老龄化治理理念与多元共治方略

任际 宋东明

【关键词】老龄化治理  多元共治  参与协调  同向发力

【中图分类号】D669.6                         【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.012

根据国家统计局在2019年1月发布的最新数据，“截至2018年年末，我国60岁以上人口已达2.49亿，占全国总人口数的17.9%，其中，65岁及以上人口为1.66亿，占总人口的11.9%。60岁及以上老年人口比重上升0.6个百分点;65岁及以上老年人口比重上升0.5个百分点，老龄化程度继续加深”。[1]事实上，老龄化已经成为社会发展不可避免的过程，因此应当从老龄化治理这个新视角全新思考构建老龄化的治理体系和提高老龄化治理能力。而且，我们认为老龄化治理应该成为国家治理现代化的基本的、重要的组成内容。更有意义的是，在老龄化治理的现代化进程中，通过政府、市场、社会和家庭的共同参与，解决深度老龄化社会问题，通过老龄化治理的现代化多元共治，在老龄化社会中更为积极主动地改善治理水平，而这种解决方法和途径即是政府在这一进程中实现“放管服”的改革任务，并且使市场、社会和家庭（包括个人和社区）在老龄化治理的现代化共治中都发挥重要作用，实现有效运转。

老龄化治理应当作为积极老龄化的新理念

关于对老龄化的基本认识，通常是基于对老龄化的基本数字表达，但是数字表达仅仅是老龄化的一个基本表现，而更重要的是老龄化的社会表现，世界卫生组织就将老龄化表述为，人“在生理、心理和社会结构方面的逐渐变化过程”[2]。在这一意义上可以得出，老龄化就是一定年龄的老年人口在社会总人口中所占有的比重，以及它带来或者达到的社会影响规模。由此可以看出老龄化是包含两重含义的：第一，老龄化不仅仅是人类自身年龄的变化，还包括达到老龄化的年龄标准的演化;第二，老年人口达到了一定的程度并对社会的影响形成规模。因此。我们应该注意，老龄化本身就是多元的和动态的，它是具有一定社会条件的结构渐进变化的过程。[3]

而分析老龄化的问题必须积极面对和解决老龄化所带来的诸多问题，从而积极推动社会经济发展，而不是消极应付或者置之不理。事实上，老龄化问题已经成为全社会所共同关注的问题，已经超越了老年人本身的生活范畴成为涉及社会利益的社会整体问题，因此，其应当成为国家治理现代化的基本内容。

党的十九大报告强调实现国家治理体系和治理能力现代化，是全面建设社会主义现代化国家的重要内容。在国家治理现代化的大背景下提出老龄化治理的理念，在基本价值观上是强调面向老龄化的客观适应思维和主动治理老龄化的方法路径，并且在老龄化治理的行动计划中，政府、市场、社会包括家庭和个人共同参与多元治理，实现依法共治治理的范围和计划，也是积极应对老龄化的最佳策略。[4]我们应当把这一新的理念作为研究老龄化问题的重要认识基础。

以往在认识和应对老龄化问题的工作形态是：以政策为中心、以政府行政管理为基础，不同部门和机构承担不同的工作职能与责任，其强调的主要是管理职能和事务的审批权，但这也表现出政府部门承担了大量的管理和事務工作，因承担管理和事务工作的不同部门职能责任的侧重点是不同的，老龄工作往往呈现出分散、分片、多点管理的状态。如对于养老服务市场的开放问题，发改委、民政、财政、商业、金融、工商、卫生等不同的部门均具有一定的行政权力或管理范围。应当注意的是，政府职能在客观上所体现的主要还是管理职能，而在积极应对老龄化进程中，政府不仅需要转变工作职能，还需要通过机构改革实现综合治理和现代化治理。

这里需要指出的是，治理并不是一般意义上的管理，现在还有一些观点认为“治理”主要指的是政府放权或者政府授权。在老龄化社会结构变化进程中，应当充分把握治理的全面意义，治理是指在社会变迁和经济发展的背景下，根据一定的管理方法和领导方法，指导和优化治理方略。老龄化依法治理是依法建立系统的老龄化治理体系，形成完整的老龄化治理市场体系、管理制度和法律制度。它是老龄化治理与国家治理战略的积极融合。[5]总之，“治理与管理之间的区别反映了系统治理，依法治理，多源治理和综合政策”[6]。

有鉴于此，依法治理老龄化更强调社会主体共同参与、积极依法应对，进而实现老龄化治理的社会化和法治化，而不是被动应付老龄化;并且进一步坚持认为“老龄化治理现代化”是通过综合安排，政府、市场、社会包括家庭和个人都能够积极参与到健康老龄化的行动中来，形成共同参与的多元共治格局和形态，这是老龄化治理的有效方法。确立或者确定老龄化治理的新理念，有助于倡导和推动不同的社会主体共同建设多元共治的老龄化社会治理系统，落实和实现“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的体系”[7]。

老龄化客观表现决定其应当多元共治

多元共治是老龄化治理的综合方略，这一方略方法适应于老龄化的客观表现。在目前的现实中，大多数国家认同的老龄化的年龄标准有两种：一是达到一定年龄以上的标准，如在不同的国家具有60岁、65岁以上等老年人的年龄标准[8];二是达到一定年龄结构比例，如一些国家规定60岁、65岁以上的老年人占人口10%或7%等以上比例为老龄化社会的标准。[9]在数字模式上，它反映的是老龄化自然表现，但是老龄化社会不只是一个人年龄上的变化过程，它必然涉及全社会结构变化和客观变化过程。[10]这是更为重要的客观表现。因为这种表现是老龄化作为社会现象的最重要的本质意义。如老年人身体机能、行为功能的退化现象及其他生理、心理的各种变化等，实际上反映了老年人的社会依赖逐渐加大，这些问题都是多方位的，更是相互影响的。

必须看到老龄化已经成了社会的新发展形态，这一发展的社会形态也已经成为客观现象和事实。老龄化本身的多元表现会引起社会结构的多元变化，老龄化的程度、过程和范围，既具有自然意义上的年龄标准，也具有社会意义上的社会标准。所以老龄化具有的多元表现还可归纳为：第一，它从单方面涉及老年人转化为多方面涉及各种社会关系;第二，它实际是或已是社会整体价值观决定因素;第三，它直接影响社会整体环境，如老年人增多可能使得直接提供产品的劳动者减少。由此客观决定，在老龄化的研究中，应从多元结构来界定老龄化和老龄化问题发展过程，一旦这一过程达到了一定的规模和一定的社会影响程度，即为老龄化社会。[11]政府、市场、社会包括家庭和个人等不同主体共同参与的多元共治，可以为人民依法参与国家事务的管理提供渠道，有利于加强老年人权利的保护;发挥养老产业的市场作用;增加必要的老年人家庭或社区养老的补贴与福利。

在老龄化治理的过程中尤其要注意老龄化的动态变化过程，要在新的老龄化治理理念下，注意其问题的动态变化及其多元性和复杂性，这种动态的问题意识必然要求多方主体协调、综合治理，实现老龄化治理的现代化。如果政府管理行为和行政行为包揽一切，结果则往往是缺乏协调和统一;而市场经济活动和运行又是具有盈利性和复杂性的;单方面的社会与家庭的养老承担范围也是有限的。所以，老龄化治理“改变了或不同于老龄化的单一应对观念，变被动因应为主动治理，变被动消极为主动治理”，其定位必然是不同的社会主体应当有条件积极地共同参与和多元共治。老龄化治理的本质是建立一个多元依法共治的体系，即需要政府、市场、社会包括家庭和个人的共同参与。因此，老龄化依法治理的优势在于形成政府、市场、社会和家庭（包括个人和社区）多个社会主体参与的多元治理。

依法治理是老龄化治理的必然过程

依法治理是面对老龄化社会的必然治理方案，也是必然治理过程。它既是“不断提高运用中国特色会主义制度国家能力”的具体方略，也是老龄化治理的重要基础内容。由于老龄化治理是具有特殊进程的治理行动，它必然需要政府、市场、社会和家庭（个人和社区）的共同参与和共同治理，因此，尤为需要法治保障。

依法治理是应对老龄化的积极理念与法律方法，老龄化治理现代化是必备核心进程，这一现代化路径就是政府、市场、社会的多元依法共治。[12]习近平总书记在政治高度上强调了政府、市场和社会同向发力的战略思想，指出应当让政府“有形之手”、市场“无形之手”和社会“勤劳之手”形成“同向发力”的巨大合力，[13]这是对不同社会主体和社会要素关系认识的新理论，是我们研究老龄化治理方略的战略指导。面对中国的老龄化趋势，我们应该贯彻“同向发力”的指导思想，形成老龄化治理的积极思维，构建针对老龄化的多元依法共治的新体系。

应从依法治理的视域思考积极老龄化的政策法律框架，建立老龄化治理的法治体系。这是老龄化多元治理的重要内容。为此，本文提出五大治理范畴和过程：第一，在治理上实现“不分年龄人人共享的社会”，以促进全人类健康与福祉为基本目标;第二，在大数据治理上实现多元主体的共同协作，建设老龄化依法治理的社会环境;第三，采用“综合治理+”的工作方案，其就包括了政策与法律的结合治理、国际与国内结合治理;第四，通过立法和执法实施重点保护老年人的合法权益以及提高老年人的社会保障水平和经济能力，并且“保证老年人有机会对國家发展作出贡献”;第五，以老龄问题与社会发展、老龄健康与社会福祉、老龄权益与社会环境作为老龄化治理的基本范畴。

“老龄化社会属性往往容易被忽视，而一旦忽视老龄化的社会属性，就往往忽视老年人的社会权利和权利保障。”当今世界许多国家的人口结构和社会结构都发生了变化，老龄化问题也逐渐演变成为全球性的社会问题，在不同国家和地区都有相应的老龄化治理的政策和法律制度内容，如美国老龄化治理法律方法，尤其是成文法的作用十分明显，涉及老年人的多种法律构成了美国老龄化治理的动态体系，并且不同的州法中也涉及老龄化问题，老年权益保护的相关立法是完善的，例如老年人专门医疗保险项目，它实质是美国的老年人救助治理体系的一部分;在日本，基本上是以老年人的有关福利法作为政策和法律体系，从不同治理层面搭建对于老年人权益保障的治理体系;而德国在保险法治理结构中架构了老年人的保险法律制度。可以看出，不同国家均通过改善社会治理和服务体系，为老年人的生活和福利提供“必要和普遍的社会保障”，在老龄化治理中，政府、市场、社会包括家庭、个人、社区养老都是必要环节。

总之，当下老龄化的发展已具有一定社会规模，并且在其持续发展过程中，老龄化问题亦成为影响社会发展的重要问题之一。正确面对老龄化，应对老龄化所带来的影响，已经成为国家治理需要解决的问题。我们应当“以习近平总书记新时代中国特色社会主义思想为理论指针和行动指南，……沉着应对人口老龄化带来的严峻风险和挑战”[14]。在推进老龄化依法治理进程中，构建老龄化治理体系，探索适合中国国情的积极老龄化之路。

注释

[1]http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201901/t201901231646380.html.

[2]WHO， A life course perspective of maintaining independence older age， 1999， p. 4.

[3]曹荠：《老龄产业市场及其循序开放与依法治理》，《理论界》，2017年第8期，第81～88页。

[4]详见任际：《老龄化治理现代化——政府、市场、社会依法共治》，《理论界》，2017年第8期，第67～74页;《老龄化新趋势及应对：国际化与多元治理》，《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》，2017年第6期，第93～99页;等等。但在本文中创新提出和论证老龄化治理理念和多元治理方略而初步形成老龄化治理的理论范畴，凡摘抄、引用等者，注明本刊。

[5]任际：《老龄化治理现代化——政府、市场、社会依法共治》，《理论界》，2017年第8期，第67～74页。

[6]《人民日报》，2014年3月6日。

[7]《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年。

[8]目前有一些国外的学者提出随着医疗水平的进步和人类自然老化的速度减慢，对老年人的定义应提高5～10岁。

[9]曹荠：《当今老龄化：沿革、趋势与新界定》，《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》，2017年第6期，第100～107页。

[10]Lekshmi V Nair， Aging in India—A conceptual Clarification in the background of Globalization， European Scientific Journal， 2014.

[11]任際：《积极应对老龄化：理念、趋势与重点问题》，沈阳：辽宁大学出版社，2018年，第128页。

[12]这是任际长期积累的关于老龄化治理理论的主要思路和研究，在《积极应对老龄化：理念、趋势与重点问题》等专著中全面展开论述。

[13]《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年，第 17页。

[14]党俊武：《新时代中国老龄产业发展的形势预判与走向前瞻》，《老龄科学研究》，2018年第11期，第3～27页。

责 编/赵鑫洋

Abstract： Proposing and emphasizing the idea of aging governance is a more active response to the deeply aging society and also an action guide for it. The main connotation of this idea is to effectively incorporate the government， the market and the society， including both families and individuals， into the overall arrangement within the national governance system for dealing with the aging problems. Its key is to create a synergy with the diverse co-governance programs in order to actively solve the problem of aging and promote the healthy development of aging society. This should also be the basic idea and new action program for solving the problem of aging.

Keywords： aging governance， multiple co-governance， participation and coordination， synergy