“美国诉米切尔案”对现代信托法的拓展

周小凡

信托法诞生于中世纪的英国,成长于18世纪英美法系的扩张时期,成熟于第二次世界大战之后,其成熟的标志之一就是20世纪70年代的“美国诉米切尔案”(United States v.Mitchell,下简称“米切尔案”),该案是美国现代信托法拓展的里程碑。作为美洲的土著居民,印第安人同其眼中的“入侵者”的斗争源远流长,美国有太多的历史时刻与印第安人有关。19世纪以来,因印第安部落的实力远不及联邦政府,他们只能依赖政府的管控来发展自身,由此印第安土著的公民地位常得不到承认,部落自治权的逐渐丧失成为部落之殇。20世纪中叶以来,印第安部落的自治走向复兴,究其原因,当关注20世纪80年代的系列判决,其中最有代表性的便是“美国诉米切尔案”。

一、“美国诉米切尔案”的背景

19世纪以来,联邦政府同印第安部落间的交流随西部大开发战略的深入发展而日益频繁,政策的影响加之获取利益的需要,使得联邦政府不断加强对印第安部落的管控,其表现之一就是对印第安部落经济事务的干预。这一时期,由于印第安人落后的受教育程度以及社会整体的发展滞后,部落的经济发展水平较联邦白人社会的经济发展状况而言非常低下,如此导致印第安人不得不依赖联邦政府的管理发展经济。这种依赖关系,后期形成了印第安人基于对联邦政府的管理信任,将经济事务管理权限托付于联邦政府,联邦政府受托进行管理,这种管理模式在因联邦政府管理不善而发生的系列缠讼中经由大法官的解释而逐渐产生“信托关系”(tr ust relationship)的初步框架。但是制度的不健全为日后的冲突埋下了隐患,20世纪末,米切尔案终于爆发。

（一）从保留地的建立到分配地的划拨

海伦·米切尔(Helen Mitchell)是一名印第安土著居民,同米切尔案中其他诉讼人一起生活在太平洋沿岸华盛顿州的奎纳特(Quinault)保留地(reservation),该保留地的建立正是19世纪50年代以后联邦政府同印第安部落关系处于一个新阶段的政策下的产物。这一阶段联邦政府对印第安部落的政策表现出强力驱赶与重新安置的特征,①参见顾元：论美国印第安部落的自治权——联邦宪制分权的另一种样态,载《比较法研究》2017年第1期。在该政策的影响下,1856年华盛顿州印第安事务总管艾萨克·史蒂芬(Isaac Stevens)同奎纳特、奎鲁特(Quillehute)、奎特(Quit)、霍(Hoh)等部落共同签订了《奥林匹亚条约》(Treaty of Oly mpia),该条约第2条规定：“印第安部落转让原始土地,联邦政府提供充足的他方土地予以补偿”。②the Treaty of Oly mpia(or the Quinault River Treaty,the Quinault Treaty),Pub.L.No.86-198,73 Stat.427(1959).

1873年,联邦政府基于《奥林匹亚条约》颁布行政命令,正式在太平洋沿岸的奥林匹亚半岛,建立占地190 000英亩的奎纳特保留地以供印第安人居住,③United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).新建立的保留地原为无人居住的未开发之地,其中98%的土地都覆盖着茂密的针叶林,包括西部红杉(Wester n Redcedar)以及北美乔柏(Thuja-plicata)等珍贵的林木资源。④See Richar d W.Hughes,Can t he Tr ustee be Sued for its Breach?The Sad Saga of United States v.Mitchell,South Dakota La w Review,Vol.26,1981,p.448.保留地的建立埋下了联邦与部落冲突的隐患,为通过保留地丰富的林木资源获取收益,1904年国会颁布了新法案——《总分配法》(the General Allot ment Act),该法案通过划分分配地、建立联邦政府同印第安部落间的“信托关系”,彻底将林木资源的管理权转移到联邦政府的手中。

1905年,联邦政府根据新出台的法案开始将奎纳特保留地的土地划拨为小块的分配地(allot ments),享有保留地所有权的印第安部落此时已经丧失对于共同土地的所有权,小的分配地被调整为私人所有,而剩余的分配地可由白人买卖。事实上,虽然联邦政府可获得分配地土地管理权,但对于其中丰富的林木资源并没有明确规定应当如何处理。而联邦政府对出售部落分配地的木材,一直没有合法的授权,直至1910年《印第安综合法案》(the Omnibus Indian Bill)的颁布。该法案明确赋予了美国内政部(Depart ment of the Interior)允许出售所管理分配地木材的权利。⑤See the Omnibus Indian Bill,Ch.431,36 Stat.857(1910).

根据该法案,联邦印第安事务局从1920年开始与各方签订了14份有关销售奎纳特部落分配地木材的合同。此后,联邦政府更加加紧对保留地的划分,以冀获得更多的管理权,截至1933年底,整个奎纳特保留地已经被划分为2340块分配地,每块分配地拥有不少于80英亩林木资源。⑥See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).截至1957年,已有174 000英亩的分配地处于联邦政府的管控中。联邦政府声称根据《总分配法》其可以管理分配地土地,⑦See t he General Allot ment Act(or t he Dawes Act),Ch.119,24 Stat.388(1904).这等于将地处太平洋沿岸且拥有占地98%广袤森林的奎纳特保留地的管理权移交给了联邦政府。

（二）林木“托管”引发的权益损害

《印第安综合法案》和《总分配法》的出台,赋予了联邦政府处理分配地林木资源的广泛权利。从米切尔等原告的诉状中可以看出,联邦政府可通过内政部和印第安事务局(BIA)对分配地林木资源享有独占性管理权。其管理的程序大致如下：首先由印第安事务局决定哪些分配地的林木将出售,然后相关部门从拥有土地专利权的受分配者处获得授权书;获得授权书后的印第安事务局即对有关销售林木的所有工作,如招标宣传、合同拟定、开辟伐木道路、砍伐木材甚至对于伐木工的监管等都予以细致的管理;合同实施后再计算相关收益,扣除管理费用,将余额计入该森林所在分配地所有者的账户。⑧See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).但是,由于大部分享有分配地所有权的印第安人受教育程度很低,他们完全依赖政府管理他们的林木,这种情况逐渐发展为未经印第安事务局许可,部落居民甚至不允许从他自己的分配地中砍伐和出售林木的严重不平衡的管理模式,这种模式下没有一个印第安人从他的分配地中获得任何收益。

联邦政府不平等的管理措施导致分配地内印第安人的极度不满,1971年,奎纳特部落中拥有分配地所有权的1 465位印第安人和一个非官方的保留地分配权益协会,以及整个奎纳特部落,一起向华盛顿州索赔法院(Court of Clai ms)⑨又称“美国索赔法院”,指在国家放弃司法豁免权的情况下,有权审理对国家提出的索赔请求的法院。参见《元照法律词典》。提起诉讼,试图通过以下6项对于联邦政府林木管理不善的指控,追取损失赔偿金：(1)对于林木的出售并没有获得合理的对价;(2)并没有考量林木的可持续产出;(3)对于某些林木的出售并未获得任何价款;(4)未能建立适当的林木运营道路和地役系统;(5)联邦政府没有支付过对于林木销售所获资金的任何利息;(6)对于管理的分配土地征收了过多的行政费用。⑩United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).原告指称,联邦政府的这一系列不当行为违反了合众国法律中所规定的受托义务,因此应当承担信托责任(tr ust responsibility),自此长达13年的争讼拉开了帷幕。

二、管辖权阐释与“有限信托责任”理论的提出

联邦政府面对米切尔等原告的起诉,并没有作出任何回应,直至1977年,联邦政府正式以主权豁免(sovereign i mmunity)原则为由,提出索赔法院无管辖权的抗辩,但抗辩遭到了索赔法院的驳回。1979年,联邦政府再次以主权豁免为由诉至美国联邦最高法院(以下简称“最高法院”),最高法院的大法官们努力站在正义的天平上,就此案给出保守性意见。意见始终围绕争讼的两个主要方面：首先,联邦政府同印第安部落的争讼是否构成法律意义上的主权豁免?其次,对于保留地分配土地上的森林管理不善是否违反信托义务且须承担赔偿责任?

(1)索赔法院关于管辖权的阐释联邦政府主权豁免原则源自英国法庭早期信奉的一个不成文的规定：“除了国王本人同意,任何人不得将国王诉至法院。”⑪See Richar d W.Hughes,Can t he Tr ustee be Sued f or its Breach?The Sad Saga of United States v.Mitchell,South Dakota La w Review,Vol.26,1981,p.451.该规定发展到美国逐渐演变成为针对联邦政府诉讼不能的原则性规定。但主权豁免原则存在一个问题：由于针对联邦政府造成的金钱损失并无法律上的求偿依据,受害人只能向国会寻求救济。而随着求偿人数的逐年增加,国会的负担越来越繁重。

为缓和工作负担,国会于1887年制定《塔克法案》(Tucker Act),扩大了索赔法院对三类案件的管辖权：(1)基于合同的索赔主张;(2)要求返还支付联邦政府金额的非合同索赔;(3)基于信任支付政府金额的非合同索赔。⑫See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).但是扩大管辖权是否意味着部落可以对抗联邦政府的主权豁免原则呢?米切尔等人在这里遇到了最大的障碍——1976年“美国诉泰斯坦案”(United States v.Testan,以下简称“泰斯坦案”)确立的实质性损害(substantive damages)标准。

在“泰斯坦案”中,最高法院的判决动摇了《塔克法案》的基础,因为索赔法院的管辖权被具体化到必须产生实质性损害。⑬See United States v.Testan,424 U.S.392(1976).具体而言,最高法院将管辖权的授予上升到诉讼所依据的国会立法,认为只有在国会立法“可以公平地解释为强制要求联邦政府赔偿所遭受的损害”的情况下,才能在《塔克法案》的范围寻求索赔法院的管辖。最高法院在此指出：“《塔克法案》只是一个司法管辖权法规,它并没有造成任何产生金钱损害赔偿的实质性权利(substantive rights)……《塔克法案》并不能要求美国放弃豁免权,而是需要在相关法规中找到引起实质损害赔偿的要求,才可依据其寻求救济。”⑭See United States v.Testan,424 U.S.392(1976)

最高法院的解释为《塔克法案》的适用施加了一个狭隘的标准,这标志着在“泰斯坦案”之后,《塔克法案》所赋予索赔法院的管辖权已经被彻底推翻,因为《塔克法案》之外,难以找到对部落同联邦政府间信托责任作出规定的联邦合同,除非国会作出新的“不利于”联邦政府的立法。泰斯坦案的判决在此后成了联邦政府逃避责任之滥觞。在判决结束后的5个月,联邦政府就据此驳回了犹他州联邦地方法院(Court in Utah)作出的大量联邦政府违反信托诉讼的案件,且均以主权豁免为由。⑮See Richar d W.Hughes,Can t he Tr ustee be Sued for its Breach?The Sad Saga of United States v.Mitchell,South Dakota La w Review,Vol.26,1981,p.464.那么,在“泰斯坦案”发生3年后的米切尔案中,最高法院是如何解决实质性权利损害依据的难题的呢?

首先,最高法院依据两个判例梳理了美国对索赔法院管辖权的讨论以及确定放弃主权豁免原则(waiver sovereign i mmunity)的先例,第一个是“美国诉舍伍德案”(United States v.Sher wood),该案中原告舍伍德因联邦政府违反合同义务产生的损失,向纽约州索赔法院提起诉讼,因联邦政府提出主权豁免原则抗辩使得该案再次上诉至最高法院,最高法院针对索赔法院是否依据《塔克法案》管辖权展开讨论,开辟出两个对索赔法院管辖权划分的重要原则：(1)联邦政府不受诉讼限制除非表示放弃该特权,且各个法院的管辖权范围仅为美国同意被起诉的范围;(2)索赔法院的管辖权依据是国会立法授权而非宪法第3条赋予,因此审判时必须考量国会设立索赔法院的初衷——偿还国家债务。⑯See United States v.Sher wood,312 U.S.584(1941).And Richar d W.Hughes,Can t he Tr ustee be Sued f or its Breach?The Sad Saga of United States v.Mitchell,South Dakota Law Review,Vol.26,1981,p.468.第二个判例是“美国诉金案”(United States v.King),此案中最高法院承认了联邦政府可以放弃主权豁免,但是放弃必须是明确表达,不可以是暗示。⑰See United States v.King,395 U.S.14(1969).

以上两则判例昭示着美国已有放弃主权豁免的先例,但是对于依据信托之信赖利益(tr ust benefits)受损是否可以被认为是泰斯坦案中所述的实质性损害?最终,马歇尔大法官在关键时刻给出了令大部分法官信服的意见：“个人对于权益的索赔应超越管辖权法规,因此联邦政府应放弃主权豁免。”⑱United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).马歇尔作出进一步解释,根据《塔克法案》的规定并未产生任何实质性的强制性赔偿的权利,因此必须在其他的诸如美国宪法、国会法案或者任何行政部门的法律规章来源中找到赔偿依据,且索赔必须是针对美国的金钱损害赔偿。但是关键点在于,法院需要在实质性条款中单独放弃主权豁免吗?答案是否定的,因为《塔克法案》自身提供了必要的同意。在《塔克法案》之下必然存在着寻求实质性的强制赔偿的法律依据,因此其自身就是处于放弃主权豁免的框架之内的,而这些实质性强制赔偿所依据的法律或法规,不需要提供一个主权豁免的第二次放弃之表示。马歇尔法官在此还引用了1949年“美国诉安泰保险公司案”(United States v.Aetna Casualty&Surety Cor poration)的判例,说明了在法律不同意的情况下放弃主权豁免非常困难,但是一旦法律允许,法院便不会精心考究来增加对放弃主权豁免的认定。⑲United States v.Aet na Casualty&Surety C or poration,338 U.S.366(1949).

（二）“有限信托责任”理论的提出

在“米切尔案”中,联邦政府对分配地林木的管理是否构成信托责任是本案的核心,也是最高法院在两次审理中作出截然相反判决的关键点。由于对于分配权的性质在法案中并没有明确的界定,也就导致了不同主体对美国管理分配土地上森林的行为的性质产生了不同的解释。最高法院在第一次判决中否认联邦政府的信托责任,主要通过以下两点进行论证：首先从《总分配法》颁布的历史背景看,国会最初没有要求政府承担信托责任的意图;其次将证明信托责任最具说服力的《总分配法》第5条纳入第1、2条的语境理解,认定联邦政府的信托责任是有限的。以下将分述之。

首先,对国会意图的阐释需追溯到19世纪80年代末联邦政府对印第安人实行同化或“美国化”的阶段,为了把印第安人纳入美国现代文明生活的轨道,联邦政府试图改变印第安人的经济结构和文化模式,⑳参见吴洪英：《试论美国政府对印第安人政策的轨迹》,载《世界历史》1995年第6期。前述《总分配法》的颁布就是在这一政策的产物。根据该法案的规定,美国总统被授权在调查印第安人公共土地的基础上将其划分为一个个小的分配地,并给予接受分配地的土著居民获得美国国籍的权利。该法案建立的目标是废除印第安部落对公共土地的所有权,使其成为私人居住地,从而将印第安部落控制下的剩余土地转移给白人定居者,以刺激印第安人融入美国主流社会,达到使印第安人摆脱贫困的目的。

在这个计划中最关键的一步就是将部落所有的土地转化为印第安人个人所有的土地,同时政府将分配后仍然剩余的印度安保留土地在公开市场上出售且允许非美国土著民购买。最高法院认为《总分配法》的立法历史表明,国会在颁布该法案时仅打算让联邦政府控制部落土地,而并不希望政府在控制土地使用的同时获取经济利益,这表明政府对分配土地的信任责任有限。在此基础上最高法院进一步解释,国会确定《总分配法》中规定的政府违反信托义务的损害赔偿,只是为了获得分配土地的所有权而保留印第安居民对于土地的占有权,同时避免国土的外化,防止分配土地的流失,并确保购买分配地的白人免受国家税收的影响。㉑See United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).基于立法意图,大法官们无须考虑《总分配法》是否强加给联邦政府作为受托人的信托义务。㉒See United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).

其次,米切尔等人认定联邦政府应当承担信托责任最重要的依据,即为《总分配法》第5条的规定：“在内政部通过本法案后,就会获得法律上的以分配地为名义的专有权(patent),同时联邦政府将基于对印第安部落的唯一需求和利益考量的信任管理该片分配地,期限为25年,分配地有所有人死亡时依照分配所在地法律继承。在期限届满后,联邦政府须将分配土地的管理权交还给印第安部落,部落须支付基于信任所产生的一切费用。”㉓t he General Allot ment Act,25 U.S.C.SS 348(1976).这条规定被视为构成联邦政府和印第安部落间信托关系的最有利的依据。但是,最高法院认为仅凭单一的第5条规定,并不能认定联邦政府同印第安部落间的信托关系,因此在考虑国会意图的同时,还需结合《总分配法》第1、2条的语境来共同分析法条的真正含义。《总分配法》第1、2条主要规定了美国内政部长有权授予印第安部落居民预订分配地中80英亩的农田或者160英亩的牧场,当地印第安居民可以在自己的农田和牧场中耕作或者放牧。㉔See General Allot ment Act(or t he Dawes Act),Ch.119,24 Stat.388(1904).最高法院认为在这种情形下对于分配地内的土地,不管是作为放牧、耕作或是其他用途,都是由印第安人自己支配。因此就联邦政府而言,奎纳特分配地林木的管理只是出于对印第安人利益的考虑;而就分配地印第安居民而言,他们是基于对政府的信任愿意被管理,既然《总分配法》第1、2条规定的授予已体现部落居民管理土地权利的独立性,那么依据第5条的规定即使其间存在信托的要素,也不能被认定为完全的信托关系,而只能被认定为一种“有限的信托关系”。最高法院据此作出总结：《总分配法》不能被解读为联邦政府应承担分配地林木管理的信托责任,联邦政府对产生的损失仅承担有限的信托责任。㉕See United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).

最高法院在第一次判决中,表明了自己的立场并且解释了联邦政府同印第安部落间的“有限信托关系”,但判定联邦政府同印第安部落间有限的信托关系并没有为案件画上完美的句号,“米切尔案”的戏剧性发展并未结束。经历了3年的兜转后,该案又回到了最高法院,而这次却迎来了截然相反的判决。

三、信托关系的确立与政府信托责任的承担

1983年2月,“米切尔案”经上诉后重新回到了最高法院,而本次判决同1980年最高法院依据《总分配法》创造的“有限信托关系”形成鲜明的对照：最高法院认为印第安部落依据的章程和条例显然赋予了联邦政府全权负责管理印第安资源和土地以实现印第安人利益的责任,并在此基础上确立了新的印第安部落同联邦政府间信托责任的演绎方法：一、找出本案中原告基于信任产生的实质性权利;二、从政府控制的假设中公平地找到政府责任。㉖See Ki mberly T.Ellanger,Money Damages f or Breach of the Federal-Indian Trust Relationship after Mitchell Ⅱ — —United States v.Mitchell,Washington La w Review,Vol.59,1984,p.681.

（一）认定实质性权利的新依据

如何确定实质性权利损害的法律依据?本次审理中,最高法院否定了之前判决中作出的“只有在法规明确规定信托的情况下,法院才能找到可执行的信托责任”的结论,㉗See United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).理由是第一次判决时所依据的《总分配法》并没有规定联邦政府关于管理印第安森林的详细义务,无义务即无法判定联邦政府的管理职责,因此需要依据其他的法律法规来界定。最高法院这次放弃了依据《总分配法》,转而开始援引1934年美国印第安事务办公室颁布的《关于印第安保留地林木负责官员的条例和指示》,该条例和指示几乎涵盖了联邦政府对于森林管理各个方面义务的要求,尤其在第2至28条详细列举了美国内政部管理印第安分配地森林的责任,其中包括销售规模、合同签订程序、广告和结算方式、管理费扣除、树桩标记规则、切割树木的直径大小以及销售手续等。㉘See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).因此,当联邦政府由于管理不善造成了林木资源的损失,最高法院可以依据新出台的《关于印第安保留地林木负责官员的条例和指示》,判定政府违背了在销售、管理、签订合同等方面的明确职责,从而判定正是政府的失职造成了印第安部落有关林木资源的实质性损害。

虽然依据《关于印第安保留地林木负责官员的条例和指示》,可以判定政府在林木管理中的失职而造成印第安部落权利的实质性损害,但最高法院依旧认为“法规并不是存在实质性权利认定的唯一来源”。㉙United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).“Stat utes are not t he only sources of substantive rights.”既然通过法规不能完全判定实质性权利的存在,那么对于实质性权利存在的判断又如何推导而出呢?最高法院再次作出了回应。以马歇尔为首的一些大法官认为,可以通过政府的行为进行判定,因为当政府对印第安人的森林等财产做出了如此精细的管控时,其中必然会产生实质性权利。大法官们在认定实质性权利存在后进一步确定了其与联邦政府信托责任的关系,即并不要求在判定实质性权利所依据的法规中出现明确的信托语言,而只需要依赖于联邦政府同印第安部落之间的“一般信任关系”(general tr ust

relationship)即可寻求信托义务。㉚最高法院在第二次判决中,承认了印第安部落同联邦政府之间存在的无可争议的“一般信任关系”。并且,将“一般信托关系”作为需要承担“信托责任”唯一依据的案件在美国历史上也出现过,如1923年“克雷默诉美国案”(Cra mer v.United States,261 U.S.219)。See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983),and Ki mberly T.Ellanger,Money Da mages f or Breach of t he Federal-Indian Tr ust Relationship after Mitchell Ⅱ——United States v.Mitchell,Washington La w Review,Vol.59,1984,p.683.但最高法院同样指出,将基于政府的管控所产生的印第安部落的实质性权利作为认定信托责任的来源,必然会存在两个不确定因素：一个是该实质性权利的来源是否符合原告所依据的《塔克法案》的管辖范围,另一个是到底该实质性权利的产生在多大程度上依据联邦政府的管控。对于这两个不确定因素,最高法院均作出了详细解释。

针对第一个问题,最高法院认为,如果可以从涉及实质性权利来源所依据的《关于印第安保留地林木负责官员的条例和指示》中找到同《塔克法案》的相关关系,即可以确定“一般信任关系”的存在。㉛See Ki mberly T.Ellanger,Money Damages f or Breach of the Federal-Indian Trust Relationship after MitchellⅡ——United States v.Mitchell,Washington La w Review,Vol.59,1984,p.683.显然,如最高法院在第一次判决中所认定的,《塔克法案》宏观地规定了联邦政府同印第安部落之间基于“部落需求和利益考量的信任”所产生的25年分配地管理权限的模糊信托关系的轮廓。虽然第一次判决中该法案的规定被认为仅符合信赖利益损失的部分标准而不能被判定为信托关系,但联邦政府的管理职责已经被确定。而如前所述,《关于印第安保留地林木负责官员的条例和指示》却详细确定了联邦政府对分配地上诸如砍伐、加工、销售等森林管理的权力范围,如此可以确定它们之间存在着明显的相关关系。

针对第二个问题,最高法院认为,在没有详细的法律法规可以依据的情况下,对于联邦政府和印第安部落间的信托关系以及政府在法律上的信托义务的证明都是非常困难的,特别是联邦政府对分配地森林管控的程度也很难明确界定。既然无法准确界定管控范围,那么何以确定信托责任呢?最高法院在这里作出了一个大胆的假设：联邦政府在管理部落分配地的林木资源时是愿意承担责任的,如此政府在着手管理部落资源时已经产生了基于管理的实质性权利。最高法院假定的依据有二：首先是前述美国印第安事务办公室作出的《关于印第安保留地林木负责官员的条例和指示》,该规章被最高法院视为政府内部对自身监督管理部落林木资源义务的意识的体现;其次是1934年国会颁布的一项法案明确指示政府“按照可持续收益的管理原则”来管控部落的森林,㉜最高法院通过国会的意图进一步推定政府愿意责任承担的可能。据此,当联邦政府对印第安部落的林木资源管理的着手就可以确定其信托义务的范围,㉝See Ki mberly T.Ellanger,Money Da mages f or Breach of t he Federal-Indian Tr ust Relationship after Mitchell Ⅱ — —United States v.Mitchell,Washington La w Review,Vol.59,1984,p.686.即一旦联邦政府对印第安部落事务的特定领域进行了管理,那么就可以认定印第安部落已经产生了基于政府管控而形成的实质性权利。最高法院认为这种界定不仅符合逻辑且利于从公平的角度保护印第安人的权益。

（二）基于“信托”的政府责任确定

前述最高法院的推论过程已经确定了符合《塔克法案》规定范围内联邦政府认可的实质性权利,但该推论只是建立金钱损害赔偿请求的第一步,如何推翻第一次判决的结论来确定政府的信托责任是最高法院面临的更为棘手的问题。在确定政府信托责任时,最高法院首先援引了三个判例说明联邦政府对于印第安部落信托责任承担的发展轨迹,以明确其间信托关系的长期存在以及政府信托责任承担的合理性。

第一个判例是1831年的“切罗基部落诉佐治亚州案”(Cherokee Nation v.Geor gia),㉞本案中切罗基部落的法律受到佐治亚州政府干涉,故该部落以自己为独立的主权部落(sovereign nation)为由向美国最高法院寻求救济;同时切罗基部落要求佐治亚州停止对其部落财产的使用。See Cherokee Nation v.Georgia,30 U.S.(5 Pet.)1(1831).此案被视为联邦政府同印第安部落间信托关系产生的起源。当此案上诉至最高法院时,对于联邦政府同印第安部落间关系究竟为何的讨论引起激烈争论,而首席大法官马歇尔在最终判决中创造性提出的“监护”关系(guardian-ward relationship)理论因此引起了巨大的反响。㉟See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).马歇尔大法官首先对切罗基部落的性质作出界定,切罗基部落相对独立但又不具有1787年宪法第3条所规定的“外国”的属性,因此马歇尔将其认定为一个“民族政治实体”(nation),并作出解释：“它属于一个独特的政治社会,能够管理自身以及自身的事务。”㊱See Reid Peyton Chambers,Judicial Enf orcement of the Federal Trust Responsibility to Indians,Stanf or d Law Review,Vol.27,1975,p.1216.但马歇尔认为切罗基部落不属于独立的国家,因为切罗基部落非常依赖联邦政府提供的政治、经济保护。事实上,切罗基部落基于对联邦政府的信任寻求的保护必须付出代价——托付土地予联邦政府管理,㊲See Cher okee Nation v.Geor gia,30 U.S.(5 Pet.)1(1831).而国会由此在一些商业法规的制定中将部落的土地纳入了美国的政府管理范围内,但由于此时印第安部落相对独立,即使根据国会立法,联邦政府对因部落信任产生的管理权的行使也有责任承担义务。

行为异常组在矛盾性和独立性维度的得分明显高于正常组（P＜0．05），而在亲密度、情感表达、知识性、娱乐性、道德宗教观、组织性及控制性维度的得分则明显低于正常组（P＜0．05）。见表1。

第二个判例是1832年的“伍斯特诉佐治亚州案”(Worcester v.Geor gia),㊳本案中伍斯特是切罗基部落中的一名传教士,他在切罗基部落中因违反了佐治亚州的法律被捕,而最高法院认为,由于切罗基部落是一个主权政治实体,不能将佐治亚州的法律延伸至切罗基部落的领土,因此对于传教士伍斯特的逮捕无效。See Worcester v.Geor gia,31 U.S.(6 Pet.)515(1832).此案中马歇尔大法官重新定义了切罗基部落的性质,将其定义为一个“孱弱的民族政治实体”(weaker nation),因此需要更大程度依赖于联邦政府而寻求保护,㊴See Worcester v.Georgia,31 U.S.(6 Pet.)561(1832).弱化印第安政治实体内涵的最重要的法律后果就是将印第安人对部落土地的管理权纳入美国土地保有制度中,因此印第安部落向联邦政府寻求保护的条约实质上更似于一项土地交易,即部落“割让”了一些土地以换取联邦政府的保护以及政府对部落所托管的保留土地所有权的承认。美国学者雷德·皮顿·查姆博斯(Reid Peyton Chambers)认为,由于印第安部落坐落在联邦边界内的土地上,它们不属于独立的主权国家,而是作为一个需要获得联邦保护和支持用以维持一些部落的独立性权力的政治实体,在这个概念下,信托关系不是由条约产生的,而是来自于双方隐含的承认。㊵See Reid Peyton Chambers,Judicial Enf orcement of the Federal Trust Responsibility to Indians,Stanf or d Law Review,Vol.27,1975,p.1221.“伍斯特诉佐治亚州案”的意义在于,它在法律上重塑了联邦政府同印第安部落间的关系,这种部落向联邦政府寻求保护的关系为最高法院在“米切尔案”中确定完全的信托责任提供了依据。

第三个具有里程碑意义的判例是“塞米诺尔部落诉美国案”(Seminole Nation v.United States),㊶本案中塞米诺尔部落认为联邦政府违背了1856年和1866年条约所所规定的各种协议内容,因此提起了5项国家索赔的诉讼。最高法院驳回其诉讼请求,将案件发回至索赔法院要求进一步认定联邦政府因违背信托义务所产生的精确损害。See Seminole Nation v.United States,316 U.S.286(1942).此案中最高法院针对原告所提起的5项索赔请求,并没有否认联邦政府在管理部落时会产生信托义务,也没有否认联邦政府需要对其不当的受托行为负责,而是进一步将案件发回至原索赔法院要求进一步认定政府管理行为所造成的损害。为什么最高法院要如此大费周章而不直接认定政府的信托责任?因为最高法院需要引出在何种情况下,政府行为可以被认定是基于部落信任的托付管理。事实上,此案是印第安部落同联邦政府长期以来所形成的特殊的管理关系的一块新的跳板。在以往的案件中,部落与联邦政府的信托关系,在法律上从未得到过承认,此案则是一个突破。虽然部落与联邦政府间完全的信托关系是在米切尔案中确立的,但此时最高法院已经界定了联邦政府的受托行为应当以严格信托标准来判断。㊷See Seminole Nation v.United States,316 U.S.286(1942).之后“塞米诺尔国诉美国案”所实施的信托标准逐渐成为印第安部落针对联邦政府的不当管理行为寻求救济的法律依据之源,在“美国诉米切尔案”中同样如此。

以上经典判例成了米切尔案审理中法官们考量的重要依据,最高法院也据此推定出“联邦政府必须承担印第安部落对于政府行政官员的信托责任,除非另有明确规定”的结论,如此奠定了联邦政府与印第安部落间信托关系的基础,㊸See Patricia Mc Keown Nagel,The Re-Emer gence of t he Tr ust Relationship after United States v.Mitchell,Land and Water Law Review,Vol.18,1983,p.500,512.这种关系的确定便是对第一次判决中因《塔克法案》不明确规定责任而否定政府信托责任的最好反驳。而最高法院不仅作出了如上信托责任的推论,还继续从语言上对其范围进行了界定：首先联邦政府与印第安部落间的信托关系不同于一般的信托关系,因为这种信托关系并不是民法上的平等主体之间产生的,而是基于联邦政府对印第安部落的“监护人”职责而发展出来的,因此这种信托关系被认定为“普通法意义上的信托关系”(commo m-law tr ust)。㊹See Ki mberly T.Ellanger,Money Da mages f or Breach of t he Federal-Indian Tr ust Relationship after Mitchell Ⅱ — —United States v.Mitchell,Washington La w Review,Vol.59,1984,p.689.其次,就算是“普通法意义上的信托关系”,仍然不能完全适用联邦政府与印第安部落间的关系,因为法院本身不愿意因此类违反信托责任的案件频繁判决联邦政府给付赔偿金,并且法院也没有权力将联邦政府从受托人的位置上移除。但可以肯定的是,最高法院通过对于法令法规的分析以及判例的解读,释明了联邦政府全权负责管理印第安资源以造福印第安人的事实,确立了法律上信托关系的建立并且界定了美国国家信托责任的判定标准。

四、“美国诉米切尔案”的意义及其引发的思考

“米切尔案”作为独立的司法判决只是解决了美国联邦政府与印第安部落冲突的一个具象问题,但其价值与意义却远非要求联邦政府承担责任如此单一。一方面,它昭示了美国联邦政府与印第安关系的新局面,确立了印第安人的公民权;另一方面,该案确立了国家信托的新模式,确立了法院对国家信托责任案件的管辖权,并补偿了印第安民众的损失,开启了从民事信托、商事信托向国家信托发展的重要里程。

首先,此案确立了国家信托的新模式,是美国信托法发展中的里程碑案例。

近代信托制度在英国诞生后漂洋过海至美洲大陆被美国所继受,此为美国信托法的起源,因此早期美国信托法的发展很大程度上继承了英国的信托法理,如在美国法律学院(the American Law Institute)所编纂的《信托法重述》(Restatement of t he Law,Tr ust)中的相关规定中,均可见到明显的英国信托法理色彩。㊺“如其中第67条至73条明文规定‘用益物权’的法律效果,即受到了英国欧信托法的影响。”参见王志诚、赖源河：《现代信托法论》,中国政法大学出版社2002年版,第6页。但是美国信托制度的发展并没有局限于对英国的继受,而是在继承了英国长期民事信托的基础上发展出商事信托的新类型,使得在美国出现了民事信托和商事信托并举的局面。变容后的美国信托制度在内容上更加全面地包容了动产、金钱等托管物的管理,美国信托的弹性使其应用具有多样性,㊻参见谢哲胜：《财产法专题研究(三)》,中国人民大学出版社2004年版,第155页。这也使得从“米切尔案”中发展出的国家信托的新模式成为可能。

笔者发现国内对美国信托制度的研究,一般仅限于民事信托和商事信托领域,尚未有上升到国家信托层面的研究,而美国很多学者在很早就已经开始探讨基于印第安问题产生的国家与部落间的信托关系,虽然目前仍没有成文信托法上的依据,但是对于相关判例以及国会立法的讨论已经绵延不绝。作为传统的判例法国家,美国同印第安部落之间信托关系的发展在司法上最直观的体现就是最高法院对于不同相关案件作出的指导性判决。因此,笔者梳理了自1831年起至“米切尔案”发生前反映“信托关系”发展的代表性判例,可以看出在“米切尔案”发生前,美国同印第安部落“信托关系”已初见轮廓,但始终未浮现出水面。㊼表格中涉及的10个代表性案例分别参见：Cher okee Nation v.Geor gia,30 U.S.(5Pet.)I(1831);Worcester v.Georgia,31 U.S.(6 Pet.)515(1832);United States v.Kaga ma,118 U.S.375(1886);Lone Wolf v.Hitchcock,187 U.S.553(1903);Lane v.Pueblo of Santa Rosa,249 U.S.110(1919);Cramer v.United State,261 U.S.219(1923);Seminole Nation v.United States,316 U.S.286(1942);Meno minee Tribe v.United States,101 Ct C1.10(1944);Pyra mid Lake Paiute Tribe v.Morton,354 F.Supp.252(D.D.C.5972);Manchester Band of Po mo Indians v.United States,363 F.Supp.1238(N.D.Cal.1973).

1831—1973年美国政府与印第安部落间“信托关系”发展代表性案例

1942年 塞米诺部落诉美国案1944年 梅诺米尼部落诉美国案明确金钱损害赔偿诉讼使用最严格的信任标准最高法院未明确阐述“信托”关系含义1972年 金字塔湖帕尤特部落诉莫顿案1973年 波莫印第安人曼彻斯特族群诉美________________国案联邦官员受托管理财产须遵守同私人受托人相同标准“信托”关系仍未有明确的法律界定

通过以上表格所反映的1979年米切尔案之前有关“信托关系”发展的代表性的案件,可以看出相对于最初最高法院认定的联邦政府与印第安部落间管理与被管理的“监护关系”,后期案件判决时逐渐出现了三个方面的变化：一是印第安部落的身份,从开始时马歇尔大法官所提出的完全依赖于联邦政府的“被监护”角色发展到印第安人部落可以作为独立民事主体地位的变化;二是联邦政府对印第安部落的积极监管,逐渐被最高法院认定为消极受托的变化;三是在对印第安部落事务管理过程产生损害的赔偿责任的承担标准,逐渐出现明晰的变化。

其次,此案从法律上确认了索赔法院的管辖权,开启了印第安部落求诉的大门。

事实上将联邦政府作为民事诉讼一方当事人所提起的诉讼一般很难进行,因为联邦政府享有主权豁免的特权,可以轻易以主权豁免为由来拒绝印第安部落的诉讼,从而逃避承担责任。因此,在实践中印第安部落向当地的法院寻求针对联邦政府管理不善的求偿往往极其困难,如在1831年“切诺基部落诉佐治亚州案”以及1942年“塞米诺部落诉美国案”中,联邦政府均以申诉法院无管辖权为由而拒绝承担责任,此案中联邦政府依旧重拾主权豁免的理由,将案件的审理时间拖延了六年,这使得奎纳特分配地所遭受的损害难以得到及时救济。但是本案中对于索赔法院管辖权的肯定,却为部落的求诉开启了新的大门,最高法院认定《塔克法案》中所规定的基于信任而托管土地造成的损害,即可被认定为实质性损害,且无须通过其他的法规来进行二次确认,这开创了将联邦政府对于印第安部落的受托管理行为直接纳入索赔法院管辖的范围中的先例。虽然,现代美国对印第安部落已不再施行曾经的同化政策,印第安部落的自治权也得到了一定程度的认可,但是部落与联邦政府关于其土地问题仍然交集频繁,而此时的印第安部落已经不会如曾经那般求诉无门,索赔法院的大门随时向他们敞开。

最后,此案从法律上确认了政府的信托责任,使得部落的财产损害得到救济。

在“米切尔案”确定政府的信托责任前,信托责任对于联邦政府来说都仅仅是一项道德义务,并没有法律上的执行标准,加之没有相关的明确立法,印第安部落只能通过在国会立法中寻找有利于自身诉讼的条款提起司法救济。但是国会被默认为从一开始就有对落后的印第安部落有管控的权利,国会完全可以在不违背宪法的前提下修改相关条款,由于没有其他的法律依据可寻,这就使得印第安人很难通过国会立法寻求救济。㊾See Reid Peyton Cha mbers,Judicial Enf orcement of t he Federal Tr ust Responsibility to Indians,Stanf or d La w Review,Vol.27,1975,pp.1226-1226.国会这种“先发制人”的权力在一定程度上也得到了最高法院大法官们的认可,如在“隆沃尔夫诉希区柯克案”的最终判决中,怀特大法官宣布了法院一致意见：“国会有权废除与美洲原住民部落的条约义务,该权力一直被视为政治权力,不受政府司法部门的控制。”㊿Lone Wolf v.Hitchcock,187 U.S.553(1903).此案中最高法院在解释了管辖权问题之后,接下来的解释都是围绕政府是否需要承担信托责任展开的。如前所述最高法院通过三个经典判例推导出联邦政府需要承担部落基于信任托付管理产生的信托责任,但是不同于第一次判决时“不完全信托责任”(li mited dif uciary responsibility)的判定,在第二次判决中,最高法院在承认联邦政府承担信托责任的基础上仅对此信托责任的概念作出了一些限定。但这足以作为印第安人维护自身权益的依据,如在2003年“美国诉白山阿帕奇案”(United States v.White Mountain Apache Treble)中,最高法院在联邦政府对印第安人财产的普遍控制下承认了联邦信托责任,部落的损失也因此得到了救济。

五、结 语

“米切尔案”涉及美国信托法发展中的重要问题,即在民事信托和商事信托之外确立国家信托的新样态,是现代美国信托法的拓展。我们发现,在“米切尔案”中不论是关于索赔法院管辖权的争议还是关于联邦政府信托责任承担的讨论,其根本依旧绕不开政府对部落分配地管控性质的讨论,美国学者似乎都在尽量回避联邦政府对于部落分配地存在盘剥而政府在多数情况下都可以逃避责任的事实。诚然,印第安人的权利需要得到救济,而代表最高正义的最高法院在“米切尔案”中则是巧妙地从法律上确定了其间的信托关系,联邦政府终于在国家信托的法律规制中对其不善的管理承担责任。本文在阐述最高法院在“米切尔案”两次矛盾判决的同时,也梳理了联邦政府对印第安部落之间从托管关系走向信托关系的发展脉络,不仅重述了国家信托责任确立史中的辉煌时刻,也勾勒了印第安部落与联邦政府在历史中长期纠缠的图景。笔者认为,美国国家信托的发展过程对现代中国信托制度的发展与完善也有着诸多启示。

首先,国家信托责任的确立涉及信托制度的创新性问题。我国自20世纪初叶起,曾两次从西方世界尤其是英美两国导入信托制度,但其结果是有“信托”之名而无“信托”之实,[51]参见刘瑞波：《信托制度的继受及在中国的适应与发展》,载《山东财经学院学报》2001年第3期。即未能将源自英美的“忠实代人理财”的信托观念落实到制度构建中,而拘泥于信托机构的形式。本文对“米切尔案”的讨论即简述了美国信托制度的自我创新史,联邦与印第安部落间的管理关系,被司法机关创造性地转化为信托法律关系,法律权利、义务明晰,双方平等地位亦得以确立。此外,其他国家继受信托制度也多有创新,例如美国、日本等国均作为继受国继受英国信托制度,但都没有照搬照抄,同时美国信托源于保险业却独立发展,而日本亦形成了独具特色的金融信托制度。从这个层面来说,信托制度移植过程中的本土化是我国信托行业发展的必由之路与重要目标。

其次,托管关系的信托化反映了司法权在国家治理中的作用。在20世纪末这个印第安历史的转折期,部落与联邦政府的关系正处于矛盾的发展状态。其中最具代表性的米切尔案的爆发与缠讼就反映了安土重迁、注重部落财产权的印第安人对联邦政府管控的激烈反抗。他们认为,当联邦政府在部落保留地中汲取部落资源时,应当在此范围内为部落的最大利益而考量。在美国的政治体制下,相对孱弱的司法权面对政治问题时对于法律的解释既是司法权与行政权制衡的体现,也反映了司法权对政治问题提出建设性意见的努力。而随着我国依法治国进程的逐步深化,法院在行使司法权的作用时也受到了各界的高度关注。虽然美国用判决改变国家治理的模式,与中国的民族区域自治制度实践情况相去甚远,但本案中体现的司法权的能动性或值得借鉴,即在案件审理中,法院不仅需充分且巧妙运用现行法律为行政机构“定规矩”,亦要通过司法判决约束行政权的依法行使,从而推动国家治理的进步与发展。[52]参见沈德咏等：《国家治理视野下的中国司法权构建》,载《中国社会科学》2015年第3期。

最后,信托责任的确立与承担,与大国责任的构建关系密切。联邦政府与印第安部落间本为剥削、利用的“托管关系”,正因为地方利益受到国家行政权的长期侵占方才导致印第安民众的反抗,成了国家地方治理中的不稳定因素。诸多前案包括“米切尔案”中最高法院的一审裁判,都使得联邦政府逃避了需要承担的责任,直至司法权的裁断才使得联邦政府承担信托责任。时至今日,中国也需努力构建大国形象,勇担大国责任。具体体现为：我国不仅要在对外事务中有所表现,而且应在国家治理中主动惠及地方,使得完备的地方治理制度以及带来的地方稳定局面成为国家发展的坚强后盾。在此过程中,西方国家如“米切尔案”般的曲折之路可以作为我国发展的镜鉴。