守好绿水青山保护生态家园

进一步健全长江全流域生态环境补偿机制

2018年4月26日，习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会时强调，要完善体制机制，发挥区域协商合作机制作用，建立健全生态补偿与保护长效机制，强化共抓大保护的协同性。目前，流域水环境生态补偿是横向生态补偿实践中最为成熟、见效显著的一种类型，其核心内容是：上下游本着“成本共担、效益共享、合作共治”的原则，以流域跨界断面水质考核为依据，建立奖罚机制，水质只能更好，不能更差。

当前，国内不少省份在建立流域生态环境补偿机制方面进行了很多有益的探索，取得了积极成效：省内补偿方面，早在2007年，江苏就率先在太湖流域开展跨市横向生态环境补偿试点，2014年扩展至省域全境，按照“谁超标、谁补偿，谁达标、谁受益”的原则，开展水环境质量“双向”补偿，相邻市之间签订生态补偿及联防联控合作协议。各设区市进一步深化本区域跨县（市、区）补偿工作。过去十年，全省补偿资金累计超过18亿元。流域补偿制度的落地实施，拓宽了治污资金渠道，有效调动了属地政府治污水保好水的主动性和积极性，补偿断面水质改善明显。跨省补偿方面，自2011年浙、皖两省就新安江流域水环境治理达成我国首个横向跨省生态补偿协议以来，福建与广东、广西与广东、江西与广东、河北与天津等省（区、市）政府也分别签署了汀江-韩江流域、九洲江流域、东江流域、引滦入津等上下游横向生态补偿协议。根据《中国生态补偿政策发展报告2018》介绍，跨省流域横向生态补偿成效明显。2016年，上下游相关省（区）联合监测结果表明，新安江流域、汀江-韩江流域、九洲江流域、东江流域、引滦入津等流域水质总体达到上下游横向生态补偿协议的目标要求。

但总的来看，成功的流域生态补偿案例目前仅见于省内补偿或者大流域的支流，对于横跨多个省份的长江流域，仍处于试点状态，进展缓慢。主要存在以下问题与困难：一是思想不统一，难以达成高度共识。长江流域上下游相邻省份之间虽然有一定的补偿合作意向，但涉及补偿额度、方式方法时往往存在较大分歧。这主要是因为各省份之间的生态环境影响关系十分复杂。二是上下游缺乏统一尺度和标准，难以建立公正协调的补偿机制。由于水资源产权制度、补偿制度等立法尚不完善，补偿主体、客体、权责等均未完全明确，补偿标准体系也未统一建立，缺乏专门的机构和核算、考核评价方法。对此，地方政府在与相邻地区协调流域生态补偿与污染联防联控时，存在沟通协调困难和缺乏专业指导等问题，遇到争议时也缺乏仲裁机构，导致问题责任不易认定，补偿方案难以确定。

习近平总书记强调，长江经济带不是独立单元，涉及11个省份，要树立一盘棋思想，全面协调协作。对此，建议国家发改委、财政部牵头，加快建立全流域统一的生态环境补偿机制，倒逼水环境质量改善，让上下游所有省份串联成一个整体，共担治污责任，共享发展成果和优质生态产品。

一是推进流域生态环境补偿机制法制建设，完善顶层设计。健全从环境保护法到水法、物权法、生态补偿条例等流域生态补偿机制的法律支撑体系，明确水资源等环境资源的价值及产权，明确补偿责任主体、客体及其权力、义务、责任，使流域生态补偿制度落实有更充分的法律依据。尽快制定流域生态补偿规范性文件，明确流域生态补偿形式、补偿标准、监管要求、补偿争议解决、补偿法律责任等内容，为全流域补偿机制的建立提供依据和支持。

二是强制推行全流域统一的生态环境补偿制度。持续推进现有生态环境补偿试点工作，不断总结经验，并在全流域推开。由国家发改委、财政部牵头，召集长江沿线省市研究制订统一标准尺度要求的生态补偿实施方案，明确补偿断面、考核目标、补偿标准、监测方式、数据共享、争议仲裁等相关内容，实行全流域生态补偿。

三是建立区域污染联防联控协作机制。与长江经济带总体发展规划相融合，凡涉及能源结构、产业布局、交通规划、水利工程等对生态环境影响重大的项目，要征询下游省市意见，为长江经济带协同保护与发展留下更大空间。同时，出现重大污染事件时，启动联合调查机制，明确启动程序、责任认定、损害赔偿及责任追究等内容。

（全国人大代表、江苏省生态环境厅厅长 王天琦）

建立环境保护的长效机制

近年来，由于党和国家对生态环境建设十分重视，各级政府加大了环境保护力度。疾风暴雨式的环境整治行动，迅速改变了环境质量，空气清新了，天空明朗了，植物更绿了，人们环保意识增强了。

但是，在地方环境整治过程中也出现了一些不正常现象，如果不能及时解决，将会给一些企业造成伤害，给地方经济发展带来负面影响，甚至会带来一些经济纠纷、社会动荡和金融风险。具体表现在：重整治轻教育、执法人员素质跟不上、执法时“盯大放小”、不考虑实际情况搞“一刀切”等等。为使环境保护法得到深入持久的贯彻落实，为了避免经济和社会风险，环境污染不能单纯依靠大规模的集中整治，必须建立环境保护的长效机制。

要将集中性整治与常态化监管结合起来。利用现代科技手段，增大污染监测的密度，发现苗头及时解决，不要等问题成了堆再采取超常手段。在常态化监管的基础上，每年采取一到两次集中性整治。而且，集中性整治也不能搞“一刀切”，要根据污染程度的不同、主观与客观原因的不同，治理方法的不同而区别对待，只对那些污染严重、屡教不改的企业采取拆除、关停措施。

要将环保执法与环保普法结合起来。环境污染，绝大多数是环保意识问题。环境执法人员，要下功夫宣传环境保护的法律法规。采用集中培训、现场讲解等手段，让污染源的主要制造者知道什么是污染，污染了要负什么法律责任。做到谁执法谁普法，执法前先普法。不能以简单粗暴的罚款代替普法，以关停代替整治。

要将环境整治与技术服务结合起来。环保整治的手段，首先是污染治理，然后才是罚款、关停。有些企业，不是不想治理污染，而是不知道怎么治理污染。环保部门应该对污染的治理提供技术服务，包括介绍技术、介绍污染治理专业单位，参与环保设施的建设与验收。

要将重点监管与全面监管结合起来。任何工作都必须突出重点，环保监管必须突出大企业，但不能忽视了广大的小企业。事实上，广大的小企业，其污染可以说是防不胜防的。部分小企业，就是靠危害环境、偷税漏税、产品伪劣生存下去的，更有众多的家庭手工作坊，直接将污水排入下水道。因此，加强对小企业和手工作坊的监管，不仅可以减少环境污染，还可以防止伪劣产品扰乱市场。

要将局部地区整治与全国统一整治结合起来。全国环境保护的具体政策应该是互相协调的，整治力度应该大体相当。同一个项目，不能这个地方不肯上马、不让生产，而其它地方却作为宝贝，招商引资，给以优惠政策，把这些项目吸引过去。

要将把整治污染与整治环保队伍结合起来。谁污染谁治理，无疑是正确的。但许多污染的泛滥，是与环境保护人员不作为、乱作为造成的。收了好处，就网开一面，对污染睁一只眼，闭一只眼，不可能把环境治理好。所以应当加强对环保执法人员的教育与监管，把那些贪赃枉法者，清理出环保队伍。

（全国人大代表、江苏兴达钢帘线股份有限公司董事长 刘锦兰）

统筹兼顾畜禽养殖与生态环境保护

近两年，随着中央环境保护督察工作的深入，一些基层地方受环保问责制的影响，大有“谈养殖而色变”现象，生怕因畜禽污染“挨棒子”、“丢帽子”，有的地方工作方法简单粗暴，重“关”不重“治”，甚至提出“无猪镇、无猪县”，造成大面积关闭畜禽养殖企业，给当地畜牧产业发展着实造成了不小“伤害”，一定程度上带来了生猪供应短缺、猪肉价格居高不下。这些做法无疑与中央环保督察初衷相悖、与国家大政方针相悖。

养猪数量的急剧减少，凸显出三个方面的严重问题：一是保供。俗话说“猪粮安天下”，猪肉价格更是国家物价指数CPI的晴雨表。现在中国的“油瓶子”因为进口大豆已被控制在外国人手里，如果生猪产业再步其后尘，将成为难以承受的民生之痛。二是增收。在广大农村，农民赖以生存的方式就是种地养殖，大量关闭畜禽养殖场（户），农民增收渠道变窄，必将不同程度阻碍全面建设小康社会进程。三是有机肥。猪粪少了，化肥用量必然大幅增加，造成更为严重的农业面源污染，导致耕地质量下降，影响农产品质量安全。如何进行统筹兼顾，实现畜牧产业与环境保护可持续协调发展，是当前亟待解决的重大问题。

在畜牧产业发展与环境保护中，应坚持“发展为要、治理为先”，按照“疏堵结合”的总体原则，将畜牧产业发展与畜禽污染防治同研究、同部署、同落实，力争“两手抓、两不误、两促进”。

一是调整优化区域布局。科学划定禁养区、限养区、适养区，要根据土地承载能力和环境容量，推进生猪区域布局调整。特别是在非洲猪瘟疫情影响下，国家提出了建立生猪区域联防联控机制，由原来的“调猪”变现在的“调肉”，各地要充分考虑区域疫病的防控、生猪供应的保障等问题，科学确定区域适宜养殖规模，保持一定规模的养殖量，做到区域内大致供给平衡。

二是推进标准化规模养殖。在限养区严格控制发展数量和养殖规模，对现有养殖企业污物处理利用能力进行改造提升。在适养区内大力推广种养结合、生态循环养殖模式，重点支持发展种养结合的适度规模养殖，强化科技支撑，改进养殖和粪便处理工艺，提升设施装备和管理水平。对新建养殖企业在污物处理方面严格按照国家标准进行选址、规划、设计、施工，落实“环评”和“三同时”制度。相关职能部门要加强协同配合，对新建畜禽养殖场在用地、建设、环保设施等方面加强审核和监督。

三是促进粪便综合利用。加强粪便综合利用技术研发，围绕源头减量，过程控制、末端循环利用，探索改进养殖工艺和粪污处理技术。加快研发畜禽粪污肥料化、能源化利用技术，总结推广投资少、处理效果好、运行费用低的畜禽粪污综合利用模式。实施有机肥替代行动，加大商品有机肥补贴力度，提高有机肥使用的积极性。扶持畜禽养殖废弃物收运服务体系建设，为农村小散养殖场（户）提供粪污集中处理服务，解决粪肥还田利用“最后一公里”问题。

四是强化政策扶持力度。一方面，要加大对畜禽标准化规模养殖的支持力度，持续提升规模养殖场的市场竞争力。另一方面，要加强政策顶层设计，努力构建畜禽粪污综合利用政策框架体系，探索通过基础设施建设、财政补贴、金融扶持等手段，支持养殖场户开展畜禽粪污综合利用。加大畜禽粪污处理设施设备农机购置补贴力度，扩大农机购置补贴目录范围，提高畜禽粪污处理利用的设施化水平。加大沼气等生物能源补贴力度，参照光伏发电补贴价格，提高沼气发电上网电价，把宝贵的沼气能源资源积极转化为电能。

（全国人大代表、海门市包场镇海盛生猪专业合作社理事长 唐慧娟）