事务的村党支部书记队伍，成为西藏乡村发展经济和稳定局势的基层领导力量。为全面发挥西藏乡村基层党组织的战斗堡垒作用，有条件的农牧区村组、农牧民专业合作组织、外出务工经商人员、虫草采集点等均适时建立党组织，并引导基层党组织向着标准化建设方向发展。新世纪后西藏乡村党组织的全面铺开，为“两学一做”学习教育、习近平总书记重要讲话精神宣传、新旧西藏对比教育、“四讲四爱”主题教育实践活动等政治文化活动，提供了有力的组织力量。2011年特别是党的十八大以后，西藏自治区党委政府更以干部驻村工作的制度设计来加强乡村治理绩效，通过自治区、市地、县区、乡镇四级联动工作方式，每年安排部署推进干部驻村工作，截至2017年西藏已累计派出13万人次驻村干部[16]，为广大乡村地区的基础建设、民生事业作出了积极贡献。

（二）西藏乡村治理现实对有效性的需求

如上所述，中国共产党领导团结西藏各族人民，经历了民主改革、社会主义建设、改革开放等不同寻常的历史进程，不同历史时期的乡村治理彰显了不同主题与特色。其不变宗旨都是在坚持中国共产党的领导下，遵循西藏农牧区经济不断发展、乡村社会不断转型的现实，朝着治理体系更加完善、治理能力更加现代化的方向发展。但仔细探究，可以发现，由于西藏的地理历史特征与外部环境困扰，其社会治理机制构建很大程度上受制于经济发展的优先性以及政治安全的首要性，治理模式存在以事为本、重管理轻服务等特征。随着西藏改革的深入推进，一些由制度引发的深层次矛盾日益凸显，这些深层次矛盾若未及时有效解决，容易引发党群之间、干群之间的矛盾，对各民族长期形成的平等、团结、互助、和谐的民族关系造成不利影响。但面对持续不断的反分裂斗争压力，这种来自于内部的正常矛盾长期被忽视，党和政府的许多精力长期性地被分散到反分裂斗争中，机制化的社会治理模式建设缓慢，乡村治理亦是如此。

以新时代西藏乡村服务型党组织建设为例。乡村党组织是乡村治理的领导者、引导者，西藏乡村服务型党组织建设工作与新时代党的建设总要求相比仍存在不少差距。普遍地看，西藏乡村党支部团结带领当地群众发展生产、脱贫致富的自身能力有待提高，有些村党支部在县乡级别的资金投入、项目安排中能够完成本村的工作任务，一旦脱离上级安排或外部援助就难以统筹本村的生产与发展，更难以自主开展经济工作；有些乡村党员干部从思想上较为关注自身小家庭的发展与生活水平的提高，对村集体或群众的奉献意识不强，先锋模范作用发挥不够，有些乡村党员外出务工，难以参加组织生活，对组织生活产生厌烦心理等。针对乡村党组织领导班子或党员群体，西藏也开展了教育、宣讲、培训等工作，但综合地看，这些工作过于偏重政治理论学习，对符合当地经济社会发展实际的实用技术培训不够，对乡村党员成长为致富能手推动不足，进而影响党组织和党员带领群众奔小康的能力水平；服务方式上，西藏乡村党组织由于惯有的行政思维以及服务理念限制，难以摆脱过去的“功能惯性”[17]，无法推出促进乡村党组织服务化转型的重大创新①资料来源，2019年课题组于拉萨、山南、日喀则等地实地访谈调研。。

另外，还有一些乡村党组织对自身提供服务的内涵理解不准确，将党组织的服务等同于商业性质的服务，对党组织提供服务的政治性不够重视，影响党组织在乡村社会中影响力的提升；一些村级党组织未能深刻理解自身服务工作的本质，作为党与群众联系的最基层末梢，村级党组织承担着最广泛且最细节化的群众工作，但调查中大多数村级党组织成员未能认识到这个问题；乡镇级党组织在进行便民服务活动的过程中，存在一定的形式主义倾向，在便民服务的表面平台下未能真正简化程序、方便百姓；乡村服务型党组织的建设过程中，大多数党组织忽视了自身“主导”“吸纳”“激励”等功能，将服务单纯理解为提供具体服务，难以跳出困境直面乡村服务格局引导更多的公共服务供给主体。另外，县级党组织、政府作为地方政策制定者，将服务内容打包下发，经乡、村级党组织逐层分解，最终以目标管理的方式对村级党组织进行考核。这种做法使大多数乡村党组织将服务对象放置一边，党政系统以上下级关系完成指派与任务的对接，考核主体与服务对象错位[18]，最终无法有效为村民提供服务①资料来源，2019年课题组于拉萨、山南、日喀则等地实地访谈调研。。

三、以治理有效为原则的党委领导治理路径

强化乡村基层党组织领导作用，以提升组织力为重点，突出政治功能，强化服务功能，是中共中央一直强调且在最近几年特别强调的政治任务。《2019年中央一号文件》《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018-2022）》等关于健全现代乡村治理体系的论述中，均着重强调要加强乡村基层党组织对乡村振兴的全面领导，健全以党组织为核心的组织体系，加强农村基层党组织带头人队伍建设，强化农村基层党组织服务社会的责任意识与机制建设，推动乡村治理朝着治理有效的方向不断前进。

（一）明确角色定位，强化乡村党组织领导核心地位

乡村党组织在乡村治理中的角色定位有领导者、引导者、激励者、创新者等多个方面。党在社会治理和善治中的责任和地位，是我国包括乡村治理在内的整体社会治理中不可回避的问题，党在乡村治理中的领导核心作用发挥得怎样，深刻影响着乡村治理的有效性。要实现基层党组织在乡村治理中的有效领导，首先要明确党在乡村治理中领导核心的角色定位。这是党的十八届三中全会提出的明确要求，即党要领导乡村基层社会治理，做思想上、政治上、组织上的领导者。党的领导功能主要通过基层党组织的载体来实现。坚持基层党组织的领导核心地位，能确保乡村治理朝着正确的政治方向前进，保证最广大人民群众的根本利益得到维护，促进党的战略政策在乡村发展中得到落实。

乡村党组织的引导者与激励者两种角色体现的是一个问题的两个方面。新时代背景下的西藏乡村社会，利益关系越来越复杂，治理参与主体越来越多元化。多元主体之间需要一定的协商互动机制，需要基层党组织利用自身独特的政治资源和组织资源在其中做好引导工作，实现基层党组织与其他治理主体之间的沟通与协作，实现共赢[19]。社会组织是党联系广大人民群众的重要资源之一，乡村党组织通过引导社会组织把握好政治原则，朝向正确政治方向，能够在支持社会组织独立自主开展工作的同时，保证社会组织沿着正确的发展轨道前进，通过培育好社会组织这一最重要的协同主体提升乡村治理的有效性。在引导各类治理主体参与社会治理的过程中，乡村党组织还要明确好激励者的角色定位，用以应对当前西藏乡村居民参与意识淡薄、参与能力不足、参与渠道不畅等特定现状。群众的治理参与实践不足，将使乡村民主政治走向空谈，影响公共决策的科学性与有效性，进而影响乡村治理的有效性。只有切实提高乡村民众对基层事务管理与决策的参与度，才能获得大家乐于接受与执行的公共决策，提升乡村民众的满意度，也只有在这样的机制中，乡村治理才能真正有效。

针对目前西藏乡村党员的社会角色愈发多元化、流动越来越频繁等现象，基层党组织还要主动积极利用现代信息技术创新工作方法，找准创新者的角色定位，以适应时代变迁需求。近两年，江西省上饶市广丰区创建基层党建网络一体化平台、创新流动党员管理工作的做法引起了中央组织部的高度重视[20]。互联网作为一个覆盖广泛的新平台，已经成为做好党建工作的新资源、新手段。中央组织部主办“共产党员”微信公号，人民网·中国共产党新闻网建起“全国党建云平台”，北京丰台建立“党员驿站”，福建福清开设“手机党校”等，都是利用互联网实现跨界融合、创新治理的经典案例[21]。在西藏，“互联网+党建”的新治理模式也已启动，并在流动党员管理等具体工作上显现初步成效，如昌都八宿县的“互联网+大党建”[22]探索、拉萨市“指尖上的党建”[23]等都是较为典型的案例。

总结来说，明确乡村党组织在乡村治理中的角色定位，就要深刻掌握乡村党组织作为领导者、引导者、激励者、创新者的理论内涵与行动指南。值得注意的是，四种角色中，领导者是核心，做好引导者、激励者、创新者，都是为了更好地加强党对乡村治理的统一领导功能。

（二）以抓集体经济为契机，整体提升乡村党组织带头人领导力

习近平总书记指出，壮大集体经济是“统”的一个重要手段，必须从本地区的实际情况来考虑，相对集中一部分扶贫资金用于乡村集体经济实体，“全社会齐抓共管”，以集体办乡镇企业为主，“兴办经济实体”“以工补农、以工促农”[24]。为壮大集体经济铺平道路，以习近平同志为核心的党中央把积极稳妥推进农村集体产权制度改革作为重大部署，第一批29个试点县完成后，第二批试点内容拓展到赋予集体资产股份权能、发挥集体经济组织功能作用、发展壮大集体经济等方面。到2018年，全国已有23.8万个村、75.9万个村民小组建立了集体经济组织[25]。纵观集体经济发展得好的全国各地案例，可以发现它们都有一个共同点，即村集体经济发展得好的地方，都有一支务实精干、素质全面的带头人队伍。

在全国狠抓集体经济建设的大形势下，西藏自治区那曲市双湖嘎措乡的集体经济实践[26]早已显现出集体经营模式的优越性，彰显了乡村党组织带头人在集体经济发展过程中的重要作用。20世纪70年代，嘎措人民在第一任书记白玛的带领下，历时三年搬迁来到现在的生活区域。白玛书记一直延任到2002年，期间，白玛书记十分注重对老百姓的思想教育工作，每月举办3-4次专题会议，培育社员的集体意识。白玛书记将公社与带头人的关系比喻成汽车与发动机的关系。白玛书记退休后，嘎措公社单干的人出现，畜产品销售也出现私卖等问题[27]。但这并不影响嘎措乡人均收入在双湖县7个乡镇中年年名列第一，显示出明显的优越性。以2016年数据为例，嘎措乡人均现金收入18494元（其中集体分红为人均11145元），比所在那曲市人均收入8638元高出1.4倍[28]。嘎措乡案例显示的是乡村党组织带头人的有力领导与制度化的发展机制[29]相辅相成所形成的巨大发展动力，白玛书记对自身“发动机”角色定位正说明这一点。

发展乡村集体经济是趋势所在，是改变“没有发展的增长”[30]局面、实现乡村振兴的一种可行路径，需要乡村党组织带头人的正确领导；同样，乡村党组织带头人队伍建设可充分利用发展乡村集体经济的大潮流，集中力量、多措并举，培养造就一批素质好、能力强、作风正、敢于担当的带头人队伍。这是西藏乡村党组织带头人队伍建设的良好契机，顺着发展乡村集体经济的大势，在乡村自治的背景中、公平竞争的环境中完善乡村党组织带头人培育机制（见图1）[31]，提升乡村党组织带头人的务实能力，让广大乡村民众在集体经济的发展模式中尝到甜头，更好地提高乡村民众对于领导核心的向心力、凝聚力。

图1 乡村党组织带头人培育机制示意图

在西藏乡村党组织带头人队伍建设的具体工作中，首先要明确该队伍在思想政治、队伍结构、综合素质等方面的总体培养目标。严格选用标准，拓宽选拔渠道，加大从本村致富能手、外出务工经商人员、本乡本土大学毕业生、复员退伍军人中培养选拔的力度；鼓励村党组织书记带头领办或创办企业，不断发展壮大村级集体经济，以致富带富能力为轴心加强“领头雁”培训工作，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记，建立长效机制；加强监督管理，制度化村级党组织廉政建设，贯彻落实党务公开以及村党组织书记离任前经济责任审计工作；建好后备干部队伍，加大调整撤换力度，制定村党组织书记撤换方案，及时调整软弱涣散、办事不利的村党组织书记，以村级后备干部档案信息库为基础，明确后备干部培养及启用规范程序；加大选优激励力度，健全从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部、考录乡镇公务员、招聘乡镇事业编制人员机制。

（三）建设治理创新前沿的乡村服务型党组织

为人民服务，是中国共产党的宗旨。党的十八大报告首次将建设服务型政党的目标和任务进行明确，“学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”建设成为学术界讨论焦点。2014年中共中央办公厅印发《关于加强基层服务型党组织建设的意见》明确指出，新形势下，基层党组织服务群众、做群众工作的任务更为繁重，基层党组织的服务功能必须更上一个台阶，推动基层党组织在强化服务中更好地发挥领导核心和政治核心作用，真正将党的执政基础深深植根于人民群众之中[32]。面对不断转型变化的现实社会，乡村党组织只有主动调整自身内部结构，使党组织的队伍、工作机制等符合社会发展需求[33]，力求服务功能与政治功能的“耦合”[34]，才能完成对多元社会力量的整合，保障社会稳定和谐。因此，乡村党组织的服务化转型，是对现代化发展大环境的一种积极应对和主动调适。

一要以致富带富为主要目标理顺服务理念。长期以来，西藏乡村党组织有着讲政治、抓政治的优良传统，但针对一些乡村党组织为政治而政治的空壳做法，以及把服务群众工作口号化、服务群众活动程式化等现象，应在透彻宣传服务型党组织内涵的基础上，明确乡村党组织团结带领群众发展集体经济、致富奔小康的主题与思路，引导各地乡村党组织多发现本地发展优势和潜力，提供看得见、有作用的服务供给，从生产服务、生活服务、政策服务、流动服务等不同角度构建完整的服务体系，有效满足村民群众的服务需求。

二要健全各行业多领域共同推进的工作机制。西藏乡村党组织的现有体系较为健全，完成了乡村服务型党组织建设的新基础和新起点，接下来应着力把各行业各领域的党建工作整体推进，形成规范有序的长效机制。特别针对村组党小组、“双联户”单元党小组等的运作难点，着力解决实际问题，总结经验，树立典型，推广指导。注重党小组工作机制与村党组织工作机制的衔接，发挥新成立党小组战斗堡垒作用，做到哪里有党的组织，哪里就有党的活动和坚强的战斗力[35]。

三要善用服务资源，完善服务制度。2019年《西藏自治区乡村振兴战略总体规划（2018——2022年）》及6个专项规划的出台，进一步明确要坚持把自治区掌握的资金向基层和民生领域倾斜[36]。这些倾斜政策及其相应的具体措施，都是西藏乡村党组织服务当地群众的服务资源，应注重发挥自身优势，建立乡村公共工程和基础服务设施建设与管理使用的配合机制[37]等针对服务资源的对接机制。从这个角度看，西藏乡村服务型党组织建设的过程也是乡村党组织坚持民生为先、民生为重，把党的惠农政策落实到千家万户，让广大农民群众切身感受党中央优待、共享改革发展成果的过程。

（四）全面从严治党，巩固乡村腐败治理

2014年，根据中央统一部署，中央第四巡视组对西藏自治区进行巡视，在党风廉政建设和反腐败工作方面，巡视组反映一些基层干部腐败问题较为突出，如资金项目存在监管漏洞，履行监督责任不够有力，惩治腐败力度与形势要求不符[38]等。为此，西藏纪检机关加大对基层腐败的治理力度，坚持问题导向，多措并举，以零容忍的态度和决心惩治基层腐败。据统计，2012年到2017年间，西藏共处置基层腐败问题线索1625件，立案442件，结案352件，给予纪律处分384人[39]。2019年1月，习近平总书记出席十九届中央纪委三次全会，再次发表重要讲话，强调要继续推进全面从严治党，继续推进党风廉政建设和反腐败斗争，把“向群众身边不正之风和腐败问题亮剑，维护群众切身利益”列为2019年六项主要任务之一[40]。基层反腐脚步不停，力度不减。

西藏乡村处于精准扶贫的实践战场，在国家高度重视乡村经济、文化、社会等全面振兴的大格局下，西藏乡村成为项目堆积、资金流动的特别场域。对利益的追求成为基层腐败屡禁不止的根源性因素[41]。用马克思主义早期作家的话来说，社会历史领域内进行活动的，是具有意识的、经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人[42]，这是社会共同体中绝大多数个体的行动准则。但在各种利益中，有公共利益、自身利益、他人利益，如果忽视对公共利益的重视、对他人利益的兼顾，片面追求个人的不合理利益，就形成了腐败的主观因素。另外，由于相对收入不高和晋升机会稀缺产生的“相对剥夺感”也会诱发腐败，有研究认为不断曝光的中高层官员的腐败丑闻也会对基层干部的“相对剥夺感”起到强化的作用[43]。在社会条件、制度机制条件契合谋取自身利益与补偿被剥夺的内在思想时，腐败的冒险行为极易产生。因此，乡村基层腐败是社会因素、制度因素、机制因素和主体因素综合作用的结果，其中主体对贪腐行为利弊得失的权衡是最关键的因素，直接决定腐败行为的发生状态[44]。腐败治理还需着力构建抑制腐败的社会文化氛围，杜绝腐败成为基层官员、乡村民众的思维方式和行为方式[45]。

当前，西藏正处在全面建成小康社会的决胜阶段，乡村各项事业在乡村振兴战略的指引下蓬勃发展，精准扶贫工作不断推进，要使各项事业在应有的轨道上快速前进，就要认清乡村基层腐败的危害，根据全国依法治国、依法反腐的战略部署，强化法治理念、优化法治方式，加大惩罚力度，加强预防措施，为西藏乡村社会营造一个干净和谐的政治生态环境。制度形式推进基层民主法治化，能从制度体系、监督机制、权力运行、民众意识与素质等多重角度预防基层腐败。通过法治建设对基层干部和乡村民众的民主法治意识形成一种倒逼机制，以法治形式确立乡镇政府、村两委的权力制约关系，形成监督网格与民主监督的氛围，整体优化基层反腐环境。构建参与式治理新格局，与政策有利益关系的个人、组织和政府，一起参与公共决策、资源分配、合作治理，形成参与式民主的过程[46]；在参与式治理程序中，公众与政府之间形成双向互动，推动反腐败朝着合作共治腐败的方向发展[47]，构建基层党员和乡村民众共同反腐的参与闭环。通过高压监察增强基层反腐的外在动力，在乡村基层权力运转与监督机制尚未完全建立的情况下，外来高压监察是提升反腐工作效率的最有效力量[48]。辩证运用法治与德治[49]，注重预防控制工作。法治是腐败治理的基本路径，除了从法律角度加大对腐败行为的严惩力度外，还要从法制教育角度深化对基层党员干部和乡村民众的法律知识宣传；德治，则从思想、道德、文化等多层面提升基层干群的内在素养，做到主观上不想腐。法治德治辩证结合，从主客观两方面做好预防控制工作。

值得注意的是，乡村基层腐败绝不是一场高压运动式的治理就能解决的[50]。它需要在乡村社会治理整体推向现代化的过程中，结合民主参与、民主监督权力体系的构建与完善，加强来自乡村民众和各类社会组织的监督力量，在城乡一体化的结构性改革中，健全制度化的法治机制，形成政府、社会、乡村民众共同参与的制度合力。