论党内法规试行制度的完善路径

2019-04-17李国梁

理论导刊 2019年3期

李国梁

摘要：党内法规试行制度作为党的制度建设的重要经验，是党内法规制定机制的重要内容，也是影响党内法规质量的重要方面。目前，党内法规呈现出试行数量过多、存续时间过长、表现类型分布不均匀、转化过程复杂和路径单一等特征。造成这一状况的原因在于：启动党内法规试行的条件简便、程序模糊;对党内法规试行工作的性质认识不足、定位不清;试行尚未形成制度化的反思模式。为更好发挥党内法规试行的价值，提升党内法规的制定水平和整体质量，应加强对党内法规试行制度的研究，确立党内法规试行的各项规范，并推动构建试行性法规的科学评估等机制。

关键词：试行性党内法规;党内法规;试行制度

中图分类号：D262 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2019）03-0094-09

一、引言

法律试行制度①是我国法律现代化建设的重要经验，贯穿于新中国法治建设的整个历程，为全面依法治国提供了有益的制度保障。作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规的试行制度是法律试行制度的某种逻辑延伸。早在1990年颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）中就规定，对不够成熟但实际工作迫切需要的党内法规，可先试行，待其于实践中完善后正式发布。2012年修订后的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）继承了这一规定。试行制度丰富了党内法规的实施形式，有利于党内法规制度体系建设在不断学习探索中健全完善。但就笔者目前查询统计的117件中央党内法规②来看，以试行或暂行命名的党内法规有52部，比例高达44%，这势必会对党内法规制度体系的稳定性、严肃性和权威性造成不良影响，也阻碍了党内法规体系建设的科学化和规范化的进程。

自党的十八大以来，在全面依法治国和全面从严治党方略的指引下，党内法规的制度化建设日益完善，党内法规的理论研究逐渐成为学术热点，研究视角和领域愈加多元。近年来，学者们对党内法规制定机制及法规质量等问题的关注不断增多，此类研究是基于对党内法规质量不高、可操作性不强、科学化水平较低等实践问题的反思而展开的。一是对党内法规清理机制的研究。既有从完善退出机制的角度指出集中清理的不足，强调建立定期清理机制[1]，也有分析党内法规清理中存在的制度供给不足、实质内容缺陷、清理实践不周密等问题，并提出具体的清理标准[2]。二是对党内法规评估制度的研究。不仅有从党内法规评估的可操作性要素及其评估结果的回应机制方面进行的论述[3]，也有从立规前评估、立规中评估和立规后评估的流程上提出党内法规评估质量标准的尝试[4]，还有针对党内法规的完善性、执行力、党规与国法的协调性和党员带头守法程度等内容的评估指标的设计，提供了可量化评价标准[5]。三是对党内法规备案审查制度的研究。或强调通过上下一体、协调统一备案审查制度的确立，促进党内法规监督机制的完善[6]，或从审查主体、审查程序和审查责任角度明确党内法规的审查思路[7]，或以政治性审查的严格审查基准、规范性审查的中度审查基准以及合理性审查的宽松审查基准三项内容构建更细致的法规审查标准[8]。以上三类研究主要是针对清理、评估和备案的各自规范及标准的探讨，一定程度上推动了党内法规制定机制的完善和质量的提升。但现有制定机制的研究均未关注到党内法规试行问题在其中的独立价值，仅有少数学者指出了党内法规试行中存在期限过长及其不确定影响的问题[9]，以及高龄党规等部分党规老化的问题[2]，至今尚无对党内法规试行问题进行专门分析讨论的研究。

一方面，试行性党内法规的清理、评估和备案具有一定的独特性，其是评价党内法规探索实验效果，促进党内法规随时代社会发展不断进化发展的重要手段。另一方面，以试行性党内法规为研究主题，能够将试行性法规作为贯穿清理、评估和备案等流程的对象，推动法规制定程序的一体化研究，增加党内法规的反思性，并更加注重清理、评估和备案之间的关联性。通过对党内法规试行问题的关注和探究，可明确试行制度的定位与作用，扩充和完善党内法规制定机制的理论研究，不断提高党内法规的科学化、规范化水平，保证党内法规的整体质量水准，为建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系提供有力的制度保障。因此，本文选择以党内法规的试行制度作为研究的切入点，总结当前党内法规试行的状况，并在对其系统性认识的基础上，反思党内法规试行中存在的问题，以期为党内法规制定机制探寻适当可行的完善路径。由于现实中采取试行的党内法规有暂行和试行两种命名方式，而两种命名的党内法规在效力和程序等方面均无严格的差别，为行文方便，本文以“试行性党内法规”作为二者的统称。

二、党内法规试行制度的发展现状

十八大以来，党内法规制度体系的建设取得了长足进步，随着清理、规划、制定、备案等制度建设保障工作的全面展开，以党章为中心，以党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度为框架的党内法规制度体系已基本形成。自此，党内法规质量成为进一步加强法规制定理论研究的重点内容。试行性法规与正式法规作为党内法规两种最直观的表现形式，是法规质量研究的重要视角之一。党内法规的试行促进了党的制度化建设的渐进式发展，使党内法规在实践中不断探索完善。对试行性党内法规的全面统计分析，有助于准确把握党内法规试行的基本状况及其特征，以试行性党内法规的角度观察党内法规制定的情況。

第一，在党内法规体系中，试行性党内法规占比过高。在统计的117部党内法规中，正式法规65部，试行性法规52部，其中以“试行”命名的党内法规27部、以“暂行”命名的党内法规25部。试行性党内法规的数量基本与正式党内法规持平，正式法规的主体地位无法凸显。虽然正式法规与试行性法规并无绝对的比例标准，但目前二者在党内法规体系中的数量比例相当，显然是不协调和不合理的。试行性党内法规有其自身的定位和局限，一定比例党内法规的试行有利于在新领域内以实验的方式积累经验，但党内法规试行过多，势必会对党内法规体系的整体建设产生反噬效应，影响党内法规的稳定性与权威性。

第二，试行性党内法规在党内法规表现类型中分布不均匀。党内法规按照名称可细分为七种不同的表现类型：党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则。除党章、准则、条例类的党内法规以正式形式存在外，其余类型中多有试行性法规存在。而规则、规定、办法和细则作为对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定的党内法规，其试行性法规的数量多达46部，占全部试行性法规的88.46%。同时值得注意的是，虽然现有的准则和条例中少有试行性法规，但在这两类法规中均曾经存在过试行的形式。例如，2015年颁布的《中国共产党廉洁自律准则》是由1997年的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》经两次修改而成的。2014年颁布的《中国共产党发展党员工作细则》则是对1990年《中国共产党发展党员工作细则（试行）》的直接修订。

第三，相当数量的试行性党内法规存续时间过长，呈现出一种长期化、常态化的趋势。党内法规的试行制度在创设之初，仅对试行的条件作出了笼统说明，只要符合不够成熟但实际工作迫切需要，就可在正式实施前以试行的方式予以运行，并没有对试行有效期限或转化要求作出明确规定，需要由制定机关根据实践的发展自主判断。由此造成了试行性法规“有始无终”“易试难终”的现象较为突出。在52部试行性法规当中，试行10年以上的就多达27部。其中，《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》于1990年6月27日印发，至今已试行了近29年。如此高比例、长时间试行性法规的存在，不仅会影响到整个党内法规体系的严肃性及其质量，而且会影响到党的制度化建设的整体进程。“一些与现实脱节的‘高龄党规大量隐藏在党内法规体系之中，不仅使得党规体系冗杂无序，也减损了管党治党的针对性和精准度。”[2]

第四，试行性法规向正式法规的转化过程复杂多样。一方面，不同法规之间的转化耗时差距较大，缺乏统一标准。有些试行性法规在试行后，能够较好完成经验积累和实践探索，快速转化为正式法规。例如，《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》仅用5年就完成了从试行到正式的转化。而有一些试行性法规在颁布后迟迟不能完成必要的经验积累，长时间以试行状态存续。例如，1990年颁布的《中国共产党发展党员工作细则（试行）》一直试行了24年，直到2014年才完成修订颁布正式法规。另一方面，就统计的17部已完成转化的法规来看，其平均试行时长为10.4年，这一数字甚至长于某些党内法规从颁布到修订的时间。虽然党内法规的试行时间应充分考虑社会现实条件和工作规划目标，但如果一部法规在试行10年甚至20年之后，仍未达到所需的正式制定条件，那么其合理性和必要性就理应被重新评估。

第五，试行性党内法规的正式化路径较为单一。试行性法规通常经一次修订后即颁布正式法规，而不像国家层面的暂行立法存在反复实验现象，“有些立法机关在废止试行法或暂行法的同时又会颁布名称相同或相近的试行法或暂行法”[10]。但试行性党内法规中存在一类较为特殊的情况，即由国家层面的暂行立法转化为试行性党内法规。例如，现行党内法规中的《公务员奖励规定（试行）》，就是在《国家公务员奖励暂行规定》的基础上修订而成的。前者由中共中央组织部和人事部联合颁布并解释，而后者仅由人事部单独颁布和解释。

同时，作为党内法规制定机制的重要内容，试行制度在黨内法规制度体系建设中发挥的重要作用不容忽视，它为党在制度化建设中更好地处理改革与稳定的关系提供了一种选择性方案，使党内法规的制定更具灵活性和针对性。首先，试行性党内法规能够灵活满足实际工作的迫切需要。党自身的建设及其领导的各项事业常常面临新情况和新问题，需要不断制定各类规范予以调整。对于那些条件不成熟、经验不充分的领域，通过制定法规予以试行，不仅有利于在试行过程中不断检验调整，而且能广泛收集各方意见，积累实践经验。其次，试行性党内法规具有较强的针对性。试行性法规大多是为了贯彻落实全党的基本规定或某一领域的全面规定而制定的更为详尽具体的规范。因此，试行性法规通常针对的调整对象较为特定，操作性更强。如表1所示，试行性党内法规基本上分布于规则、规定、办法和细则当中，而这四类法规均是涉及对党的某一方面工作或者事项作出的具体规定。最后，试行性党内法规满足了党内法规制度体系建设的需要。一方面，党内法规制度体系是由正式法规和试行性法规共同构成的：正式法规是主体，试行性法规是补充。试行性法规既要辅助正式法规完善某一方面的规范体系，也要弥补正式法规调整缺失的领域。另一方面，试行性法规促进党内法规制度体系建设的动态发展。党内法规经试行后，或转为正式法规，或予以废止，或继续试行，制度体系也随之变动调整。试行性法规的创制也能扩充制度体系的调整范围，推动其发展完善。

三、党内法规试行中存在的主要问题及其原因

“改革开放以来，我国立法在相当大的程度上走的是经验主义路线，即先进行立法实验，待经验成熟后再制定正式的法律规范。”[10]而试行性党内法规的大量存在，表明了经验主义立法模式在党内法规中的应用。1988年中纪委颁布《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例（试行）》，率先迈出了探索试行性党内法规的步伐。这一立法方式，在1990年施行的《暂行条例》中得到了确认③。《暂行条例》规定，对不够成熟但实际工作迫切需要的党内法规，可先试行，待在实践中完善后正式发布。

党内法规的试行遵循经验主义路线，使党内法规制度体系能够在实践探索中不断健全完善，但这仍不能掩盖当前试行性法规运行中存在的诸多问题。下文将着重对这些问题进行探讨，查找病根，分析缘由，探寻试行制度的发展完善方向，以促进党内法规制定机制更加健全。

第一，启动试行性党内法规的条件简便、程序模糊，是造成试行性法规大量存在的首要原因。《制定条例》规定，实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规，可先试行。由此看来，确定一部党内法规是否需要试行的标准，就只有迫切需要和不够成熟。至于迫切和成熟与否的界限在哪里，可与不可的依据是什么，由谁提出、又由谁判别，是否有特定的适用范围和期限，这一系列问题都缺乏明确具体的规定。因此可以说，当前决定一部法规是否试行的依据就是制定机关根据已知条件作出的主观综合判断，由于缺乏必要的客观标准，无疑为试行性党内法规的大量产生打开了方便之门。

高比例的试行性党内法规存在，既影响了党内法规制度体系的整体质量，又削弱了其稳定性和权威性。“‘试行或者‘暂行的规定带来规范施行中大量的不确定性，给人不庄重之感，给国民经济发展和党员守法造成障碍。”[9]通常认为，试行性党内法规更具灵活性，因此其存在有助于在正式法规的稳定性与社会现实的变动发展之间寻求一种适当的平衡。“社会的需要和社会的意见常常是或多或少走在‘法律的前面的。我们可能非常接近地达到它们之间缺口的结合处，但永远存在的趋向是要把这个缺口重新打开。”[11]试行机制的建立，使党内法规能够根据社会发展的需要和党的工作重心的变化快速作出调整，而不破坏作为党内法规制度体系主体的正式法规，以维持整体的稳定性。但是，目前试行性党内法规在整个体系中的占比已高达44%，远高于法律体系中暂行立法的比例④，与正式党内法规的比例十分不协调。“如果将暂行立法作为法律体系的主要组成部分，将是难以想象的，倘若是那样整个立法体系将会面临极大的挑战，其本身所具有的规范、指引的基本功能将难以实现，更不用说是否能够提供基本的法秩序了。”[12]这在某种程度上反映了党内法规制度体系建设质量层面的滞后性。

因此，为保持党内法规制度体系的合理结构，有效减少试行性党内法规的数量，应注重研究细化试行性法规的出台标准，增加制定机关的说明责任，提高党内法规以试行方式实施的要求，设定合理的试行有效期，从源头上严格规范试行性党内法规。

第二，对试行性党内法规的认识不足和定位不清，是造成其缺乏独立规范的重要原因。《制定条例》在第四章“审批与发布”的最后一条中对试行性党内法规作出了“可先试行”规定。“如果说法的实行具有确定和不确定两种方式，那么，法的施行是确定方式，法的试行则是不确定方式，其不确定性主要是法的原则、制度、条文、效力范围可以随时由特定机关改变。”[13]由此可见，试行仅仅是党内法规可选择的发布和运行方式之一，目前其在党内法规制度体系中的定位并不清晰明确，与正式党内法规难以有效区分。首先，两者在内容上相似。试行性党内法规与正式法规除在名称上有所差别之外，在目的依据、调整事项、适用范围和篇章结构等方面都没有明显的差异。两者在制定原则、审核和备案标准方面也完全一致。其次，两者在程序上一致。试行性党内法规与正式法规在规划、起草、审批、适用和解释的整个制定过程中并不存在明显差异。不仅两者的制定机构完全一致，而且对于试行性党内法规的起草，既不用对试行的理由和依据予以阐明，也不用对试行期限、方式和范围进行限制。再次，两者在效力上相同。试行性党内法规并没有因为其处于试行的状态而在效力上受到任何限制，其与正式法规调整的对象均包括了党组织的工作、活动和党员行为。同时，两者均不得与党内法规中最高效力的党章相抵触，并共同遵守着上位法优于下位法、特别法优于一般法的效力准则。特别在时间效力上，试行性党内法规并没有特殊规定。最后，在分布方面，试行性党内法规和正式法规的表现形式都包括了准则、条例、规则、规定、办法和细则等六种类型。而除了党章自制定以来始终是以正式方式施行以外，其余各种类型都存在或曾经存在于试行性党内法规当中。可见，试行性党内法规的针对性不强，缺乏独立特征，并非固定調整某一方面的党的工作。

党内法规的试行制度是党内法规制定体系的重要组成部分，是建立和完善党内法规制度体系不可或缺的重要手段。虽然试行性党内法规在制度体系中数量庞大，但因理论和实务部门对其认识不足，没有形成清晰的定位和专门的规范，导致试行性法规的独立性价值难以凸显。在改革开放以来的法治建设进程中，法律领域的暂行立法在为正式立法的颁布实施积累经验的同时，也确立了其自身在法律制定领域中的地位。暂行立法理论不仅强调了其存在的必要性，而且明确了其应具备的灵活性、针对性和临时性等特点。可以说，试行法规和暂行法规是对法律制定经验的学习和模仿。暂行立法在实践和理论方面的经验可以为试行性党内法规所借鉴。应当注意，暂行立法的范围较试行性党内法规更为广泛，包括了“享有立法权限的主体依照自己的职权或者经过授权制定的，在制定的程序上可能存在不符合一般程序、效力上处于不确定的状态、名称上不规范的法律、法规或者规章”[12]。试行性党内法规中，既有以“试行”二字命名的，也有以“暂行”二字命名的，两类法规没有明显区别。“试行”法规将“试行”二字加括号后置于法规名称之后，而“暂行”法规则直接将“暂行”二字融入法规名称之中。除此之外，很难从现有的试行性法规中发现两者在效力、范围等方面的实质性差异。

试行性党内法规本身具有一定的独特性，并不是所有法规制定的必经阶段，也不是任何法规都可以采取的表现形式，而有依其特殊性质所确定的必要标准和依据。试行性党内法规应当发挥灵活性、针对性、临时性以及实验性的特点，为正式党内法规提供必要的辅助补充。

第三，试行性党内法规没有形成制度化的反思模式，是造成其长期存续的根本原因。“所有的党内法规都不是一制定出来就一劳永逸的，而是有着相应的使用寿命，服务一段时间后都必须接受审查和清理。”[2]《制定条例》中规定，试行性党内法规“在实践中完善后重新发布”。此条规定过于模糊，完善的标准难以判断，造成了试行性法规“有始无终”“易试难终”等转化不畅的问题，试行性法规呈现出长期化的趋势。表2和表3显示，在52部试行性法规当中，试行期限在5年以上的就占到了41部，比例高达78.85%。而在17部经试行后公布的正式法规中，试行期限超过5年的占到了15部，比例更是高达88.24%。这一系列现象充分说明，试行性党内法规的现有反思方式运行不畅，缺乏针对试行法规的清理、评估等机制，过于笼统的标准不仅难以有效推动试行性法规的动态发展，也无法及时总结评估法规试行的情况，落后于社会时代的发展。试行性法规仅以“完善”作为判断能否转化成正式法规的标准，过多依赖制定机关的主观判断，缺乏必要的现实操作性。正是因为现有的反思机制不规范、不健全，才使得法规在试行之后无法完成动态的发展，不能实现与正式法规的制度化衔接，从而落入到长期存续的状态。

“法律的反思化，是指法律通过实践的试错过程来加强自身的认知性或学习能力，并通过反馈系统来实现自我修正。”[14]党内法规的试行及其清理、评估等机制则构成了党内法规的一种反思模式。相比正式法规，试行性法规更应当重视对试行效果的检验和评估。党内法规试行机制的目的，就在于为条件不充分的党内法规提供一个实验机制，给予试行性法规足够的容错空间。由于制定机关对新制定党内法规的某些内容在施行中的效果难以判断把握，为避免因这种不确定而引起对党内法规稳定性的破坏，制定机关通常选择以试行的方式对其予以检验后，再颁布正式法规，从而增强党内法规制定的灵活性。可以预见，大部分法规在经历试行后都需要一定程度的修改完善。试行性法规修改的基础建立在制定机关对试行中存在的问题、实现的效果的全面充分认识上，而党内法规评估是满足这一要求的主要手段。试行性法规评估作为一种针对实施效果的可量化、可操作的制度化手段，应代替现有方式成为促进试行性法规走向正式法规的重要保障，从而缓解试行性法规“有试无终”的难题。应当注意，评估后的试行性法规并不必然转化成正式法规，制定机关可根据评估结果作出多种选择，或修改完善，或予以废止。因此，只有构建起以评估为基础的试行性法规反思机制，才能推动党内法规制定的动态化发展。

四、党内法规试行制度的完善路径

在法律制度体系中，“法律试行不仅可以补充成文法的反思性，而且可以被视作形成反思机制的一种有效方式。”[15]同样，试行性党内法规应成为建立党内法规反思机制的重要基础，以更好促进党内法规制定工作的良性发展。但目前，不仅试行机制本身具有的反思性并未得到足够的重视，而且党内法规试行的反馈模式尚未建立运行。随着党内法规制定工作重心从数量向质量的转变，规范试行性党内法规，构建以评估为基础的党内法规反思机制势在必行。

十八大以来，党领导完成了首次党内法规全面清理，并按照新修订的《制定条例》推动开展党内法规的规划、制定、备案、解释等工作。经过五年的努力，基本形成了涵盖党的建设和党的工作主要领域的党内法规制度体系框架。“党内法规体系基本形成以后，大规模立规的压力大大减轻，需要从数量规模型向质量效益型立规转变，如何提高立规质量就成为立规的主要矛盾。”[4]《关于加强党内法规制度建设的意见》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》都更加强调质量这一因素在党内法规制度中的作用。习近平总书记指出：“要提高党内法規制定质量，深入调查研究，广泛征求意见，掌握制度建设的周期性规律，及时进行立、改、废，既保证制度的活力，又注意保持制度的稳定性，不能朝令夕改、频繁‘翻大饼，确保每项法规制度都立得住、行得通、管得了。”[16]党内法规制定机制的科学完善对于提升党内法规的质量，提高党内法规的制定水平和能力至关重要。作为制定机制重要部分的试行性党内法规，当然应加快建立以评估为基础的党内法规反思机制，形成完善的党内法规施行制度，提升党内法规制定的科学化、民主化和程序化水平。

第一，确立党内法规试行的各项规范要求。随着2013-2017年党内法规制定周期的完成，以及《制定条例》的颁布实施，涵盖党内法规制定体系的统筹规划机制、审议审核机制、动态清理机制、备案审查机制、解释评估机制已基本建立并开展实施。但现有各项制定程序中，对于试行性法规并无特殊的制定要求，没有突出试行性法规具有的独特价值，遮蔽了其试验的属性。因此，应在党内法规制定体系中加强试行性法规的规范。首先，在起草、审批、备案环节，增加对试行性法规的特殊要求。制定机关应当在起草说明中着重阐释试行的必要性及可行性，明确试行的目的、事项、效果，以及试行后的判断标准。而审批机关除按照现有要求审核法规的内容之外，也应当对法规试行说明的合理性进行审查，并出具相关审查意见。例如，“暂行立法的备案，一要明确备案期限，二要明确规定暂行立法备案审查期限。”[17]其次，确定试行性法规适用的类型。试行性法规应主要存在于条例、规则、规定、办法和细则中，而准则作为规范全党的基本规定，应以正式法规的方式存在。党内法规按照名称划分为7类，而不同名称的法规调整范围和事项又有所不同，重要性也存在差异。试行性法规作为正式法规的补充，主要是为了贯彻执行正式法规的要求，使正式法规全面性的规定更具可操作性，试行性党内法规应限于特定的适用类型。最后，对法规试行的期限进行明确的界定，并在试行法规附则中予以标明。当前试行性法规的大量长期存续，部分原因是缺少明确的期限规定，致使制定机关在法规试行后忽视了立法责任，缺少对试行性法规实施情况的持续关注。法律和规范性文件在试行期限上已有所规定，可供党内法规参考借鉴。例如，《立法法》规定了授权立法的期限不得超过5年。《重庆市行政规范性文件管理办法》明确标题冠以“暂行”或者“试行”的，有效期最长不超过2年。总之，通过加强试行性法规制定的明确要求，有助于严格把控法规试行的门槛，提升党内法规的整体质量。与此同时，“对一些暂不适宜全面施行的重大党内法规制度设计，可以由党中央授权一些地方党委乃至基层党组织开展试点，通过试点及时总结经验，形成可复制、能推广的党内法规制度。”[18]

第二，完善试行性法规的评估机制。首先，开展党内法规实施效果评估。“我国法治评估服务于实现全面推进依法治国的整体战略”[19]，在推动法治国家、法治政府建设中发挥了重要的作用。而“作为具有‘法属性的党内法规也应仿效相关立法后评估实践，展开对党内法规实施效果的评估，以实施效果评估为依托，根据评估反馈情况及时修改完善相关党内法规，进行有针对性和深入的法规清理工作，建立有效的‘立、改、废衔接机制”[20]。试行性党内法规作为调整经验不够成熟领域的探索性规范，更需要借助评估的手段促进反思机制的形成，以便及时全面掌握法规试行阶段可能出现的偏差与不适、经验与成果，以推动正式法规的颁布实施。其次，党内法规评估应当建立起科学系统的评估指标。评估指标的确定不仅需要考虑法治评估的普遍性特征，也应考虑试行性法规的特殊性要求。具体来说，指标体系既要包含对符合宪法、党章、法律等上位依据的合法性评价，也要注重对实践需要、社会发展、实际效用等外在因素的合理性分析，还需对具体机制在试行阶段的操作运行状况给予具体化的判断。有学者指出，“评估党内法规体系可通过党内法规的完善性、执行力、党规与国法的协调性和党员带头守法程度四项二级指标考察。党内法规的完善性和执行力指标体现党内关系的视角，党规与国法的协调性、党员带头守法指标反映国家法治的视角。”[5]总之，评估指标的构建并非一蹴而就，应当在党内法规建设中不断地调整完善。再次，党内法规评估的主体不应当局限于制定机关。“在全面深化改革时代，党内法规的制定和实施需要采用科学决策和民主决策的第三方评估机制。”[21]制定机关无疑是试行性党内法规评估的首要主体，其对法规的评估是完成其立法职责的重要工作环节。但制定机关也是试行性法规的利益相关主体，可能会在法规评估中避重就轻，减轻责任。因此，通过推动具有专业知识背景的高校、科研机构作为第三方机构的试行性法规评估，可以在增强法规评估中立性的同时，监督制定机关的法规评估效果。最后，准确衡量试行性法规的实施效果。这是形成规范化、科学化试行性党内法规反思机制的必要条件。只有准确评定评估报告，制定机关才能够作出有关试行性法规转正、修改或者废除的合理决定，推动党内法规制度体系的良性运转。总之，试行性党内法规评估是保障其向正式法规转化的制度性措施。

第三，构建广泛的反馈机制。试行性党内法规作为一种试验性的规范，应尽量在试行过程中获取相关主体的体验性认识与评判，以此为正式法规的出台奠定坚实的实践基础。相较于评估的专业性而言，反馈机制蕴含了更强的广泛性特征，强调适用对象的认知感受。因此，反馈的主体和方式相对多元化。在党内法规试行期间，专家学者、研究人员，特别是党员群体可以根据自身的理论分析、切身感受等认知因素，对试行性法规的内容和程序产生个体化的综合判断，并通过公开渠道向制定机关予以反馈。应“将征求意见环节作为党内法规制定过程中的必经程序，坚持‘开门立规原则，认真对待和合理回应普通党员和人民群众的各种意见或建议，切实保障党员或群众在党内法规制定过程中平等参与的机会，从而确保党内法规制定的民主性”[22]。反馈机制的形成，既能够满足相关群体的表达权，更好地践行党内法规制定的民主原则，也能够对试行性党内法规进行必要的监督，更好地推动党内法规的规范化建设。

五、余论

党内法规是中国特色社会主义法治体系的基本组成部分。“形成完善的党内法规体系，有利于政治生态的净化，有利于实现全面依法治国和全面从严治党的统一。”[23]完善的党内法规离不开科学有效的制定技术和系统规范的制定机制。伴随着党内法规制度体系建设的逐步完成，提高党内法规的整体质量已经成为党内法规制定工作的主要目标和任务，加强党内法规制定理论的研究十分迫切。然而，“相较于传统法学学科具有较高的成熟度，党内法规学仍处于起步阶段，党内法规理论研究还主要在浅层次徘徊”[24]。当前，对党内法规制度高质量建设的迫切要求与党内法规理论研究的相对滞后，成为阻碍党内法规制度健全完善的主要矛盾之一。

党内法规理论体系，是中国特色社会主义法治理论体系的重要创新成果，是建设和完善党内法规制度体系的重要理论支撑。一方面，党内法规理论体系建设应基于党领导各项事业发展的实践和经验，符合党自身建设的规律，并遵循依规治党的目标。另一方面，党内法规理论体系建设应积极借鉴传统法学学科的理论成果，按照法学理论的基本要求来构建和完善党内法规理论，并将法治精神和法治方法融入到党内法规之中。加快完善试行性党内法规制定，有利于完善党内法规制度体系，有利于推动法治政党的建设，有利于实现依法治国与依规治党的有机统一。

注释：

① 法律试行，“从广义上说，关于立法草案以及具体的法律措施的‘试点、被允许进行法制改革的全面性实验的部分城市的各种规范化模式、经济特区的法律实践以及授权立法、冠以‘暂行或‘试行名称的法规、为全国性法典的编纂摸索经验的地方立法、具有法律继受功能的涉外法规以及由此产生的经济方面立法的动态二重结构等等，在通过试错促进法律体系的渐进性变化这一意义上，都属于同一范畴。”季卫东.法治秩序的建构[M].北京：商务印书馆，2014.

② 需要特别说明的是，由于尚未公布权威明确的党内法规目录，党内法规数量无法确定。因此，文中党内法规数量，由笔者查询公开的《中共中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月-2016年12月）》（上下册），以及中央纪律检查委员会、中共中央组织部网站，以《中国共产党党内法规制定条例》所列党内法规的7种名称为标准，进行比对统计所确定的。该数据与实际党内法规数量可能存在一定出入。

③ 按照《暂行条例》和《制定条例》的规定，中央纪律检查委员会制定的党内法规是不能冠以“条例”的字样，制定主体显然不符合要求。但此种特殊问题并非本文所关注的，仅在此简要说明。王伟国.国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析[J].中国法学，2018（2）.

④ 中央层面的现行暂行法律、法规、规章在中央立法中占比28.88%，而地方层面的法规、规章在地方立法中占比8.66%。孙森森.论我国的暂行立法及其规制[J].金陵法律评论，2015（2）.

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