公共服务供给的三重失灵与结构重塑：一种生态循环的平衡

2019-04-17黄忠怀杨娇娇

理论导刊 2019年3期

黄忠怀杨娇娇

摘要：公共服务供给中的市场失灵、政府失灵与社会失灵同时存在造成了公共服务供给的“低质、低效、低用”。为弥补三重失灵引发的困境，需要以公共服务供给为切入点，重新审视“三重失灵”的内在关联并探寻公共服务的有效供给之道，重塑市场、政府、社会在公共服务供给中的结构关系，以达到公共服务供给的动态循环平衡。

关键词：公共服务;市场失灵;政府失灵;社会失灵;结构重塑;生态循环

中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2019）03-0028-05

自2015年习近平总书记在中央财经领导小组第11次会议上首次提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”以来[1]，供给侧结构性改革逐渐成为我国应对“三重失灵”问题、适应社会新常态的基本战略。改革是推动理论前进的重要催化剂，这也就意味着供给侧结构性改革将成为近年来学术研究新的生长点。学者们从不同视角进行供给侧改革的深度剖析，为弥补公共服务结构性失灵的缺陷提供改善路径。但目前公共服务供给侧研究难以满足公共服务实践的发展需要。通过对现有文献库的检索发现，2015年之前学术研究的关键词为“公共服务均等化”“基本公共服务”“体育公共服务”等，2015年开始出现以“政府购买”为主题的学术研究，而直到2017年才出现“供给侧改革”的相关文献。通过进一步对研究内容的统计分析发现，如何重塑市场、政府、社会在公共服务供给中的结构关系以达到公共服务供给的动态循环平衡尚未引起学术界足够重视。因此，以公共服务供给为切入点，重新审视“三重失灵”的内在关联并提出公共服务的有效供给之道，具有重要理论价值与实践意义[2]。

一、市场失灵——政府干预的必要性

市场失灵是指通过市场机制不能达到资源的最优配置，特别是不能按最优化原则提供公共物品和公共服务[3]。

首先，公共服务的非排他性特征产生的“搭便车”行为是市场失灵无法避免的根源。萨缪尔森说：“每个人对该产品的消费不影响对他人的使用，但是无法将任何一个享受者排除出去，或者该排除的成本太高了，以至于我们无法支付。”[4]由于公共服务的这种非排他性导致在市场中所遵循的“谁使用谁付费”原则无法贯彻执行，从而出现大量“搭便车者”。使用而不付费或者自己使用而让他人付费必然违背“市场法则”，若“搭便车者”的数量持续增加，使得企业的成本大于收益，其便会终止提供公共服务。市场提供公共服务的目的在于达到增加收益和提升形象的双赢目标，但当前者的目标无法实现时，企业便会选择退出该领域。

其次，提供公共服务的质量参差不齐是市场失灵的关键因素。与政府相比，市场提供公共服务最显著的弊端是利益先行，缺乏宏观统筹。一方面，利益先行导致市场在提供公共服务时忽视公共利益，极易出现“偷工减料”、质量低下等问题，从而降低公众满意度，严重时可能引发社会冲突。另一方面，缺乏宏观统筹主要体现在基础设施的提供方面，市场在提供公共服务的过程中各行其是、各为其利。如18世纪后期的英国，将基础设施建设外包给私营企业，结果却因为铁路建设中无统一规划、无宏观设计，导致全国各地轨距宽窄不一，在150 个城市中有66种不同规格的轨距;更为严重的是任意决定路线和起点，一切以运营效益为首要参照指标使得整个铁路网的运营混乱不堪。各铁路公司的建设标准各异、管理杂乱、规划无序，在经济上造成了巨大损失[5]。

最后，提供公共服务过程中的寻租腐败是市场失灵的内在因素。寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动[6]。寻租的目的是寻得直接非生产性利润。一方面，在公共服务供给市场化的过程中，并不是所有企业均有机会可以成为政府的合作方，这就意味着政府所特有的决定权极易引发寻租行为，而某些政府官员的暗箱操作又进一步扩大了寻租空间。另一方面，市场内部也会滋生贪婪行为，将原本用于维持公共服务运转或维护基础设施建设的资金归己所有，导致公共服务供给的“低质、低用、低效”。

二、政府失灵——第三部门出现的必然性

所谓政府失灵是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好滿足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出成本规模过大或者效率降低，预算上出现偏差[7]，国家或政府的活动并不总像应该的那样“有效”，或像理论上所说的能够做到的那样“有效”[8]。政府失灵打破了“全能型政府”的神话，政府的干预在许多方面并不理想，发挥不了其预定的调节作用[9]。

首先，行政官僚机构的“结构低效”是政府失灵的显性基因。行政机构的臃肿庞大不但使政府行动迟缓，而且导致层级结构下的低效。一方面，没有成本—收益分析，缺乏降低成本激励，使得政府不计成本、浪费行政资源。由于政府官员所花费的是所有纳税人的钱，不用因产权约束而节约成本，这是政府行事不计成本的根源。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。政府官员在公共服务提供过程中将其所拥有的权力无限透支和延伸，以行政之名行个人之实，导致行政资源的滥用，而这恰恰也是政府部门的“阿喀琉斯之踵”。另一方面，监督信息的不完备纵容了政府的“持续低效”。政府内部浓厚的官僚气息使得组织僵化、人员迟钝，形成“人人该做事，却没人会做事;人人该负责，却没人会负责”的局面，而公民的监督会因监督信息的不完全而失去效力，使政府机构持续提供“高成本、低效率、无效益”的公共服务。

其次，政府的超然地位是政府失灵的先天因素。“强政府，弱社会”是中国一直以来所践行的模式，而这种基本形态在短时间内难以改变，未来政府权威在较长时间内仍然是社会转型和社会建设的主导力量[10]。因此，政府的垄断是必然的，而政府对公共服务供给的垄断“是真正的自然垄断”[11]。在政府垄断、缺乏竞争而又没有完备监督的情况下，政府所提供的公共服务很难得到公众的满意。那么，即使公众有所不满，公众的呼声也很难有“上行传递”的可能，政府失灵随之出现。

最后，政府目标与公众利益的偏差是政府失灵的核心要素。20世纪20年代以来，西方的主流经济学家都遵循了两套不同的理论假设，一方面把经济市场上的消费者和生产者都假设为追求个人利益的利己主义者;另一方面，在政治领域则采用仁慈政府的假设，即“把政府当作一个慈善的专制者，它无私地追求社会利益，把最大化社会利益看成自身的政策目标”[12]。因此，基于这种假设，在选择公共服务供给主体时，政府是独一无二的最佳选择。然而，事实上，政府并不是一个超凡脱俗的社会利益的化身，而是一个有着自身利益的共同体[2]。一方面，政府官员并不比企业工作人员或社会中的其它个体高尚，他们也是追求个人利益的“经济人”，因此政府官员所追求的个人利益最大化与公众利益并不一致，有时甚至截然相反。另一方面，政府机构作为一个独立运行的组织，有其自身的组织利益和目标，并非天然地以追求公共利益为己任。

三、社会失灵——结构重塑的紧迫性

针对公共服务供给中市场和政府的双重失灵所引发的两难困境，很多学者提出了公共服务的第三条路径：第三部门供给[2]。其中，美国学者萨拉蒙将提供公共服务列为第三部门的首要功能[13]。在我国，第三部门的快速发展始于2006年，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》提出了社会组织的概念，首次明确了社会组织在国家发展中的重要作用，激发了其在国家建设中所蕴藏的巨大潜能与活力。2012年至今，中央财政每年安排2亿元专项资金，用于支持社会组织参与社会服务，在此过程中政府极力推进把原先掌握在自己手中的职能尽量转移到社会组织上[14]。2016年以财政部、民政部的名义联合下发的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》中，其“基本原则”第一条就写明：“凡适合社会组织提供的公共服务，尽可能交由社会组织承担。”这标志着社会组织成为承担公共服务供给主体3.0时代的到来，此后社会组织的数量也如雨后春笋般增长。根据中国社会组织网的统计，2017年，我国社会组织总数量突破80万个的关口，达到801083个，其中，基金会6322个，社会团体373194个，民办非企业单位421567个。在社会捐赠方面，根据已公布的统计数据和测算数据，结合我国慈善的发展环境和态势，2017年，我国社会捐赠总量预估约为1558亿元，继续保持增势[15]。然而，随着第三部门对公共服务介入的不断深入，其在公共服务提供过程中所固有的缺陷也日渐显现。

首先，专业性不足。据中国社会组织网的统计，截至2017年底我国社会组织的数量已经超过80万，但迅速发展的过程中却暴露出其内在弊端：质量远跟不上数量的高速发展。一方面，社会组织成员专业素养不足。现有社会组织之间差距较大，人员组成参差不齐，导致队伍建设与管理难度较大。另一方面，社会组织运行过程中专业性不足。由于我国社会组织起步较晚，没有形成一套可供参考的标准，加之某些社会组织在发展过程中急于求成，致使整个社会组织的根基不牢、基础不稳。在资金、人员以及组织运行等方面都未能形成一套完备的管理制度以及监督机制的情况下，社会失灵的隐患不可避免。

其次，独立性欠缺。在我国，社会组织的独立性不足主要体现在两个方面：一是人员结构不独立。由于实行双重管理体制，我国诸多第三部门是由政府牵头成立或者指派领导成员，在这种情况下成立的社会组织不可避免具有“第二政府”的性质，使得社会组织成为政府权力在社会领域的延伸，执行政府的意志而非为公民服务。二是运转资金不独立。虽然近年来我国社会组织的数量发展迅猛，但通过调查发现目前大多数社会组织还处在“求生存”的阶段，社会组织的开支与其所能募集到的资金之间存在巨大缺口，在这种情况下，政府的资助就成为组织生存的关键，导致许多社会组织为了得到政府的资源支持而争相依附于政府。因此，人员组织上的联系与财政资金的依赖导致第三部门与政府的关系日益密切，角色的偏移导致行为的偏差，由此产生行政色彩浓厚的社会组织群体。

最后，家长作风盛行。完善的制度设计是保证组织平稳运行的基石，由于社会组织在管理上缺乏统一的标准与合理的规章制度，使得掌握经济资源的多少成为衡量话语权的唯一指标，谁掌握了组织的经济命脉谁就拥有更多的话语权。此外，在社会组织中往往也存在一人独大的现象，拥有话语权者可以独立作出决定，并且不必对公众负责和接受监督。此外，在以北京、上海为代表的许多城市建立了由当地政府主导的“社会组织联合会”来孵化培育社会组织，在这种情况下建立的社会组织联合会具有浓厚的行政色彩，导致其在实际运作中只需对上负责，而对孵化培育的社会组织来说社会组织联合会拥有毋庸置疑的话语权。由此可見，组织内和组织外均存在的家长作风成为社会失灵的另一重要因素。

四、公共服务供给的结构重塑——一种生态循环的平衡

实践证明无论是自由经济理论还是国家干预理论都存在一定弊端，市场经济平稳运行的关键在于如何在国家的宏观调控范围内实现市场自由，这就要求政府能够适时把握好干预的力度和范围，寻找发展的最佳平衡点。而同样的问题也存在于社会市场的运行中，如今各种类型的社会组织层出不穷，其中政府主导下的枢纽型社会组织成为主力军。历史经验告诉我们政府对经济的干预不可避免地导致政府失灵，那么政府对社会市场的干预同样会导致社会组织的失灵，本文直面公共服务供给过程中的市场失灵、政府失灵、社会失灵，试图通过探索结构重塑与调整达到一种生态循环的动态平衡，在共建共治的时代背景下为社会注入持续动力，实现公共服务的精准供给与满意提升。

自从1989年世界银行首次提出“治理危机”一词并于1992年起将年度报告称为《治理与发展》后，治理与善治成为近年来国际社会科学界热议的主题。善治理论提出公共服务的合作供给之道，强调政府与社会的合作治理，并以达到公共利益最大化为首要目标。善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，表示国家、社会、市场三者间的良好合作[16]。在合作治理的过程中，政府不再是国家的唯一权力中心，而是多元共治主体之一，这些不同的治理主体之间通过信息、资源、权力的共享，形成一种相互制约与依赖的伙伴同盟关系，表现在运行机制中，必然形成以公民为中心的多层次治理网络，其中各治理主体通过“自我瘦身”适当放弃部分既得利益，在平等对话、协商共治的基础上不断相互磨合、增进信任，最终建立起共建共治共享的“善治共同体”。在国家层面形成相互信任、互助协作的模式有利于增进社会资本的积累，使得政府与公民、国家与社会能实现良好的合作，从而实现我国社会资本由存量到增量的提升，最终促成善治的过程[17]。

结合善治理论，笔者认为公共服务的提供需要打破以政府为主导的供给模式，通过构建政府、市场、社会的“外部铁三角”，形成以公民为核心、以社会为基础、以市场为依托、以政府为保障的联动循环机制，建立适应中国“新常态”的生态循环供给模式。

首先，构建整体性政府，提高公共服务的整体性供给水平。这就要求深化公共服务行政体系机构整合及协同机制建设。在现有政府体制下，实现政府合理“瘦身”的关键在于整合与协调。一方面，要围绕公民对公共服务供给的实际需求，既要对服务项目所涉及的行政机构进行“合并同类项”改革，去掉重复、交叉的部分;又要完善公共服务机构内部协同机制，加强各部门之间的协作能力，避免各自为政的现象。另一方面，强化公共服务供给体系跨部门协调机制，针对公民对公共服务的供需问题，推进跨部门领导小组机制及协调机制建设，降低各部门在公共服务提供过程中的分散程度，弥补部门运行缝隙[18]。

其次，塑造多元供给主体间的伙伴关系，提高公共服务供给能力。破解单一供给主体的失灵问题，需要基于合作供给的逻辑在多元主体间塑造一种良好的伙伴关系。在政府主体维度，一方面，政府应强化合作供给催化能力。在保留政府职责的前提下，政府可以通过政府购买、扶持、政策优惠等多种方式将公共服务外包给社会组织，鼓励引导社会力量参与到公共服务供给中。同时，政府需要提供完善的制度设计和政策支持，不断完善约束机制，积极催化社会组织供给公共服务体系的生成。另一方面，政府应主动接受来自社会组织的监督。在提供公共服务的过程中，社会组织要接受政府的约束，避免公共服务提供的“低质、低用、低效”。同时，社会组织也应作为监督者，保证政府评估过程中的公开透明，避免公共服务外包过程中的暗箱操作行为。在对社会组织的评估过程中可引入第三方评估机构和公民主观评价，并把公民的满意程度作为考核社会组织供给能力的关键指标，以此来推进公共服务供给体系中“以公民为核心”价值理念的传播。在非政府主体维度，应该将供给侧结构重塑逻辑融入企业、事业单位，使其在追求利益的同时增强社会责任感，充当公共服务供给的补充者。以清晰的权责清单、健全的法律法规、规范的运作程序来约束非政府主体的供给行为，协调各单位的互动关系，避免恶意竞争，使之有序参与公共服务供给，形成政企合作的良好范式。

再次，社会与市场供给互补优化，推进共建共治环境下的公共服务供给。公共服务供给方式的优化，既要从社会、市场分别入手，又要促进二者的资源共享以实现协作供给。相较于政府部门而言，从社会大众中成长起来的社会组织能更好地了解公民的有效需求，其扎根于社会，以解决各类社会问题为己任的特性是实现公共服务精准供给的保障。精准供给是社会提供公共服务的巨大优势，其需要在政府支持和市场协助下才能实现持续供给，所以社会在提供公共服务的过程中需要不断优化供给路径，以它者之力助自我成长，形成“社会提供、政府支持、市场协助”的合力供给。而市场作为各种信息资源的拥有者，是公共服务供给过程中的最佳协助者，当市场单独提供公共服务时，会因公共物品的性质以及与政府合作的特性而出现失灵，所以在公共服务供给中市场角色的合理定位是关键。一方面，市场作为政府进行社会治理的合作者，在主动接受政府宏观调控的同时，要努力向社会提供优质产品，发挥自身的效率优势，并将市场经济运行过程中政府所捕捉不到的问题向上反馈，与政府进行构建良好社会治理结构的双向对话与沟通。另一方面，市场作为社会提供公共服务的协助者进行资源共享与产品供给的过程中，可在保证质量的前提下追求自身利益的最大化。

最后，提升公民的可行能力，营造公共服务供给的内生动力。公民作为公共服务供给生态循环结构的核心，并非单纯享用来自政府、市场、社会三方提供的优质产品与服务，而是要在结构重塑与调整的过程中不断提升自身的可行能力，对于社会的精准供给以公众认可，对于市场的协助供给以口碑反馈，对于政府的幕后守护以互赖发展，为公共服务供给的循环注入内生动力。公共服务的供给正在进行由“行政逻辑”向“服务逻辑”的转变，供给结构重塑过程中需要从满足公众需求而非追求政绩的角度提供公共服务，这就要求公民有相应的观念与行为转变。一方面，公民需要不断更新个人观念与整体意识，在维护个人权利的同时关注社会发展，不再把自身当作坐享其成的享受者与手无缚鸡之力的弱势者，善于肯定政府的成绩，指出政府的不足。另一方面，公民在努力争取自由裁量权的同时要明确角色定位。在公共服务的供给过程中，公民可以要求一定的项目实施的自由裁量权，以便所提供的公共服务更适合当时当地的状况，但需要公民明确自身的角色定位，与相关提供者协商对话，不能恶意对抗。

目前，我国社会的各个方面均处于发展的“新常态”，面临转型与改革的关键转折点，公共服务也不例外。其中，公共服务的供给侧改革是实现公共服务跨越式发展的关键所在。因此，从公共服务的供给主体入手，明确各供给主体的角色定位与供给优劣，重塑供给结构与发展路径，形成以公民为核心，以政府、市场、社会为供给主体的循环网络，构建具有可持续发展的公共服务供给生态圈是提升公民获得感，提高社会幸福感，提倡国家和谐感的重要举措。

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