立法再添水路交通运输事业发展新活力——《江苏省水路交通运输条例》解读

■王伟

特邀嘉宾：

王腊生 省人大法制委员会副主任委员、常委会法工委主任

吕小鹏 省人大财经委委员、常委会预算工委副主任

梅正荣 省交通运输厅副厅长

2019年3月29日，省十三届人大常委会第八次会议通过了《江苏省水路交通运输条例》（以下简称条例）。条例对航道、港口的规划、建设与养护，航道、港口保护，水路运输经营，水路交通安全管理，促进水路交通运输发展和服务保障，水路交通运输监督检查等作了具体规定，为促进我省水路交通运输事业健康发展提供了有力法治保障。条例的立法背景是什么？有哪些改革创新举措和亮点？如何促进水路交通运输事业高质量发展？为了更好地宣传贯彻条例，本刊特邀几位参与条例制定的嘉宾对条例进行详细解读。

问：我省在水路交通运输立法方面，此前已经制定《江苏省航道管理条例》《江苏省港口条例》《江苏省内河交通管理条例》，并进行过多次修改。为什么这次要将这三件法规同时废止，重新制定一部综合性的水路交通运输条例？

梅正荣：江苏是水运大省，内河航道2.4万公里，占全国的20%，里程和密度均居全国第一；拥有1000多公里长江岸线和1000多公里的海岸线，水运资源得天独厚。为了保障和促进水运事业发展，我省先后出台了《江苏省内河交通管理条例》《江苏省航道管理条例》《江苏省港口条例》等三件地方性法规，为航道、港口建设，维护水路运输秩序和水路交通安全提供了法治支撑。但随着经济高质量发展进入新时代，上述法规调整水路交通运输的综合性、协调性不够，有的规定已难以适应新形势新要求。特别是近年来，为了贯彻落实党中央决策部署，江苏开展了交通运输领域综合执法体制改革，对相关管理机构进行了调整，对相关执法职能进行了优化整合。因此，为了适应综合执法改革的新形势以及综合交通运输体系建设对水路交通运输的新要求，有必要及时制定一部综合性的水路交通运输地方性法规，对水路交通运输活动及其监督管理作出全面规范。

问：据了解，条例对现行水路交通运输执法管理体制作出了重大调整，具体是如何规定的？

吕小鹏：依据有关法律、行政法规以及我省地方性法规的规定，航道、港口、水上交通安全以及水路运输经营的监督管理，以往是由航道管理部门、港口管理部门、海事管理机构在各自职权范围内负责实施的。由于水上交通运输执法职能较为分散，实践中难免出现多头执法、重复执法、执法效率不高等问题。2017年，省委、省政府部署开展交通运输领域综合执法改革，组建成立了隶属于省交通运输厅的交通运输综合执法局。改革后，原航道、港口、海事等管理部门的行政许可职能由省交通运输厅行使，其行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能由交通运输综合执法局统一行使。去年底，中共中央、国务院制定出台了《关于深化交通运输综合执法改革的指导意见》，进一步明确交通运输综合执法机构应当以交通运输主管部门的名义开展执法。据此，条例规定，“法律、法规和本条例规定的有关航道行政、港口行政、水路运输、地方海事行政、工程质量监督管理等涉及的行政许可及其监督管理，由交通运输主管部门实施。”“法律、法规和本条例规定的有关航道行政、港口行政、水路运输、地方海事行政、工程质量监督管理等涉及的行政处罚，以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能，由交通运输综合执法机构以交通运输主管部门的名义实施”。条例确立的这一水路交通运输管理体制，既符合党中央对综合执法改革的最新要求，也与我省交通运输综合执法改革的实际做法相适应。

问：为了推动我省水路交通运输事业高质量发展，条例在这方面规定了哪些具体措施？

王腊生：近年来，随着水路运输业务量快速增长，水路交通运输在综合交通运输体系中的地位愈加凸显。制定条例的最主要目的不是为了管理，而是要强化政府的服务保障，促进水路交通运输事业发展，为江苏高质量发展走在前列注入强劲动力。因此，条例第六章“促进发展与服务保障”以专章形式，从以下几方面提出了促进水路交通运输事业发展的措施：一是政府应当采取有效措施调整运输结构，推进大宗货物运输向铁路、水路转移，构建多式联运体系，促进江海直达运输、铁水联运和江海河联运等多式联运发展。二是鼓励发展航运交易、金融、保险等现代航运服务业，支持发展区域性航运物流中心。三是省人民政府通过建立全省港口投资运营平台，推进港口资源整合，引导港口间分工协作和运营联合，增强港口综合竞争力，促进港口一体化发展。四是鼓励港口经营人和水路运输经营人通过兼并重组等方式，实行规模化、集约化经营。

针对以往政府对水路交通运输服务保障不到位的问题，条例从以下几个方面强化了相关服务保障措施：一是政府应当加强物联网、大数据、云计算等信息技术的推广应用，大力发展水路智慧交通，提高航道网运行监测及调度指挥和水路交通安全管理信息化水平，逐步实现干线航道智能感知、船闸智能化管控，提升航道、港口智能化服务水平。二是政府应当一次性采集水路交通运输有关证书、证照等信息，实现数据共享，为水路交通运输经营人提供便捷服务。三是船闸管理机构应当采取有效措施缩短过闸时间，提高过闸效率，提供安全、便捷的过闸服务。四是因恶劣天气或者发生重特大交通事故等造成船舶大量滞留的，当地政府应当开展应急救援和处置工作，为船上人员提供必要的生活保障条件。五是加强对水路交通运输经营人合法权益的保障，禁止非法干涉水路交通运输经营人的生产经营活动、非法拦截检查正常航行的船舶，以及不得违反规定向水路交通运输经营人收取费用。

问：据了解，在条例草案审议过程中，发展绿色水路交通运输一直是常委会组成人员关注的重点之一，在这方面条例有哪些规定？

王腊生：习近平总书记指出，“金山银山就是绿水青山”。水路交通运输经营可能会对水体、大气、土壤等造成污染，如何尽可能减少对生态环境的污染和破坏，实现人与自然的和谐共生，是条例草案审议过程中省人大常委会组成人员普遍关注的一个问题。为此，条例从以下几个方面对发展绿色水路交通运输作出了规定：一是在总则中明确将绿色发展作为水路交通运输发展的原则之一，开宗明义地表明了促进绿色水路交通运输发展的鲜明立场。二是明确了航道、港口建设环节应当采取的生态环保措施，规定政府及其有关部门应当采取有效措施，在航道和港口规划、设计、施工、养护、运营过程中贯彻绿色发展理念，推动绿色航道、绿色港口建设。比如，在新建、改建、扩建码头工程和水上服务区时，应当同时规划、设计和建设岸基供电设施；已建成的码头和水上服务区应当逐步设置岸基供电设施；码头工程应当按照技术标准要求，建设船舶污染物接收设施，原油成品油装船码头还应当建设油气回收设施等。三是明确了在从事水路交通运输经营时应当采取的生态环保措施。比如，港口经营人应当加强对船舶污染物接收设施的日常管理和维护，保证其处于良好的使用状态，并按照规定处理船舶污染物；港口经营人应当按照法律、法规和国家有关技术标准的规定，对港口码头的物料堆放场所进行地面硬化，并采取密闭、围挡、遮盖、喷淋、绿化或者设置防风抑尘网等措施，避免作业起尘；鼓励船舶建设和改造受电设施，在港口、锚地停泊期间优先使用岸电等。从这些规定可以看出，条例将绿色环保的要求落实到了水路交通运输的全过程。

问：交通运输安全是全社会普遍关注的一个问题。那么，围绕保障水路交通安全，条例作了哪些具体规定？

吕小鹏：安全生产是头等大事。水路交通运输活动关系到千家万户，安全始终是第一位的。近年来发生的一些水上交通事故，大多是由于相关人员安全意识淡薄、违反水上安全管理规定等导致的，造成了不应有的人员伤亡和财产损失，必须引以为戒。为此，条例从以下几个方面加强对水上交通安全的管理：一是从源头上加强对船舶和船用产品质量安全管理，规定船舶和按照国家规定应当进行检验的船用产品必须经过船舶检验机构检定合格后方可出厂，并应当定期进行检验，确保船舶和船用产品的安全性能。二是加强对船员的管理，规定船员应当依法取得相应的适任证书或者其他适任证件，增强安全意识，遵守作业规范和职业道德，保障船舶航行安全。三是规定船舶航行应当满足航道的船舶安全通航尺度要求，禁止擅自超过船舶安全通航尺度航行。船舶载运或者拖带超重、超长、超高、超宽、半潜的物体，以及确需超过船舶安全通航尺度航行的，应当采取可靠的安全防护措施，按照核定的航线、时间航行。四是落实了政府对水上交通安全的管理责任，规定交通运输综合执法机构在特定情况下可以采取限制或者限时通航、单向通航、封航等交通管制措施，并发布航行通告、航行警告。此外，为了引导水路运输经营人通过办理保险方式降低风险和损失，条例还鼓励水路运输经营人投保安全生产责任保险，从而保障水路交通事业安全、健康发展。