乡镇政府项目管理乱象及治理

□赵 杰 喻 坚

一、引言

2006年废除农业税后，国家主要以项目制的方式向基层输入大量资源完善基础设施，提供公共服务。乡镇政府作为项目制的直接执行者和国家与社会的连接点对于项目落实成果起着至关重要的作用。近年来，在全国实行乡村振兴战略与进行脱贫攻坚战的背景下，国家发改委、水利部、扶贫办等各部委加大了对基层项目建设的输入力度，各项目资金直接拨付至乡镇政府，实现了财政资金全方位下移。全国各乡镇政府每年实施项目建设数量直线上升，例如宜昌市A乡镇2014年全镇实施项目15个，2017年激增至98个。面对陡然增加的财政资金投入与项目数量，乡镇政府自身管理水平未能及时提升至相应水平，导致出现项目建设延期、投资失控、工程质量不达标、资金未发挥预期效益等各种项目管理乱象。其中最严重的问题为各县市区、各乡镇均普遍存在财政资金长期滞留在政府账户上并未使用的现象，造成财政资源的极大浪费。例如根据宜昌市秭归县审计局公布的数据：截至2018年2月底，上级下达该县2016年度和2017年度财政专项资金269,216万元，已拨付使用193,826万元，专项资金结存75,390万元，占资金总额的28%。全国财政专项资金大范围滞留反映出了基层乡镇政府在财政资金使用与项目管理中存在问题，这种普遍现象导致财政专项资金及时效应发挥不力、精准扶贫效果不佳以及乡村振兴战略实施困难。目前亟需对乡镇政府项目管理模式进行优化，保障财政资金及时高效发挥预期效益，助推乡村振兴与打赢脱贫攻坚战。因此，探讨乡镇政府项目管理乱象问题，无疑对于当下的乡镇政府项目管理具有极其重要的意义。

二、乡镇政府项目管理乱象

造成乡镇政府项目管理乱象的原因是多方面的，既有权责配置失衡的客观原因，也有管理人员能力欠缺的主观原因。当前，乡镇政府项目管理乱象主要有以下方面。

(一)权责配置失衡。如今，乡镇政府普遍存在“责任大于权力“的现象。例如，在宜昌市B区，一个以乡镇政府为业主投资200万元的工程项目由区发改局立项审批，由区财政局评审，但项目的责任单位却仅为乡镇政府。从管理逻辑上进行分析，一个项目的实施进度不仅受乡镇政府管理水平的影响，同时还受上级审批部门审批速度的影响，但结果追责却往往是乡镇政府一方，这本身就是逻辑悖论。而项目资金的不完整控制权限制了乡镇政府对项目的管理，同时也对乡镇政府的项目实施积极性造成了打击，从而导致了项目实施缓慢的现象。

财政投资项目实施程序复杂一直以来是行业内公认的问题，图1为宜昌市B区投资额50万元(含)以上的房建项目实施流程图。从图中可以看出，一个投资金额80万元的房建项目实施就需要11个部门，共计20道审批程序。由此可见，乡镇政府在管理项目时面临的问题之多，耗时之长。根据实地调研数据，宜昌市A乡镇的房建项目从申报至开工所用时间平均为1年以上。基于这些现实情况，财政资金常常滞留2年以上不使用也就不难遇见。在全国深化“放管服”改革的背景下，这些现象反映出基层政府仍然存在放权力度不够的现象。乡镇政府权限不足，对项目管理无绝对控制权导致项目实施缓慢、财政资金滞留。

图1 投资额50万元(含)以上房建项目实施流程图

(二)项目管理非专业化运行。项目管理本身程序性、法律性、专业性较强，但乡镇政府项目管理人员多为行政干部，均无专业基础，存在“外行领导内行”的现象。而管理人员对项目实施流程不熟，导致业主单位审批手续重复申请、推动项目缓慢，人为增加管理成本。项目实施中所涉及的施工图、造价预算以及设计变更等内容均有较高的专业性要求，但目前管理人员均不具备相应专业素质，从而导致业主判断失误，投资失控。例如某些乡镇项目管理人员无法看懂系统的施工蓝图，对工程造价无法作出合理性判断，尤其是工程量变更随意许可，这些因素均会导致投资失控与项目预期目标未实现。同时艰苦的环境与繁重的工作任务形塑了人员匮乏的乡镇政府现状。目前基层乡镇干部普遍存在身兼数职现象，项目管理人员也不例外。以宜昌市B区为例，部分乡镇无专门项目管理部门，即使有项目管理办公室，也无法做到专人专责，多数情况为一套班子对应多个部门，乡镇政府无专人专心管理项目导致项目进展缓慢。且行政体系存在轮岗制度，项目管理人员变动频繁也不利于项目实施。

(三)部门“碎片化”运行，管理流程被分割。由于部门本位主义的组织结构与各自为政的文官体系，目前行政机构多实行“碎片化”运行。从图1中可以看出，一个项目实施过程中涉及到多个部门的审批，单环节出现问题，整体项目推进就可能会出现停滞。但目前各职能部门并无高效沟通机制，对于项目审批仍坚持部门本位主义，并未考虑项目实施整体性流程。以宜昌市B区为例，区交易中心实行权力下放，投资额400万元以下的工程项目由乡镇政府自行组织招标，因此要求乡镇政府加快项目实施速度；但区发改局要求投资金额达30万元以上的工程项目须由区发改局立项审批，2个部门对项目权限下放不一致，导致虽然项目招标流程简化，但整体推进速度并未明显加快。同时不同部门提出的不同要求也体现出了边界严格的公共事务属性，造成乡镇政府推进项目时困难重重。

乡镇政府作为项目管理业主，也存在管理流程不畅，未形成项目管理体系。目前乡镇项目实施情况为：项目立项由区发改局审批、施工图设计与造价预算由业主单位自行聘请有资质的的单位进行、预算评审由财政部门负责、招投标由镇招标办负责、建设管理由业主单位负责、验收由镇级验收组负责、审计结算由业主单位与区审计局负责。各部门在管理项目时，呈现出信息沟通缺位和整合能力不足的现象，导致项目管理中的行为失范。

(四)施工环节管理缺位。目前乡镇政府管理项目普遍存在重视项目开工前的前期手续，项目开工后的进度、质量、投资监管不足的现象。图2为A乡镇2018年移民项目投资完成统计图，从图中可以看出几乎每个项目投资都超出了项目合同金额，以此可以反映目前乡镇政府在施工环节中的管理缺位。由于政府投资项目前期手续的复杂，多数业主单位将主要精力用于项目开工前的程序推动，例如项目立项、规划审批、财政评审、招投标等，但项目开工后业主对于项目管理力度却有所下降，仅仅依靠监理单位进行项目监管。这种“重手续，轻建设”的管理现象导致了项目建设进度缓慢、投资失控以及因为部分设计变更而项目暂停的现象。

图2 A乡镇2018年移民项目投资完成统计图

(五)项目管理应急机制缺失。由于项目建设存在一定周期，且乡镇项目建设地点复杂，因而项目实施过程中可能出现意料之外的情况。例如项目施工过程中出现土石塌方，或因天气原因出现边坡滑坡等应急抢险类情况。目前乡镇政府多数处理方式为简单地将这部分建设内容作为工程量变更纳入该项目统一结算审计，因此往往会出现投资超出预期的结果。出现这种现象的根本原因在于应急机制的缺失，目前关于项目实施过程中的应急情况处理措施并未明确。市、区、乡镇的项目管理办法中仅有一句“按照国家法律法规执行”，并无具体要求，因此导致乡镇政府面对应急情况无法提出处理措施，只能将其纳入已实施的项目中统一结算。

(六)项目申报行为异化。乡镇政府在申报项目为保障项目获批，往往可能存在罔顾项目实施难度、夸大项目效益的现象。由于项目申报阶段无经费保障，且无法确认项目是否获批，因此乡镇政府一般未对项目评估投入资金，也未聘请专业机构进行现场踏勘并出具分析报告，项目申报材料多根据自身经验填写。这种行为便导致项目获批后，实施起来可能会困难重重。同时项目前期申报不精准不仅体现在效益分析失判，还体现在设计图纸不符合实际等。迫于项目申报的时限，业主单位有时甚至会提出违反基本规律的要求，导致设计单位为完成业主要求而草率出图，人为增加项目实施难度。这种前期胡乱申报行为会导致项目实施过程中设计变更频繁、建设进度缓慢、投资失控等不良现象，从而出现财政资金未能发挥预期效益的结果。

三、乡镇政府项目治理方略

(一)推行乡镇政府项目“代建制”。2004年国务院颁布《关于投资体制改革的决定》提出“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”，代建制是市场经济条件下政府投资项目建设管理的创新探索，通过专业机构代建，实现了政府投资项目模式由“投、建、管、用”一体向“投、建、管、用”职能分离的转化，是我国政府投资项目管理改革的一项重大创举。通过具有法律效力的代建合同，做到投资、建设、管理、使用分开，用内行管理项目，促进政府部门转变职能，从管理具体项目转移到管理规范市场上来。在这种模式下，乡镇政府将项目管理工作委托给更加专业的代建单位，项目决策的科学性更能保证，利于提升项目管理水平及工作效率。

(二)深化“放管服”改革，提升乡镇政府效能。深化“放管服”改革，可加快推进服务型政府建设，对乡镇政府简政放权利于提升行政管理效率。乡镇政府作为项目实施的第一责任人，理应对项目实施具有主要决定权，整个项目进展应由乡镇政府控制。因此从立项、评审、招标到审计等项目主要环节的审批权应下放至乡镇政府，全流程权力下放才能真正赋予乡镇项目管理实权，利于项目快速推进，保障乡镇政府权责一致。项目各环节可实行备案制，上级部门履行监督职责，定期对乡镇政府管理项目进行抽查。这种管理模式便于发挥乡镇政府主观能动性，减轻区级部门工作量，实现行政体制高效化运转，从而保障项目快速推进、财政资金及时发挥效益。

(三)实行项目申报专业化审批。优化项目管理应从源头抓起，在项目申报之初进行严格审核，效益分析、建设内容、前期条件未明确的项目不予审批，从根本上减少“问题”项目。通过完善项目申报流程，以制度化的方式要求项目申报单位进行专业化前期评估，提高设计概算精度，理性申报。例如资金供给单位可以要求项目申报时必须提供由专业机构出具的可研报告、项目建设地实景照片、前期准备情况报告书等申报材料。通过细化申报资料清单，使项目申报单位投入前期资金、进行专业分析、合理高效申报。同时对于申报资料也可以聘请专业机构进行审核，无论是效益分析的合理性，还是项目建设的可行性以及工程造价的真实性都应进行深度、专业、全面的评估。因此要保障财政资金效益最优化与项目实施高效化，应该追求项目质量，而不是数量。

(四)严格入口筛选和专业培训，构建专职项目管理机构。一方面基于项目管理的专业性与复杂性，乡镇政府选定项目管理人员时应尽量考虑其专业基础，避免零基础的行政干部直接管理项目，甚至在公务员招考时可以为乡镇政府设定专岗职位，定专业招录。另一方面项目实施具有一定周期，且连贯性较强，建议乡镇政府减少项目管理部门的轮岗频次。同时乡镇政府应整合资源，成立专职专责的项目管理部门。例如宜昌市C乡镇成立了项目管理办公室，由4人专门负责全镇所有工程项目，全流程控制，单主体推动，实现了“专业的人专心做专业的事”，全镇项目实施速度大幅度提升，工程质量得到提高。在保障项目管理人员专业化的基础上，乡镇政府应定期对项目管理人员进行专业培训，组织学习最新项目管理相关法律法规，不断提升项目管理人员综合水平，推动政府投资项目快速高效实施。

(五)建立部门沟通联合机制，实行项目管理“整体化”运行。项目实施涉及部门多、程序复杂，各职能部门要打破行政壁垒，建立互联互通机制。既保障本部门的行业规定得以贯彻落实，也应该为项目业主提供连续性服务，减少项目间断性推动的现象。上级政府(市级、区级)应该统筹协调各职能部门职责与权限，整合资源，简化重复性程序，建立连续性项目推动机制。图3为建议可采取的项目推动机制，以项目业主为主要推动力，各职能部门信息共享、互联互通，以服务意识来共同推动项目进展。各职能部门在完成审批职责之外，还应主动与上、下环节审批部门沟通联系。询问上一环节职能部门近期项目审批情况，并获得项目资料；同时通知下一环节审批部门已有项目进展，移交已批项目资料，加快项目推动。这种项目推动模式跨越了政府组织间的界限藩篱，加强政府组织间的合作与整合，发挥出了跨部门协作催化剂的功效。同时上级政府可对各职能部门互联互通与项目审批情况进行量化考核，通过考核迫使职能部门加强沟通、快速审批，从而保障项目推动机制常态化运行。

图3 项目推动机制图

(六)建立全过程监管体系，明确应急处理措施。政府投资项目管理不仅要节约政府投资，更要注重工程质量和社会效益。项目管理应建立涵盖施工前、施工中、施工后的全方位、立体化监管体系，尤其是施工期间的施工进度、工程质量、投资控制监管。同时及时公开项目信息，接受主管部门、监理单位及中介等社会力量的监督，扩大群众参与度。要求审计部门参与项目建设全过程，使乡镇政府投资审计逐步走向制度化。且针对工程施工中可能出现的应急抢险等特殊情况，各级政府在国家法律法规的基础上应出台《应急抢险类工程项目管理办法》，细化处理措施，明确管理流程，保障乡镇政府在处理应急情况时有章可循、有据可依。应急类工程量的剔除可减少项目变更频次，保障项目投资得以控制，舒缓乡镇政府的项目管理压力。同时上级政府还应加强应急抢险类工程项目的审核与监管，以防乡镇政府借应急抢险之名规避招投标的自利性行为。

四、结语

随着我国行政体制改革的深化，项目制成为了一种新的国家治理体制。项目资金作为基层维持公共服务供给的资金补充，以项目治理形式对当前基层治理影响深远。本文立足于乡镇项目运作实际，分析了当前乡镇政府项目管理乱象，从而提出治理方略。各种乡镇项目管理乱象的主要制度因素为非专业化管理与部门“碎片化”运行，因此推动项目管理专业化、部门“整体化”运行、全过程监管才能确保项目按期按质完工，有效控制投资，真正实现国家项目资金公共效益的发挥。