村民自治有效实现的关键议题

赵银红

摘要：虽然村民自治从遭遇瓶颈到出现某种复兴，但关于村民自治有效实现形式的探索仍是一个实践难题。可行的研究方法之一是将村民自治的有效实现形式重归于背后的有效实现过程，进而对其间关键议题予以详查。村民自治的有效实现是兼顾现实和理想的互动过程：固然仍需改善选举民主，但更应齐头推进协商民主；固然仍需鼓励村民首创，但更应以国家治理体系为强援；固然仍需强调人的因素，但更应夯实适宜社会土壤；固然仍需倡导乡村善治，但更应具体化为“三个充分”等。村民自治有效实现的过程及水准，必然会展现出一般形式的外观，既与各地的特殊形式构成差别，也从根本上决定了后者的盛衰。

关键词：村民自治；协商民主；国家治理；三个充分

中图分类号：D422 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）01—0059—07

村民自治是我国农村的基本治理体制，自1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）试行算起，村民自治已至而立之年。回顾当初，不论学界抑或官方，普遍对村民自治寄予厚望，最具代表性的是将其誉为中国特色的“草根民主”[1]。虽然村民自治极大促进了我国广大农村地区的民主实践，但若将其实际运行与制度设计初衷相比较，不难发现仍存不小差距。在全国范围内村民自治发展程度参差不齐，两委关系、乡村关系等公认难题未得以根本解决，大规模农民入城加剧了村民自治的不确定性等[2]。有学者因此认为，村民自治撞上了天花板[3]，遭遇了村庄政治塌陷[4]，甚至已走进了死胡同[5]。新世纪以降，诸如广东云浮市的“上下联治”、广西河池市的“党群共治”等新探索，却标志着村民自治迎来了新一轮复兴。自2014年起，中央一号文件连续四年对这些制度创新给予充分肯定，并将其核心任务明确为“应积极探索在党领导下，符合各地实际的村民自治的有效实现形式”。

针对该有效实现形式探索，学界兼顾历史、理论、对策等多元视角，已積累一定研究成果。如有学者将村民自治发展历程描述为自生自发、规制规范、内生外动三阶段[6]。有学者认为，欲建构村民自治有效实现形式，至少应搭建文本制度、社会组织和适当主体等诸要件[7]。另有学者探讨了村民自治有效实现形式的相关理论问题，如自治性的单元、主体、基础等层面。虽然既有研究富含洞见，但也存在如下不足。一是研究视域固然多元，流弊指陈亦可谓深刻，但亟须考量顶层政策更新，尤其是各地村民自治创新诸多实践，以强化理论与对策研究的针对性、前瞻性与指导性。二是探索“有效实现形式”固然重要，但应自觉根据上述一号文件的“政策体系”（即对“有效实现”的整体顶层设计）重新界定研究对象和研究起点，以求在一定程度上实现超越“就形式论形式”的理论窠臼。三是我国村民自治实践既涉及途径、保障等“实”的问题，也涉及目标、基础等“虚”的问题，还涉及各类“虚”“实”等问题应如何彼此协调的问题。针对如此复杂的研究对象，值得尝试的研究方法之一，是从“关键议题”入手，实现以点带面、以简御繁之良效。鉴于此，以最新政策、实践、既有研究为基础，本文针对村民自治的有效实现（形式）难题，藉由将“有效实现形式”进一步抽象、拓展为“有效实现”的新概念，并通过援引知识动力学、治理等理论，集中研究所涉基础、途径、保障、目标等关键议题，以期为推动村民自治新时代改革尽绵薄之力。

一、二元路径：选举民主与协商民主之齐头并进

从政治权力的角度看，村民自治的有效实现依赖于“四个民主”的均衡发展。民主选举主要关注权力的获取，可称为选举权力；民主决策、民主管理、民主监督则主要关注权力的运行，可称为实践权力。就前者而论，村民自治确实取得了不小成就，主要表现为民主选举的法律法规逐步健全、各类操作规则日趋规范等。但就后者而论，民主决策、民主管理、民主监督的发展并不顺畅，所获实效亦较为有限，以致村民自治的有效实现仍任重道远。恰如欧博文所指出，“选举的引进确实改变了村庄体制精英获取权力的方式，但是却并没有改变他们实践权力的方式，把运行良好的选举等同于村庄民主的发展，事实上简单化了村庄权力运行的复杂性”[8]。换言之，即便实现了高质量的民主选举，村民委员会后续的实际运作仍受制于乡村社会高度复杂的权力结构、盘根错节的人际关系网络等因素。由此，民主选举的改善固然十分必要，且今后仍有望不断强化，但仅可说是必要条件的具备，却远非充分条件的满足。为提升村民自治有效实现的水准，亟须拓展协商民主理论，实践中应围绕实践权力多做文章，如此才有望实现两类权力彼此制衡，以及“四个民主”均衡发展。

一是有利于实现民主决策。由于在现实中，选举后的决策权多为村干部掌控，甚至时常沦为一种“暗箱”操作[9]，村民很难参与村庄公共决策过程，自身利益诉求表达途径不畅，以致村庄政策不但合法性低而且执行困难。而协商民主为村民参与搭建了民主恳谈会、民主听证会、新村发展议事会、板凳夜话等多种平台，通过村民充分交流、沟通与博弈，可以最大程度地吸纳民意，以形成村庄公共政策共识。以温州乐清的“人民听证”为例，其不仅表现为会议期间的各种正式协商，也体现为与会前各种非正式协商、视察，以及调研、闲聊等方式的有机结合，使社会不同利益群体的要求能在会前充分表达、促成共识等[10]。然而，当前关键问题是，不论是上述民间自发组织形式，抑或经由协商民主所产生的共识或民意，相对于更为成熟的选举民主，皆在一定程度上欠缺较为明确尤其是权威的政策和法律认可。

二是有利于落实民主管理。虽然村民自治追根究底是村民的自主管理，但一方面村干部倾向采用“暗箱”操作，另一方面是村民对自身的政治影响信心不足，积极性的政治效能感缺乏，较不熟悉各种正式渠道，各类基本政治参与能力皆亟待提升。协商民主不但鼓励村民的积极参与，而且为其提供了多种多样的参与机会、途径、程式甚至参政培训，反复锤炼其基本的参政能力，以为村民自治有效实现提供最关键的适合主体。总之，与选举民主简单的一人一票、少数服从多数等不同，协商民主强调的不仅是更多的村民参与，还要实现更为主动积极的参与，尤其是不仅能发言和表态，更要有能力进行关键性的质疑、讨论、辩论，以及必不可少的妥协等。

三是有利于提升民主监督。《村组法》虽然规定了村民委员会定期汇报、村务公开等制度，但在现实中，这些监督机制往往处于虚化状态，如在村务公开实行中存在严重的半公开、假公开、不公开，以致催生了大量上访事件甚至是暴力、流血冲突等。协商民主则为村民参与搭建了诸多平台，其中所表达的民意更接近于真实，至少是与村委会的官方观点可形成博弈，并且随着村民参政能力的逐步提升，最终有望使村庄政治中理想的“主仆关系”得以回归，个别村干部的滥权、贪污行径将遭遇更强阻力。更值一提的是，民主监督不但应体现在协商民主的各实践环节，而且应在“终极审判”性的罢免程序上予以贯彻。虽然《村组法》规定了针对村委会的罢免条件和程序等，但深入解读相关规定④、联系相关实践不难发现，全国各地的罢免案例相当罕见，因此亟待进行深入制度改革。

二、双层体制：村民自治与国家治理之良性互动

从历史的视角看，不论是草创之际，还是新世纪的复兴，村民自治的有效实现，皆离不开与各级政府之间的良性互动。20世纪80年代，随着全国推行家庭联产承包责任制改革，人民公社体制逐渐解体并退出历史舞台。在新旧体制更替大背景下，如何将分散的农民再次组织起来，如何继续保持国家对乡村社会的控制力，成为当时各级政府面临的急迫问题。1982年，广西壮族自治区的农民自发组织起来成立了村民委员会，以实现维护乡村公共安全、解决村民间复杂争端、维护修建各类公共工程等。该举措很快得到了广西各级政府和中央高层的积极回应，在彭真等领导人的鼎力支持下，村民自治逐步在全国得以推广，并遂成今日的燎原之势。可以说，村民自治的肇始，固然为农民自主自发之举，固然因其较好地解决了人民公社解体后乡村社会的治理真空难题等，但村民自治之所以能上升到国家制度层面，不但依赖各级政府的肯定与支持，更是因为政府与农村间的良性互动使然。

即便是就近期南方省份的村民自治复兴而论，上述历史经验仍可得到确证。具体来看，自进入21世纪以来，随着农村税费改革尤其是新农村建设的大力推进，各地乡村产生了大量公共事务，如土地流转、农民上樓、环境整治等，这些事务不但与农民利益高度相关，且单靠国家力量终难妥善解决，亟须充分挖掘乡村内部治理资源，调动尽可能多的村民积极参与。基于该全新社会背景，广西、广东、湖北等地开始出现新一轮村民自治创新实践，如广西在建制村以下的屯建立理事会，组织农民参与乡村清洁活动，并将党的基层组织与村民自治结合起来，形成了“党领民办、群众自治”机制[6]；广东清远市推进村民自治下移，将自治单元缩小至自然村[11]；湖北秭归县将全县186个村划分为2055个自然村落，并在此基础上开展村落自治等[12]。可见，所谓村民自治的复兴，仍然是农村与政府良性互动的产物，因为其既是解决村庄公共事务的需要，亦是地方政府主动激活农村内生力量的善果。

纵观上述历史实践，可看出村民自治实为一双重性体制，其既是村民自我治理的复杂实践过程，也是国家对于乡村社会的一种治理制度安排。由此，针对村民自治有效实现的问题探讨，除理论上应始终重视村民自治的双重性外，亟须在未来的实践中，将村民的自我治理积极融入国家治理体系，尤其应一如既往，力争在与国家治理改革的良性互动中，不断提升村民自治有效实现的水准。一方面，从基层政府的角度，应借农村税费改革、新农村建设、乡村振兴等契机，尽快从“简约治理型”与“强力介入型”之间的徘徊，实现向“有限引导型”基层政府的质变，以为乡村社会提供高质量的公共服务[13]；另一方面，从广大乡村的角度，应大力培育和引导多种类型的自治组织，通过机制激发自治组织的主动参与，拓宽其参与政府治理的空间。如此，经由自上而下地提供优质服务，与自下而上地积极参与治理，才有望进一步推动村民自治的有效实现。

三、社会基础：文化、利益与地域之交融共生

从知识动力学理论视角看，针对一般性社会问题，尤其对各类制度问题研究，可广泛运用如下三维理论框架，即“人际关系”“物的秩序”“精神和意义”的系统结合⑤。依据该理论，就村民自治的有效实现问题而论，其“人际关系”维度主要包括两项，即作为我国农村广泛推行的实验性的民主实践过程，以及作为国家针对农村的良性互动的基本治理体制；“物的秩序”维度可展现为在一定地域内结成的多重的物质利益关系；“精神和意义”维度则主要包括两项，即作为文化基础的自治文化和作为价值取向的自治目标等。在此部分，将着力分析村民自治有效实现的三个根本性社会基础因素，即地域范围、物质利益与自治文化（至于自治目标问题，将在下文详析）。

（一）自治文化是村民自治有效实现的文化基础

回顾我国乡村治理传统，自古既已存在一定的自治惯例，如“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”等[14]（p.3）。即便是最早出现的村民委员会，虽受制于农村新旧体制更替大背景，但其文化基因仍可谓源自传统，诸如熟人特征的乡村社会、以亲情为纽带的人世规范、对公共事务的潜在默契等，皆对初期村民自治的创始发挥了无形的文化塑造功能。近期我国南方省份有关村民自治有效实现的诸多探索，也并非是无源之水、无本之木，而同样是植根于乡土社会的自治文化，许多新出现的村民自治新形式，比如“宗族理事会自治”等[15]也能清晰发现传统文化的嵌入印记。一言以蔽之，作为“草根民主”的创新实践，村民自治的有效实现，离不开农村固有自治文化的支撑，因为“没有哪个新创造的制度能够通行，无论它多么合乎逻辑，除非它累积了类似程度的习惯和感情”[16]（p.687）。

（二）民生利益相关是村民自治有效实现的物质基础

一般认为，物质利益关联度的强弱不同，将在某种根本意义上决定利益共同体凝聚力的强弱，这对村民自治实现的良莠也可适用。当前，村民自治落地难的深层原因之一就在于村庄事务由村庄精英所主导，更准确地说，由其所选择的自治事务，较难与村民切身的物质利益诉求相互对应，即便是在村民之间，共同或共通性的物质利益纽带也亟待发掘、理顺和强化。为扭转该不利局面，至少可从两方面增强物质利益相关性。一是以产权改革为基础的物质利益关联探索。联系当前土地流转等最新改革，因地制宜以村民小组、自然村为单元，重新构建各类利益共同体，以提高村民参与自治的积极性。二是以公共事务为基础的物质利益关联探索。随着乡村振兴战略不断推进，村庄内部产生大量公共事务，诸如道路修建、垃圾治理、环境养护等，与每一户、每个农民利益皆高度相关，这些事务的有效解决，只能寄希望于更多村民积极参与其中。

（三）合理的地域范围是村民自治有效实现的空间基础

村民自治是发生在特定空间的治理形式，地域范围的合理界定，将对村民自治的成效产生重要影响。有关集体行动的规律之一是，地域范围越大，增进集团利益的人获得集团总利益的份额就越小，有利于集团行动所获报酬就越少，以致集体行动越难开展[17]（p.40）。当前村民自治大多以行政村为自治单元，由于许多村落人多地广，地域之间更是缺乏共识，村民的发言机会及质量皆较为有限，但各类参与成本综合起来很高。因此实有必要将自治单元下沉到自然村，甚至须探索是否应收缩至村民小组，以期能有效缓解既存流弊。从理论上看，将村民自治从行政村收缩到自然村甚至更小空间范围的实质，就是在不断寻求和界定所适宜自治的合理地域范围，当然深入探究，无疑是因为只有在合理的地域范围内，才有望达成共同或类似的多重利益诉求，至少是存在血缘、人情等深层情感性社会纽带⑥。

四、最终目标：“三个充分”之乡村善治

就村民自治有效实现而论，除解决好所涉“人的因素”“物的秩序”“精神和意义”维度中的“自治文化基础”部分外，尚需明晰后一维度中的“自治目标”部分，以为相关实践探索和理论研究提供总体方向指引，对此可将其概括为实现乡村善治。从治理的相关理论看，善治是公共利益最大化的管理过程，是公共管理中的帕累托最优，可展开为十要素的有机结合，即合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁和公正[18]（pp.146-147）。从理论上看，乡村善治的落实，就是将上述一般治理理论用于指导并落实于乡村这个局部，以及其诸项复杂问题上；从实践上看，则是要使我国广大农村的公共利益尽可能实现不断拓展和深化，以逐渐趋近村民自治，以及更广泛乡村治理的帕累托最优。以善治概念的十要素为理论根据，结合前文所述村民自治的途径、体制、基础等阐述，可将实现乡村善治的整体目标，具体化为以下“三个充分”。

（一）中国共产党核心领导地位的充分体现

《村组法》第四条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”依据该规定，在村民自治中，作为执政党的中国共产党，具体化为农村的基层党支部，始终居于核心领导地位，既是党凝聚民心、发动群众、引领发展的核心，又是农村社会治理的领导者、推动者和实践者，更是落实党的目标任务、实施党的方针政策的根本组织保障[19]。具体而言，从农村政治的角度看，其核心领导地位的充分体现，不但有利于强化党在基层农村的执政地位，尤其是构成了村民自治合法性的重要来源，而且有利于形成农村稳定、有序的政治秩序。从农村经济的角度看，当前以项目制和财政转移支付为标志的乡镇体制改革，极大地改变了农村党政组织运作的逻辑，作为这一转向的“组织—人事”保证，党和政府通过各种组织技術和制度安排，有必要进一步加强村级组织建设，尤其是农村党支部建设[20]。

（二）“四个民主”的充分运转

由于相较于选举民主，协商民主具有常态性、全程性、灵活性、多样性等多重优势[21]，既能有效防范选举民主的固有流弊，亦可提升民主管理、民主决策和民主监督诸环节的实践水准，因此选举民主固然占据了村民自治民主体系的首位，且深刻影响了后三项民主的运行，但乡村善治目标下的村民自治，并非民主选举一项可以独任，这必然要求“四个民主”尽可能实现齐头并进，尤其是需不断修正、反复锤炼彼此间的理性制衡，如此才有望形成公开透明、回应及时、公正廉洁的村民自治。进而，欲实现两类民主间的理性制衡，当前亟须强化协商民主的制度化建设，主要是针对前述民主恳谈会、民主听证会、新村发展议事会等自治组织，除从各级政策的层面予以鼓励、指导和改良外，尚需从《村组法》、省市条例等法律法规层面，完成进一步权威性、权责明晰的法治化定型。

（三）村民自治权的充分行使

从一种理想的意义上看，以农村基层党组织为代表的中国共产党核心领导地位的充分体现，不但为村民自治提供了明确政治方向，而且为各类“资源下乡”提供了保证。而乡村“四个民主”的充分运转，固然应寄希望于充分拓展村民参与的广度和深度，然而关键是要坚决杜绝农村党政干部的各类违纪违法行径，以上述两个条件实现为前提和基础，进而所谋求的实为如下长远目标，即村民自治权的充分行使。具体来看，只有经由官民合作开展丰富的实践培训才能综合正反两个方面，真正落实村民的自我管理、自我教育、自我服务，为村民自治的持续运转提供适合的主体支持。进而，以这些村民“私”的政治表达以及村民间“公”的理性妥协作为必要的政治基础，以形成每个村庄真正意义上的“公共意志”，其象征了积极参与、负责任的尤其是最终有效实现的村民自治。

结 语

综上所述，虽然不论是我国南方省份的新探索，抑或系列中央一号文件，都将村民自治的有效实现形式列为核心任务，但在理论研究上应超越“就形式论形式”之局限，因该形式无疑是从属于整体性的有效实现过程，尤其是“避实就虚”的研究固然不值得提倡，但另一侧“避虚就实”的研究，如对所涉自治文化、自治目标等未予深究，也将会使既有讨论较难整全。而一旦从失于狭隘的“实现形式”走出，将研究拓展至村民自治的整个实现过程，那么将会得出如下整体性、互动性的分析框架（参见图1）。

从实践看，探索村民自治的有效实现形式，固然需不断倡导两类民主协调，创新更多自治形式等，但更需在国家治理体制、利益文化基础以及乡村善治目标等层面不断深入，这样才能为各种新的自治形式奠定根基。本文虽未直接探索有效实现形式，但经过“绕一个大圈”，最终仍对该难题予以了间接回答。申言之，前文所重点分析的基础、目标等“虚”的问题，当然也会展现一定形式的外观，而相对于南方省份的各“特殊形式”，则可被概括为深层、共通的“一般形式”。由此，所谓对村民自治实现形式的探索，应界定为一般和特殊两个类型，这不但有必要在理论上澄清，更应在实践上一并完成“塑形”。

注释：

①参见陈明：《村民自治：“单元下沉”抑或“单元上移”》，《探索与争鸣》2014年第12期；赵秀玲：《“微自治”与中国基层治理民主》，《政治学研究》2014年第5期。

②参见项继权、周长友：《主体重构：“新三农”问题治理的路径分析》，《吉首大学学报》2017年第6期；李松有：《群众参与：探索村民自治基本单元的主体基础》，《山西农业大学学报（社会科学版）》2016年第4期。

③参见邓大才：《村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察》，《政治学研究》2014年第6期；李鹏飞：《社会联结：探索村民自治基本单元的关系基础》，《求实》2017年第9期。

④针对村委会委员的罢免条件和程序，《村组法》规定了“被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员须经有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过”等。有学者就此质疑：一是被罢免者有权提出申辩，但从实践看，申辩是向上一级乡镇有关部門提出，明显不符合村民自治的本意；二是由村委会召开村民会议，村委会成员自己召集有可能是罢免自己的村民会议，是否合适？参见石晶：“以选举与协商互促优化乡村基层治理”，《学习时报》2017年12月4日。

⑤基于康德、黑格尔、韦伯等思想家的洞见，汪丁丁提出知识动力学三维理论框架，并一直沿用至今。参见汪丁丁：《制度分析基础讲义》，社会科学文献出版社2002年版。

⑥笔者赞同当前以“自然村”作为村民自治的基本地理单元，且应对更小村民小组的可行性进行探索，主要是基于“由近及远”“稳中求进”等务实考量，当然如果从理想状态而言，有学者建议应对自然村与行政村的独特价值予以兼顾，更有学者提出应尽量减少体制层面上的“一刀切”等。参见胡平江：《地域相近：村民自治有效实现形式的空间基础》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2014年第4期；景跃进：《中国农村基层治理的逻辑转换》，《治理研究》2018年第1期。

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[责任编辑：张英秀]

Abstract： Although villager autonomy encountered bottlenecks and some kind of revival has occurred， exploring its effective realization form is still considered as a practical problem.One of the feasible research methods is to understand the“effective realization form”of villager autonomy.Its necessary to return to the“effective realization”process， then to analyze the key issues during the process of effective realization of villager autonomy.In general， the effective realization of villager autonomy is actually an interactive process that takes into account both“reality and ideals”.It is necessary to improve election democracy， but it is more necessary to promote deliberative democracy.It is necessary to encourage villagers to initiate， but it is more necessary to interact with state governance system.It is necessary to stress the“human”factors， but it is more necessary to lay a solid appropriate social soil.It is necessary to promote good governance in the countryside， but it is more necessary to pay more attention to the“three adequate”.The effective realization form and level of villager autonomy will inevitably show the appearance of “general form”，which is not only different from the “special form” of each place， but also fundamentally determines the rise and fall of the latter.

Key words： Villager Autonomy，Deliberative Democracy，State Governance，Three Adequate