政治资源与农民合作社信用合作的生长

赵晓峰

摘要：农民合作社具有政治嵌入的鲜明特征，这使其信用合作的发展离不开政治资源的支持。农民合作社在拓展信用合作自主发展空间的过程中，需要不断汲取、整合和综合利用政策资源、领办者及社员获得的政治身份或地位、与政府官员建立的私人关系等政治资源，持续推进信用合作制度创新。地方政府应严格依法、依策行政，推动国家相关扶持政策的落实，在合作社信用合作生命周期的不同阶段扮演好不同的角色，使合作社汲取的政治资源能够真正发挥实践功效。合作社要警惕在信用合作的实践中过度依赖或利用政治资源，以免影响自主发展能力的持续提升，影响发展质量的改善。

关键词：政治资源；农民合作社；信用合作；合作金融；政策资源

中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）01—0053—06

最近十多年来，农民合作社信用合作快速发展，在推动农村经济发展、助推农业产业兴旺及增加农民家庭经济收入等方面发挥着重要作用，已经成为新型农村合作金融发展的主要组织形式。作为一种具有制度益贫属性的互助性合作金融组织，合作社信用合作需要在生长的过程中持续从其身处的社会系统中汲取和整合各种资源要素以加强自身发展能力，从而不断拓展发展的自主空间[1]。由于农民合作社的发展是国家不断释放经济和社会空间的结果，这就使合作社具有明显的政治嵌入的特征，要求合作社持续地从政治体制环境中争取各种政治资源。而政治资源的获取、累积与整合，也會对合作社的可持续发展产生关键作用。因此，农民合作社信用合作自然离不开政治资源的支持。

一、基层社会的创造性政治与合作社信用合作的创新实践

改革开放之初，中国是一个农民占主体的国家，农村常住人口在全国总人口中所占的比例在1978年达到82.08%。到2017年，中国城镇化率已经达到58.52%，城乡人口在全国总人口中所占的比例发生史无前例的逆转。在中国城镇化、工业化和农业农村现代化的进程中，农民习惯于被视作被动的主体来参与历史变迁，他们的历史首创作用往往易于被忽视。然而，中国的改革开放始于安徽小岗村的分田到户，民主政治起步于广西宜山和罗城等地出现的村民委员会，一系列的改革实践证明农民并非是制度变迁的被动主体，他们完全能够积极主动地参与中国经济政治社会体制的变革进程。农民能够通过各种自主行为，不断突破政策和体制障碍，创造出新的替代性的体制模式，以改变自己的生活和命运。因此，正是农民改变了当代中国[2]。这也使我们意识到合作社信用合作的生长需要重视蕴藏于农民之中的生活智慧和政治智慧，充分发挥基层社会创造性政治的实践功效。

家庭联产承包责任制的实施，激发了农民从事农业生产经营活动的积极性，繁荣了农村经济。随着农村经济的持续发展，农民对金融制度创新的需求不断增长。但是，中国农村普遍存在着金融排斥现象。金融排斥指的是正规金融机构直接或间接地排斥穷人，使弱势群体难以享用零售金融服务[3]。在中国改革开放持续推进的过程中，城市对金融资本的吸纳能力要远比农村强得多，农民家庭将挣得的经济收入存入银行，进而通过正规金融机构流入城市，导致农村经济“失血”过多。因此，金融排斥成为农村发展落后于城市发展和农业发展落后于工业发展的重要原因。为了缓解金融排斥带来的负面压力，农民不断推动着民间合作金融制度的创新实践。1984年，农村合作基金会应运而生，并被视作合作金融的有效实现形式，迅速地在全国各地发展起来。但农村合作基金会由于在产权制度、治理结构和决策机制等方面的制度创新过慢，不能适应现代经济的发展需要，最终于1999年被政府正式取缔。这就使金融排斥的现象在中国农村更加普遍，也增加了农民对普惠金融的需求强度。

为此，一些学者呼吁政府应将金融合作的权利还给农民[4]。实际上，早在2004年，一些有条件的农民合作社就开始启动资金互助项目。2003年11月，吉林省梨树县成立了榆树台百信农民专业合作社，开始开展生产合作和购销合作业务。为了缓解资金不足的压力，次年7月，当地成立了百信农民资金互助社[5]。随后，河南兰考等地的农民合作社也纷纷发起资金互助项目，合作社信用合作逐步在中国农村生根发芽。直到2008年，党的十七届三中全会首次明确提出“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”，这标志着合作社信用合作正式取得政治合法性。从中可见，合作社信用合作的初始成长动力来自农民发展农村经济以增加家庭经济收入的迫切需求，深刻地反映出农民在推动经济制度变革中具有鲜明的首创精神，是农民推动的创造性政治在中国农村基层的又一次生动体现。

二、政治资源的汲取与合作社信用合作的自主空间拓展

学界关于企业竞争与发展的研究指出，政治资源对企业提升绩效水平至关重要。企业为了营造有利于发展的外部环境，获取政治竞争优势，就会积极建立和利用自己的政治资源，制订并实施有效的政治策略，从中获取各种政治经济利益[6]。合作社作为社员联合所有和民主控制的企业[7]，在发展信用合作的实践中也自然需要汲取各种政治资源。综合已有的研究成果[8][9]，结合农民合作社信用合作发展的客观现实，我们将信用合作的政治资源划分为三种类型：一是政策资源；二是合作社领办者及社员获得的各种政治身份或地位；三是合作社与政府官员建立的私人关系等。这三种不同类型的政治资源的整合和利用，对合作社拓展信用合作的自主发展空间具有重要的实践价值。

（一）政策资源是合作社信用合作可以借用的首要显性战略资源

党的十七届三中全会以来，历年的中央一号文件和国家多项相关的发展规划都对合作社信用合作予以了规定，阐述的重点由允许、支持、引导、规范合作社信用合作到稳妥和扩大合作社信用合作试点，健全风险防范化解机制，落实地方政府监管责任，这为合作社信用合作的发展持续提供了政策资源[1]。此外，2014年，农业部会同银监会先后下发了《关于引导农民合作社规范有序开展信用合作的通知》和《关于引导规范开展农村信用合作的通知》，山东省人民政府办公厅下发了《关于引导规范农民合作社信用合作的通知》；2015年，江西省人民政府金融办公室等单位联合下发了《关于农民专业合作社开展信用合作业务工作指引（试行）》，从而进一步明确了合作社信用合作的政策界限和运行原则。这为合作社营造有利于信用合作的外部环境、增强社员对组织的认同创造了良好的政治资源条件。

第一，中央一号文件和国家相关发展规划构成合作社与地方政府沟通、协商乃至依策、以策抗争的基本依据。对于地方政府而言，中央一号文件和国家相关发展规划显然是显性的国家政策，是必须要遵守的高阶规则。但这些高阶规则的内容简单而不详细，具有指导性而缺乏可操作性，给地方政府留下了依策行政的弹性空间。地方政府担负着监管合作社信用合作的责任。如果辖地内的合作社在信用合作上出现道德风险、信用风险或管理风险等经营问题，并由此引发不稳定事件，地方政府就会陷入被追责的困境。此外，鼓励合作社兴办信用合作业务，虽然有国家政策的支持，但没能被列入政府年度考核指标体系，对地方政府来说，既不属于需举全员之力完成的“中心任务”，更不构成“一票否决”的压力。因此，地方政府缺乏鼓励扶持发展合作社信用合作的体制动力，他们更在意的是合作社信用合作潜在的治理风险。况且，农村合作基金会被取缔带来的负面影响依然存在，合作社信用合作实践中各种“跑路”、借贷不还和挤兑潮等现象时有发生，加重了地方政府承担金融风险的压力。在这种情况下，地方政府往往会选择消极行政，对合作社信用合作的态度也会更加谨慎。而合作社要顺利地开展信用合作业务，又需要得到地方政府的许可和支持。这就使合作社不得不加强与地方政府的沟通与协商，从中拓展信用合作的自主空间。如果辖区内各金融机构对合作社信用合作的态度比较包容，而合作社信用合作的安全性又比较高，合作社依策或以策抗争取得成效的可能性就比较大；反之，合作社积极拓展信用合作自主空间的政治策略就会难以见到成效。即便如此，政策资源在合作社与地方政府不断博弈的过程中始终会发挥重要的实践价值，是合作社信用合作的政治合法性的主要来源。

第二，中央一号文件和国家相关发展规划为合作社赢得社员信任以拓展信用合作发展空间提供了政策资源。已有研究表明，农民对不同层次政府的信任度差异很大，具体表现为对党中央国务院和省委省政府的信任度较高，而对市县乡三级地方党委政府的信任度偏低[10]。尤其是在后税费时代，随着各种惠农政策的颁布实施，中央政权的合法性形象得到显著改善，基层政权的合法性形象则持续恶化[11]。这使农民史无前例地关注起高层政府颁布的国家政策，并且一旦相关政策在基层没能得到细化落实，就会进一步恶化地方政府在农民心目中的形象。对于中央一号文件和国家相关发展规划等政策性知识，参与合作社的农民本身就更容易获得[12]。即便不同阶层的农民对政策性知识的获取速度有差异，但通过合作社组织开展的政策宣传和内部学习等活动，加入合作社的各阶层的农民都有机会逐渐获得信用合作相关的政策性知识，从中了解到国家对合作社信用合作的态度。而社员对合作社信用合作的政策了解程度越高，就会对合作社信用合作的发展前景越看好。这对合作社来讲，就意味着获得了一种有效的“期望资产”，有利于强化社员对合作社信用合作的信任度，增强合作社持续稳定发展的能力。

（二）合作社领办者及社员获得的政治身份或地位为增强组织的博弈能力提供了政治资源

作为一种具有特殊法人地位的准社会组织，农民合作社与政府的关系代表着转型期社会与国家的关系，农民合作社信用合作的生长需要国家不断释放市场空间和社会空间。虽然政策资源可以为合作社依策、以策抗争提供基本依据，但抗争的效度通常是有限的，而且抗争的强度和烈度越大，抗争对合作社与地方政府的关系造成的裂缝也就越大。因此，合作社就需要获取新的政治资源作为捍卫信用合作发展权利的有形或无形的武器。在实践中，我们看到一些领办合作社的经济精英逐渐向政治精英转化，成为村支部书记、村委会主任或县乡人大代表，甚至成为不同层次的地方党委政府的常委。通过获得这些体制性的政治身份或地位，他们就能够将发展信用合作的诉求跨级向上反映给更高层级的党委政府，赢得认同和支持，进而反过来将高层党委政府的认同作为新的政治资源，以此作为与地方政府博弈的“尚方宝剑”。不仅如此，单凭他们获得的政治身份或地位，就能对地方政府的日常行政构成威慑，督促其更好地依策行政。如果合作社领办者缺乏相关的政治资源，他们也可以通过社员拥有的政治身份或地位取得类似的效果，而这样的现象在合作社信用合作的实践中也有大概率发生的可能性。

（三）与政府官员建立的私人关系构成合作社信用合作获取行政合法性的非正式资源

地方政府及其官员的默许、同意和支持构成合作社信用合作获取行政合法性的主要途径，而只有获得行政合法性，合作社信用合作才有在地方社会拓展自主发展空间的机会[1]。地方政府官员在合作社信用合作缺乏明晰的法律法规和章程制度支持的情况下，是否允许、同意和扶持合作社开展信用合作，更多地依赖他们的政治敏锐性和经验直觉。如果合作社刻意与地方政府官员保持距离，就会给他们一种神秘感或模糊感，使他们对合作社兴办信用合作业务持有较高强度的不确定性的认识，进而影响他们的判断。但如果合作社能够积极主动地将兴办信用合作的资金来源、贷款利率、放贷依据、监管措施等信息通过私人关系反馈给政府官员，就容易淡化双方硬邦邦的正式的行政关系，强化双方的亲密感情，进而获得他们的好感和支持。因此，转型期的中国依然是一个重人情的社会，私人关系的灵活运用可以有效弥补正式关系资源的不足，成为合作社拓展自主发展空间的无形武器。实践中，不少的合作社都会在信用合作生长的过程中通过私人关系向地方政府官员汇报、沟通、交流，邀请他们到现场指导，使合作社在他们眼中留下了较好的印象，为合作社争取到了较大的自主發展空间。

三、合作社信用合作的生命周期与地方政府的角色定位

中央一号文件和国家相关发展规划作为首要政治资源，在合作社信用合作实践中的价值关键还在于政策落实。作为落实国家政策的基本责任主体，地方政府是否在合作社信用合作实践中扮演好自身的角色，就成为衡量合作社整合与利用不同类型政治资源效果的重要指标。然而，合作社信用合作的发展并不是直线条的，而会呈现出不同的发展阶段，每个阶段都会有不同的危机和管理问题。借鉴葛瑞纳（Larry E. Greiner）等人提出的企业生命周期理论[13]，可以将合作社信用合作的生命周期划分为初创期、成长期、成熟期和分化期。在该生命周期的不同阶段，地方政府扮演的角色也应有所不同。

第一，在合作社信用合作发展的初创期，地方政府主要扮演引导者的角色。合作社信用合作是农民基于自身发展的需要在基层社会创造出来的一种新型合作金融组织。在初创期，由于国家尚未有明确的政策支持信用合作的发展，合作社主要依靠联合起来的农民在实践中不断探索信用合作的制度安排推动信用合作的持续发展。对于基层社会以创造性政治的方式推出的这种新型信用合作实践形式，地方政府的态度往往是谨慎的。在这个阶段，地方政府应保持一种相对宽容的姿态，扮演好引导者的角色，引导合作社信用合作健康发展。政府应加强对农民的知识培训，将信用合作的知识以适当的形式传授给农民；加强合作文化教育，提高社员合作意识；进行合作金融风险培训，提高合作社领办者及社员的风险防范意识；开展市场营销、财务核算及企业管理等培训学习活动，提升合作社的市场开拓和经营管理能力；引导合作社构建科学合理的产权制度、治理结构和管理机制，强化制度创新能力；引导合作社按信用合作的经济规律办事，保障合作社信用合作高起点运行。

第二，在合作社信用合作发展的成长期，地方政府重点扮演扶持者和服务者的角色。随着中央一号文件和国家相关发展规划的持续推出，合作社信用合作进入成长期。在这个阶段，合作社信用合作的发展任务主要有两个：一是合作社信用合作的试点数量不断增多，发展队伍不断壮大；二是合作社信用合作的制度创新速度加快，规范发展与提升质量的诉求明显提升。因此，地方政府应落实国家政策，扮演好扶持者和服务者的角色。从扶持的角度看，地方政府应在相关法律尚未出台的情况下，将行政合法性以合适的方式授予合作社，允许其开展信用合作业务；制订扶持合作社信用合作发展的实施办法，细化信用合作相关环节的操作技巧，加快国家政策落地速度；加大财政金融支持力度，出台地方扶持政策，促进合作社信用合作的生长；积极遴选示范性合作社，树立信用合作的标杆，推动合作社规范发展。从服务的角度看，地方政府应综合利用自身在人才、宣传、培训等方面的优势，为合作社信用合作提供人才引进、产品推介、对外宣传及形象营造等方面的服务，推动合作社信用合作持续发展。

第三，在合作社信用合作发展的成熟期，地方政府主要扮演合作者和协调者的角色。随着构建起科学合理的产权制度、治理结构和管理机制，合作社信用合作获取利益回报的能力稳定提升，以合作金融助推产业发展的经济效益显著提高，开始进入发展的成熟期。在成熟期，合作社信用合作的制度安排基本稳定，市场竞争力较强，可以成为地方政府的合作伙伴，但同时也会面临同业机构的竞争，引发新的矛盾和冲突。一是地方政府要扮演好合作者的角色：支持合作社承担适宜的经济发展规划项目；支持合作社稳步扩增社员规模和信用合作资金规模；给合作社做好参谋，持续推进制度创新，防范金融风险。同时，要恪守行政主体的基本职责，进行理性指导、监管而不过度干预，充分保障信用合作的互助金融功能的有效发挥。二是要扮演好利益协调者的角色。地方政府既要协调处理合作社与社员的关系，保证合作社开展的信用合作真正为社员服务，使社员受益，推动双方建立起紧密的利益联结关系，也要协调处理好合作社與其他合作社、农村集体经济组织、企业、正规金融机构等利益主体的关系，鼓励良性竞争，遏制恶性冲突，为合作社信用合作持续稳定健康发展创造良好的外部环境。

第四，在合作社信用合作发展的分化期，地方政府重点要扮演好监管者的角色。2015年中央一号文件提出要“稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，落实地方政府监管责任”。2016年中央一号文件又明确指出“扩大在农民合作社内部开展信用合作试点的范围，健全风险防范化解机制，落实地方政府监管责任”。因此，作为合作社信用合作的监管主体，地方政府需要在信用合作生命周期的各个阶段均扮演好监管者的角色。而在这里，我们尤其强调地方政府需要在合作社信用合作发展的分化期，切实履行监管者的主体责任。在分化期，一部分开展信用合作的合作社因不满足于非盈利的合作理念要求，逐步异化发展成为村镇银行等正规金融机构；一部分合作社会因经营不善、信用合作的资金规模锐减或资金安全性下降、领办者“跑路”等原因而退出市场；另外一部分合作社则会持续创新、完善信用合作的产权制度、治理结构和管理机制，推动信用合作持续发展。受此影响，地方政府应加强监管，对于异化发展的合作社，在充分保障社员权益的基础上，依法、依策引导其转变成为营利性的金融机构，不允许损害合作社和社员利益的行为发生；对于经营失败的合作社，应制定相关政策或办法，引导其妥善退出市场，防止影响社会稳定的事件发生；对于创新发展的合作社，应创造更加良好的外部环境，制定更有利于其信用合作持续发展的政策或办法推动其发展。

四、结论与讨论

农民合作社信用合作作为普惠金融的一种有效实现形式，是中国农民在基层社会推动的创造性政治的产物。合作社信用合作由于能够满足农民的资金需求，缓解金融排斥带来的发展困境而被寄予厚望。在当前的中国社会，农民合作社在信用合作的实践中需要整合中央一号文件和国家相关发展规划等正式与非正式的政治资源，一方面加强与地方政府依法依策互动博弈的能力，争取行政合法性支持，积极拓展发展的自主空间，另一方面赢得社员的信任和支持，累积“期望资产”，夯实持续健康发展的社会基础。而在这个过程中，地方政府需要在合作社信用合作生命周期的不同阶段，分别扮演好引导者、扶持者和服务者、合作者和协调者、监管者等角色，推动国家政策的落实，使合作社累积的政治资源能够真正发挥作用。实践证明，农民合作社在信用合作实践中对不同类型政治资源的汲取、整合和综合利用对其自身的可持续发展非常重要。但同时，我们也要意识到，农民合作社信用合作的发展不能无限制地依赖政治资源，要更多地依靠自身内部建设和自主发展空间的拓展，依靠为民服务能力的提升和市场竞争能力的加强。此外，农民合作社在信用合作的实践中，还要警惕对政治资源的过度利用，这会影响合作社的科学发展，阻碍其制度创新，不利于提升发展质量。

参考文献：