政府购买服务过程管理中的政社合作

摘要：由于劳动分工、知识分工以及人员力量的限度，依托第三方社会组织对政府购买服务进行过程管理已成为实践中的普遍做法，形成了购买服务过程管理中的政社合作模式。政社合作模式促进了专业力量、社会力量及行政权力在购买服务过程中的有效互动衔接。购买服务过程管理中的政社合作仍然面临着社会公众参与度有限和行政权力规范运行不足等问题。未来的努力方向是进一步提升购买服务过程管理中的政社合作的公开、开放和参与程度，将其打造成为政府、社会组织及社会公众有效互动合作的制度平台。

关键词：购买服务；过程管理；政社合作

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）01—0012—08

一、政府购买服务与政社合作

政府购买服务是分立的权力、社会、市场和专业秩序相互交织的领域。进入全面深化改革新时代的国家治理，无疑会继续推动领域的分离，新的趋势则是在领域分离基础上的治理融合。领域分离集中体现为继续推进政企分开、政资分开、政社分开和政事分开，将政府承担的过多的责任和职能通过行政审批制度改革、政府权力清单、责任清单等具体改革措施削减掉、转移出去。领域分离基础上的治理融合则是在“四分开”的基础上，根据企业、社会组织及政府等不同组织形态的特性和优势，彼此之间围绕着特定的事项进行合作治理。政府通过购买服务将企业的竞争性效率、社会组织的灵活性和非营利性优点引入服务的供给过程，正是在政社领域分离基础上政 社合作治理的典型体现。

政府购买服务是当前从中央到地方各个层面政府都非常重视的一项创新性活动，政府购买服务促进了政府治理模式的重点从内部控制转向外部合作，这对习惯于科层制的政府提出了全新的要求。政府能否成为精明的购买者，是否具备系统有效的购买服务合同治理能力，能否恰当处理合同执行过程中生产服务的社会组织、终端消费者及政府职能部门之间的互动关系，直接决定了购买服务合同目标的实现程度[1]。购买服务改变了公共服务供给的流程和环节，重塑了公共服务需求方、提供方、生产方和消费方之间的关系。这些变化要求政府从过去的命令者、控制者和管理者转变成为需求的有效表达者、服务的精明购买者[2]（p.145）、绩效的评价者和合同的监管者，要求政府治理从内部控制转向重点协调外部合作，从过去上下级之间的层层命令、汇报控制转向更多的横向沟通、协调、谈判和监管。

受专业知识和人力资源的限制，现实中购买服务的政府部门一般都与第三方社会组织合作管理购买服务过程，这就形成了购买服务过程管理中的政社合作。在购买服务过程管理的政社合作中，政府与社会组织之间形成了分工和合作的关系。其中，政府是决策者，社会组织是执行者。政府是资金提供者，社会组织是购买服务的操办者。政府是管理者和监督者，社会组织是专业评审力量的组织者。政府是委托者，社会组织是代理者。政府是责任的承担者，社会组织就购买过程管理事务性工作向政府负责。

虽然实践中出现了购买服务过程管理的政社合作，但还没有引起学术研究的充分关注。在中国知网上搜索主题词“购买服务”，论文共有4473篇，在百度上搜索“购买服务”，共有3870万条信息。然而，这些成果主要集中于购买模式的竞争性程度，社会组织参与购买服务的优势及价值等方面，对政府购买服务过程管理的关注还比较少，对购买服务过程管理中的政社合作研究更少。为了探索政府购买服务过程管理的政社合作的原因、实践模式、面临的问题和完善的对策选择，本文从政府购买服务过程管理的角度探讨政社合作关系。具体而言，从背景的角度提出购买服务对于既有政府治理模式和能力的挑战，厘清政府购买服务开展过程管理的必要性。从经验的角度梳理中国政府购买服务过程管理中的政社合作实践，总结购买服务过程管理的政社合作面临的问题和风险。在理论的指导下，提出完善政社合作治理的政策思考。

二、政府购买服务需要过程管理

新公共管理运动倡导“掌舵而不划桨”，公共经济治理提出“提供”与“生产”可分[3]（p.8），这就为政府通过购买服务等民营化途径重塑公共服务供给流程提供了可能。购买服务把政府从众多公共服务的事务性操办活动中解放出来，聚焦于对外部合作伙伴关系的管理，这标志着被称为“网络治理”或者“合作治理”的新的治理模式的出现。

政府需要对购买服务这种新型的服务供给过程进行专门的管理。所谓购买服务的过程管理，是指政府对购买服务过程进行的一系列管理活动，具体包括根据公众需求提出购买服务目录和项目目录的需求管理，通过竞争性的机制筛选合适的服务项目承接组织的决策管理，对购买服务项目的实施过程进行监督检查的项目督导管理，以及在项目实施结束后进行绩效评价反馈的后期管理等。

开展专门的过程管理主要是由于购买服务的专业性和繁杂性，政府难以对外部组织进行严格的命令控制。购买服务过程中竞争和自律机制乏力以及购买服务的合同管理等方面的原因要求进行过程管理。

购买服务流程的繁杂性需要专门的过程管理。政府向社会组织购买服务，增加了公共服务供给流程的专业化和繁杂程度。传统的服务供给流程比较简单，主要是决策和执行。但引入购买服务之后，公共服务供给流程就包括了需求提出、筛选生产者、项目执行、绩效评估和后期管理等环节。传统的服务供给模式涉及的行动者主要是政府和公民，引入购买服务后，涉及的行动者就变成了政府、社会组织和公民，这将意味着“关系数量翻了一番，其复杂性也将呈指数递增”[4]。总结实践经验，政府购买服务的流程大体上可以分为以下六个阶段。一是需求分析阶段。该阶段的核心任务是社会公众表达对公共服务的偏好和需求，政府通过民主或调查机制听取公众的意见，以决定购买的内容；主要行动者包括政府部门和社会公众；结果直接决定了政府所购买的服务给社会公众带来的效用、获得感和满意度。二是决策安排阶段。该阶段的核心内容是政府根据财政预算，决定融资额度及方式，确定购买服务的数量、质量标准及购买的形式和程序等；主要行动者是政府部门；主要功能是确保购买服务资金到位和购买活动的顺利开展。三是筛选生产者阶段。该阶段的核心内容包括发布购买服务的目录和方案等信息，社会组织撰写项目申请书，申请相关项目，政府则组织相关专家和公众代表评审购买申请书，做出购买决策，并和相关的社会组织签订购买合同；主要行动者包括政府部门、社会公众、专家、新闻媒体；主要功能是挑选合适的公共服务生产者，并确保能公开廉洁地开展购买活动。四是项目实施阶段。该阶段的核心内容是社会组织负责向社会公众生产相关的产品和组织相关的服务活动，项目实施过程中可能会出现合同内容的调整和动态管理，政府方面则对项目实施进行追踪监督；主要行动者包括社会组织、公众和政府部门；主要功能是实现所购买的服务的有效生产与消费。五是绩效评估阶段。该阶段的核心内容是根据决策安排阶段以及购买合同规定的内容评估购买服务绩效；主要行动者包括政府部门、社会公众和专家；主要功能是判别社会组织承担的服务活动效果。六是后期管理阶段。该阶段的核心内容是根据相应的绩效评估结果，对相关的社会组织进行正向或者负向的激励；主要行动者包括政府部门和专家；主要功能是激发社会组织参与购买服务的积极性。上述分析表明，政府对承包商的不断依赖，已经产生了交错编织的复杂网络，这种网络不仅不能管理自己，而且给公共管理人員添加了新的往往是更大的需求，应该说在私有化理论的外表下面，已经产生了巨大而深刻的行政管理挑战[5]（p.28）。

购买服务过程中竞争和自律机制乏力，需要专业严谨的过程管理。政府购买服务不同于私人市场上的购买服务。私人市场中存在着卖方之间的竞争机制，市场上的卖方之间能够因为竞争而形成一种自律机制，一般不需要买家对购买的过程进行严格的监管。但是，政府向社会组织购买服务过程中的竞争性往往不太强。在中国这样一个公民社会还不是很发达的国家，由于“双重管理”和“一地一业一会”等管制政策的长期限制，购买公共服务的市场活动主体还不够发达，对于一些专用性的服务而言更是如此。因而，购买服务的过程中缺乏有效的竞争性，难以形成有效的自律机制。政府购买服务项目的周期一般是一年。一旦签订合同，就不存在竞争的压力，社会组织实际上是承担项目的独占者。作为卖方的社会组织就可能存在不严格执行合同和节约成本的动机。在这种情况下，竞争和自律机制的作用极其有限。因此，政府需要对购买服务的过程实施良好的管理，以弥补竞争和自律机制的缺位。

合同管理需要对购买服务进行过程管理。购买服务时期的服务生产通过委托的形式交给了社会组织，但并不意味着政府没了责任。政府的责任转变为有效的合同管理。例如，政府是否能够起草一个符合要求的合同，是否能够通过竞争机制签订合同，是否能够按照物美价廉的标准筛选出合同签订者，是否有足够的能力对合同执行的结构进行绩效评估等。这些都是购买服务过程管理能力的核心内容[6]（p.6）。购买服务的合同管理应当有针对性地对合同各个环节可能出现的问题和风险进行有效控制。例如，美国学者萨瓦斯将公共服务合同订立过程分为如下12个步骤：考虑实施合同外包，选择拟外包的服务，进行可行性研究，促进竞争，了解投标意向和资质、规划雇员过渡，准备招标合同的细则，进行公关活动，策划管理者参与的竞争，实施公平招标，评估标书和签约，监测，评估和促进合同的履行[7]。由此可见，政府购买服务并不是“一买了之”，只是治理的重点从内部的科层控制，转向了外部的合同管理。

三、政府购买服务过程管理需要政社合作

购买服务过程管理向政府提出的挑战催生了政社合作。长期以来，科层制政府习惯于自上而下的命令控制，拙于开展平等的协商和合作。面对购买服务过程管理的繁杂性和专业性及自身人力资源的限制，多数政府部门都会选择与一个社会组织合作，对购买服务过程进行管理。这就形成了购买服务过程管理中的政社合作，它主要是指购买服务的政府部门通过与一个社会组织形成既有分工又有合作的方式，对购买服务流程进行管理。在这种政社合作中，政府负责购买服务的战略、方向、融资及决策，受委托的社会组织对购买服务的具体操作性事务进行操办。

就理论的角度而言，降低购买服务过程中的外部成本、增强购买服务过程管理的专业性及实现权力秩序、专业秩序和社会秩序的柔性融合互动，都是通过政社合作对政府购买服务进行过程管理的重要原因。

第一，从成本的角度看，政社合作是降低购买服务过程中外部成本的要求。政府购买服务实际上是将服务的内部供给转换成协调更多的外部力量实现服务供给。就服务供给而言，这本身是一件好事，但前提是政府要有把好事做好的能力、方式和方法。政府做好购买服务的标志就是在降低政府内部管理成本的同时，通过能力提升，治理方式和方法的创新，降低外部交易成本[8]。因为只有当外部的交易成本小于政府通过内部生产供给服务的成本时，购买服务才是经济的。如果购买服务的外部交易成本大于原来政府内部供给服务的交易成本，那么购买服务就是不经济，或者是浪费的。降低交易成本有两个努力的方向，第一个方向是政府将自己培养成为精明买主，提升过程管理能力。通常情况下，政府在能力建设方面的投入并不充足，所以常常在作为精明买主的问题上吃尽苦头。如果政府不开发自己作为精明买主的能力，那么就会产生第二种成本，那就是既无效率也无效力的项目所产生的实际负面成本，这种负面成本还会影响公众对政府的信任和信心[2]（p.156）。要弥补自身在能力建设方面的投入不足带来的负面效果，政府还可以进行第二个方向上的努力。那就是与外部的专业力量合作，对购买服务的过程进行合作治理。

第二，从专业的角度看，政社合作是购买服务过程管理中专业分工与综合协调的要求。购买服务的过程兼具综合性和专业性的特点。购买服务过程中的合同签订、实施和监管，需要法律的逻辑和法学的专业知识。购买服务过程中的预算编写、执行及财务审计，需要会计和财务的逻辑及专业知识。购买服务过程中的项目管理，需要遵从项目管理的逻辑。购买服务过程中的需求管理和绩效评价等，需要遵从公共管理的逻辑。这些专业性的领域，对购买服务的过程管理者的专业性知识和技术都提出了很高的要求。此外，购买服务过程管理还需要把这些专业知识和能力很好地融合在一起。这就要求购买服务的过程管理者，既具有专业的知识和能力，又具有综合性的协调能力。实际上，这些都大大超出了政府的能力范围。购买服务涉及的财务问题、法律问题、会计问题、绩效测量问题，以及各个服务项目领域的专业性问题，政府依靠自身的力量是难以解决的。受制于专业知识和能力、人力资源和时间限制，为了更加快速有效地实现购买服务的过程管理，政府往往会依赖于第三方力量，把购买服务过程管理的全部或部分职能委托给一个社会组织承担。这样，一方面能够使得专业性的力量迅速得到利用，另一方面又能够使政府超越繁杂的操作性事务，集中精力进行购买服务的筹资、决策、需求管理以及战略性管理等活动。

第三，从秩序的角度看，政社合作是购买服务作为多种秩序交织运作的要求。政府购买服务的过程是权力秩序、专业秩序和社会秩序②的交集领域。社会组织的服务代表了社会秩序，政府的管理代表了权力秩序，而购买社会组织服务过程中的财务会计、项目管理、合同法律、需求管理和绩效评价，以及服务项目的专业领域，都体现了专业秩序的邏辑。在实践中，权力秩序很难在短期内转变成专业秩序和社会秩序，也很难按照专业和社会秩序的逻辑去运作。政府通过内部生产供给公共服务的过程，遵循的是权力秩序的运作逻辑，也就是政府通过层层命令控制的办法去供给服务。但在购买服务这种模式中，单独的权力秩序就会失灵。政府通过购买社会组织服务的办法供给公共服务，就需要权力秩序和社会秩序之间的互动合作。政府通过购买企业力量供给的公共服务，就要实现权力秩序与市场秩序之间的合作互动。事实上，权力秩序的逻辑、社会秩序的逻辑、专业秩序的逻辑和市场秩序的逻辑之间，在一定程度上是有距离的，甚至是相互竞争的。所以，要实现权力秩序、市场秩序、社会秩序及专业秩序之间的合作，就需要在治理结构上搭建权力组织、市场组织、社会组织及专业组织互动融合的制度平台。通过与社会组织合作对购买服务过程进行管理是实现各种秩序融合的有效途径。合作既能使权力秩序撬动专业秩序、市场秩序以及社会秩序的力量，降低购买服务过程管理中的外部成本，又能使权力秩序逐步学会和适应按照专业、市场以及社会的运行方式合作。通过与社会组织合作管理购买服务过程的办法，逐步地实现权力、市场、专业以及社会秩序之间的融合，政府就能学会与各种力量开展平等合作，那么合作治理和合作型的网络就出现了。这就改变了传统的以纵向命令控制的办法供给公共服务的运作方式，实现了一种网络化和扁平化的公共服务供给模式。在某种程度上，它不仅仅带来了公共服务供给方式的改变，而且促成了政府治理模式的改变，通过做事方式的变化，逐步地改变了组织主体的运行方式和运行逻辑。

政社合作能够在购买服务过程中提供专业化和针对性的咨询服务。与政府合作对购买服务过程进行管理的社会组织，能够为承接购买服务项目的组织提供专业性的服务，如可以组织专家对项目申报、执行、结项等环节提供具有针对性和专业性的辅导和咨询服务，还可以向申报项目的社会组织提供项目申报书的撰写，项目预算的编写，以及项目在法律方面的专业性咨询和辅导。即使进行购买过程管理的社会组织自身没有相应的专业知识和专家，他们也可以通过既有的业务领域网络关系，获得专业性力量的支持。因为，借助于政社合作治理的社会组织平台，各种专业性力量和专家，能够以平等的身份参与政府购买服务的过程管理，而不是仅与一种权力的秩序进行对话。所以，这种合作治理模式，有助于促进专业秩序、社会秩序和市场秩序中的力量与权力秩序实现平等协作，减少权力秩序和专业秩序、市场及社会秩序之间的疏离感。

四、购买服务中政社合作的过程和问题

经过二十多年的发展后，政府购买服务面广、量大、资金多，因而需要对其进行良好的过程管理。据统计，2010年～2015年，北京市社会建设专项资金投入4.011亿元，购买社组织服务项目2732个，撬动配套资金4.34亿元。2016年，北京市社会建设专项资金投入6770余万元，购买社会组织服务项目491个[9]。从1994年深圳罗湖区在环境卫生领域引入购买服务至今，政府购买服务过程管理初步形成了政社合作的模式。

第一，政府确定了购买服务的资金预算之后，会选择一个第三方组织作为依托，启动购买服务的议题。从实践的角度看，由于专业分工、知识分工的原因，政府工作人员并不能确切地知道，究竟要去购买哪些服务，也不清楚社会组织能够生产哪些服务。此外，购买服务涉及众多繁杂琐碎的操作性、事务性工作，工作量巨大，而相应政府部门的工作人员有限。因此，面对购买服务的巨大任务，负责购买的政府部门通常采用的做法是选择一个第三方组织作为依托，运行购买服务的流程。这个第三方通常是具有比较丰富的项目运营经验的社会组织或高等院校或科研院所。第三方的选择一般是通过公开筛选的方式产生的。例如，在购买服务的实践中，恩派公益组织发展中心、北京公益促进会和华北电力大学社会企业研究中心等多个社会组织或研究机构就承担了政府购买服务过程管理的工作。

第二，政府联合社会组织及专家提出购买服务目录，发布购买公告，召开购买服务动员培训会。一般情况下，相关政府部门的领导和工作人员，对于购买服务只有一个领域性的偏好或者概念，但他们并不清楚具体的服务项目应该是什么，服务项目分布的领域是什么，以及承接购买服务的社会组织的能力和特长是什么。因此，购买服务的政府部门会联合负责购买过程运营的社会组织，通过咨询专家意见的方式，提出一个比较宽泛的购買服务目录。在目录确定的过程中，政府部门发挥掌握方向的作用，负责运行购买服务过程的社会组织发挥桥梁纽带的作用，一方面要沟通政府意见，另一方面要汇集和吸收专家的意见。来自社会学、公共管理学等领域的专家则发挥着提供专业性咨询的作用。为了实现购买服务项目的专业化和规范化运作，在公告发布之后，一般会组织召开面向社会组织的动员培训会。在动员和培训会上，相关政府领导会出席并做政策性的讲话，同时又会组织法律、项目管理、申报书撰写、财务会计预算等方面的专家开展专业方向的培训。负责购买服务过程运营的第三方社会组织，在这里面仍然发挥着桥梁纽带的作用，会务工作、咨询工作、信息平台等都由它来组织，专家的协调和安排基本上也由其负责。

第三，项目的申报阶段。这是负责运营的第三方组织与申报组织之间的互动过程。申报项目的社会组织与负责运营的第三方之间通过沟通和交流工作，最终实现项目申报书的收集。一般情况下，购买服务的政府部门会让负责运营的第三方来与项目申报方之间进行沟通。如果政府关注度强一些，就会让第三方派一个或几个工作人员，在项目申报期间常驻政府的办公场所，以实现申报期间的常态化合作。如果政府控制程度弱一点，那么就会让第三方独立地承担申报管理工作。当然，无论是哪一种情况，政府、第三方及申报项目的社会组织之间在项目申报阶段都会有非常频繁的沟通、解释、咨询等互动活动。

第四，以专业视角审视筛选项目的立项评审阶段。在这个阶段，主要行动者是相关领域的专家、申报项目的社会组织及负责运营的第三方组织。在这个过程中，由于申报项目数量巨大，负责运营的第三方会对申报的项目从形式合格的角度做出初步的筛选，在这个过程中会筛选掉一些不靠谱的项目，可以看做是项目初审。初审之后进入立项评审阶段，一般由负责运营的第三方组织评审会，评审专家来自财务、社会学和公共管理学等领域。申报项目的社会组织进行现场答辩，阐述项目的意义与价值、可行性等。专家则分析判断项目的必要性、可行性、规范性和价值。评审专家也会给一些申报项目提出专业性的指导意见，有些项目会得到再度优化的机会。评审会结束时，专家评审对每一个项目做出结论性意见。负责运营的第三方社会组织会根据专家的结论性数据提出初步的立项意见，提交购买服务的政府部门。政府部门最终确定并正式对外发布立项结果。在这个阶段，政府相对处于比较超脱的地位。一般而言，政府会尊重专家的意见和判断，但也不排除进行个别的干预或调整。

第五，社会组织主导的项目实施阶段。项目实施阶段的内容主要集中在项目执行监控和中期检查两个方面。在项目执行的监控过程中，控制能力较强的政府部门会要求负责购买服务过程运营的第三方组织到每一个项目的执行现场走访1次～2次。走访基本上是由负责运营的第三方组织实施，也不排除邀请相关领域的专家到现场走访调查。项目的中期检查多数采用中期评审会的方式。承担项目的社会组织汇报项目实施情况、财务和面临的问题。评审专家对项目实施状况进行检查，提出指导性的意见和建议，这是专业力量提供项目辅助和辅导。

第六，专业力量主导的结项评价阶段。这一阶段，负责购买过程运营的第三方组织相关专家，对项目实施绩效评审，一般采用会议评审的形式。承接项目的社会组织撰写绩效报告及财务报告。在评审会上，承接项目的社会组织说明项目绩效并出示证明材料。业务专家根据项目绩效指标完成情况及绩效证明材料做出结论性评审。财务专家从财务支出以及票据处理的规范性给出结论。如果项目顺利通过，则给予结项的意见。如果项目有问题，则会给出整改意见。无论是结项还是整改的意见，最终都由购买服务的相关政府部门以他们的名义向社会组织通报。该阶段评审会的组织及大量项目文件数据的处理都由负责过程管理的第三方运营组织负责。

综上，政府购买服务过程管理的政社合作为权力秩序、专业秩序、社会秩序和市场秩序的互动合作搭建了一个制度平台，促进了专业秩序、社会秩序和权力秩序之间的有效对接。但政府购买服务过程管理政社合作依然面临着两个基本问题。一方面，尽管购买服务项目数量多，规模大，涉及领域比较多，覆盖面广，但社会公众获得感并不很强。另一方面，权力秩序对于专业知识和社会秩序的尊重还有较大的改进空间。

从制度结构的角度看，社会公众的获得感不强的主要原因是在购买服务过程管理的环节中，作为终端消费者的社会公众是缺位的。在私人服务供给过程中，消费者是最直接的参与者，他们既参与生产过程，也参与消费过程，他们拥有服务的最终选择权、判断权以及评价权。私人服务是由消费方主导和驱动的。但在购买服务的过程管理中，购买服务目录的确定遵循的是权力秩序和专业秩序的逻辑，购买服务项目是由作为卖方的社会组织设计提出的。购买服务项目的评审，遵循的也是专业秩序的逻辑。总体来看，政府购买服务是由供给方主导和驱动的。在专业秩序下，做出来的项目可能专业性很强，形式上很符合规范，开展的活动很多，活动的记录材料也很充分。但这些项目和活动在改善服务对象的生活状态中的效用是什么，体现得并不是很充分。效用价值是主观的[10]（p.118），专业秩序和权力秩序很难替服务对象和消费者做出消费购买服务后效用改善的真实判断。直接原因是作为第三方的社会组织在对购买服务过程进行管理时，只是向上对委托的政府部门负责，没有开放性地将终端消费者纳入其中。当然，归根结底在于政府的治理过程还没有真正地坚持“以人民为中心”。

从关系的角度看，购买服务出现的问题是权力对于专业知识和社会秩序的尊重不够。在购买服务的立项评审环节，制度设计上还存在着权力干预，或者是改变结果的作用空间。私人在市场上购买服务，一般情况下采用的是消费者直接购买的办法，没有多重的委托—代理关系。政府购买服务存在着多重委托代理关系，政府购买服务是政府用公共财政资金，替社会公众向社会力量购买服务。在这样一种委托—代理关系中间，就存在着委托—代理的问题。就利益个体而言，政府工作人员存在着谋利的动机。从行为表现看，现实中也的确出现了形式化购买、内部购买、虚假购买和关联交易等问题[11]（p.156）。从政府购买服务过程管理模式看，不仅官员个人存在着干预、改变评审筛选结果的动机与行为，制度环节也为权力干预留下了作用的空间。

五、引入终端消费者并规范购买过程

政府购买服务过程管理的政社合作是因专业性、职能分工、知识分工及政府部门人员力量不充足等原因而产生的一种合作治理。这为专业力量、行政权力和社会力量的互动融合提供了一个制度平台。但这个制度平台还存在一些漏洞，主要表现为购买服务的终端消费者缺乏制度化参与的制度空间和政府权力以及公务员个人干预购买过程。因此，未来购买服务过程管理的政策完善，需要从以下两个方面努力。

第一，将公众参与和终端消费者选择纳入购买服务过程管理制度环节。一方面，要将作为购买服务消费的社会公众纳入购买服务的环节中间去，在需求提出、目录确定、立项评审和绩效评价等环节，要让他们的需求偏好发挥作用。建议修订购买服务的法规文件，将公众参与纳入其中。另一方面，要将购买服务的决策、选择和评价权利尽可能地落到购买服务的最小集体消费单位上来。

第二，建议在购买服务环节中，进一步加大专业力量的作用，让政府权力处于更加超脱的地位。一方面，要充分借鉴政府采购中招投标的模式、经验和做法，以最大限度地降低制度创新的成本，提升购买服务过程管理制度创新的绩效。例如，可以在政府购买服务的过程管理中，适当地引入远程异地实时视频评标、现场抽取专家、评标筛选过程全程實况视频播放等方法。另一方面，建议采用“阳光购买服务”的办法，将购买服务过程置于公开监督的环境之中。例如，在购买服务过程管理中引入信息公开、社会公众参与和媒体参与的办法，以公开消除权力干预的空间。

总之，政府购买服务过程管理中的政社合作有助于权力秩序、专业秩序和社会秩序的互动衔接，也有助于进一步规范权力的运行。本文是基于作者个人的经验观察，总结出了购买服务过程管理中的政社合作的必要性、实践过程及问题，采用更多的案例和数据对这些观点进行实证检验是未来研究可以努力的方向。

注 释：

①有关秩序维度分析的理论模型及其相关应用，请参 见毛寿龙：《土地权利的理论逻辑与政策意蕴》，《公共管理与公共政策》2016年第2期；《人类秩序、小区治理与公共参与的纯理论》，《江苏行政学院学报》2016年第4期；《医疗服务的秩序维度：扩展秩序、权利结构与医疗领域的治道变革》，《学术界》2016年第3期；《美国大选观察的秩序维度》，《理论探讨》2017年第1期。

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[10][美]穆雷·N.罗斯巴德.人，经济与国家[M].董子云，等.杭州：浙江大学出版社，2015.

[11]王浦劬.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.

[责任编辑：刘琼莲]

Abstract： Due to the division of labor， the division of knowledge and the limits of personnel strength，relying on third-party social organizations to manage the process of purchasing services by the government has become common in practice，which forms a government—society cooperation model in the management of purchasing services.But this has not yet attracted enough attention from researchers.The government social organization cooperation model promotes the effective interaction of professional power， social forces and administrative power in the process of purchasing services.Despite this，the government social organization cooperation in the management of purchasing service processes still faces problems such as limited public participation and insufficient operational regulation of administrative power.The future direction of efforts should be further to enhance the openness and participation of government social organization cooperation in the management of purchasing service processes， and build it into an effective platform for effective interaction and cooperation between government，social organizations，and the public.

Key words： Purchasing Service， Management Process， Government-Society Cooperation