“末位表态制”的异化及其矫治策略

摘 要：“末位表态制”是民主集中制的重要实践形式，其制度设计初衷在于使班子成员享有充分发言的机会和参与决策的空间，体现民主集中，实现科学决策，促进团结和谐。但因为运行过程中出现了会前定调、暗度陈仓、集体失语、观点相持、串通一气等种种异化表现，使单位决策效能降低、政治生态破坏、干部成长受妨、事业发展受损。矫治“末位表态制”异化现象，需要培养民主素养，营造民主氛围;优化政治生态，强化担当作为;完善运行程序，扎紧制度笼子;实施精准问责，保障制度落实。

关键词：末位表态制;异化;矫治

中图分类号：D262.11                   文献标志码：A                  文章編号：1674-9170（2019）06-0029-05

2018年底的中央政治局民主生活会上，习近平总书记特别强调：“民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志。”[1]作为民主集中制的重要实践形式，近年来“末位表态制”广泛运用于各级领导班子决策研究尤其是“三重一大”决策研究中。所谓“末位表态制”，即在领导班子会议决策时，“一把手”先不对议题作引导性的“我先讲两句”，而是在其他班子成员充分发表意见进行民主讨论后，最后陈述自己的意见，并集中班子成员意见形成议案进行表决，从而堵住“一把手”先声夺人定调子的漏洞。但由于制度框架设计较粗放、干部民主素养不平衡、单位政治生态多样性等原因，“末位表态制”在运行过程中日渐出现形形色色的背离制度设计初衷的异化，须高度重视并予以解决。

一、“末位表态制”异化的表现

“末位表态制”的制度设计初衷在于让班子成员享有充分发言的机会和参与决策的空间，从而避免“一言堂”“家长制”，体现民主集中，实现科学决策，促进团结和谐，但各种异化现象的出现，使制度的有效性受到一定的冲击。

1.会前定调“打招呼”。“末位表态制”的实施客观上对“一把手”进行了“限权”和“分权”。在这种情境下，“一把手”的真实态度就成为“末位表态制”能否高质量落实的先决条件。如果“一把手”能够理性的认识到这种“限权”和“分权”是为了更好地发挥领导班子集体智慧从而提高决策科学化水平，是为了督促“一把手”更好地行使组织赋予的权力避免“有权任性”的廉政风险，从而真正地认可和拥护这一制度，那么制度的执行就具有了良好的土壤;如果“一把手”片面地认为这种制度设计是针对自己的权力进行限制，是对自己权威的损害，从而对制度“不响应”或消极应对，那么制度难免落入“虚置”境地——“一把手”可以在会前“打招呼”，把自己的“意思”透漏给班子成员，再通过形式规范的会议程序，将个人意志转变成集体决策，从而将“末位表态”变成了“会前表态”。

2.暗度陈仓“打游击”。在现行体制中，“一把手”常常具有突破界限和程序的能力。[2]因此，为了规避“末位表态制”可能带来的不能完全按照自己的意愿进行决策的“风险”，有的“一把手”就会通过各种手段，如借口议题不属于上会范围、时间紧急来不及组织会议等，将自己“关心”的议题排除在班子会议决策之外，而代之以协调会、推进会、征求意见会等形式，“明修栈道，暗度陈仓”实现自己的意图。同时，在分权模式下，部分分管领导成为分管领域事实上的“一把手”，如果萌生出视分管领域为“自留地”的念头和扩展自己权力边界的欲望，也难免会做出类似的动作以维护自己的利益或树立自己的权威。如此一来，领导之间各怀心事，什么议题该上会什么议题不该上会失去标准，会议研究的议题范围就像“打游击”一般变来变去没有章法，使重要事项集体决策有名无实。

3.集体失语“打酱油”。按照“末位表态制”的制度设计，领导班子召开会议进行决策研究时，一般先由议题所属的分管领导介绍事由并提出意见建议，然后其他班子成员积极建言献策发表意见，再由“一把手”发表自己意见并综合大家意见形成议案进行表决。在实际操作中，由于每个领导都有自己的分管领域，大家会倾向于不就别人分管范围内的工作提不同意见，而是以事不关己明哲保身的态度，对分管领导的意见顺水推舟简单附和，既避免了被理解为与分管领导“过不去”，又落个“互相理解”的顺水人情;或者因为不清楚“一把手”的态度或意图，不愿意轻易发表自己的意见，以避免和“一把手”的意见相左，导致中间的讨论环节变成各位班子成员按照排名顺序由后往前依次发表一些无关痛痒、没有价值的意见，形同“和尚撞钟”，使期望中的“观点交锋”变成了“打酱油”。

4.观点相持“打擂台”。在工作实践中，一些工作项目虽然有明确的分管归属，但同时又和其他领导分管的工作存在千丝万缕的联系，针对该项工作出台的决策难免会对其他工作带来各种影响，如导致其他工作被动“联动”进行配合、打破既定利益平衡产生利益失序等。此时，由于不同领导考虑问题的出发点不同、利益诉求不同、对决策必要性的认识不同等，在讨论研究中就会出现与集体失语恰恰相反的境况——两人甚至双方现场打起擂台，各持各的观点，各讲各的道理，相持不下，互不妥协。辩证地看，这种观点相持有它积极的一面，可以倒逼形成更具科学性、各方都能接受的决策，但也埋下了使班子产生裂痕的隐患，扩大了议而不决、决而不行的分散主义风险。尤其是如果因此而引发或者深化、固化班子成员间“拉帮结伙”的现象，将对单位的政治生态带来巨大的危害。

5.串通一气“打掩护”。领导班子成员不是一个个相互独立的个体，部分成员会因为各种复杂的利益关系或者现实需要结合在一起，彼此勾联，同气连枝，保持立场、行动一致，美其名曰“支持配合”，在议题讨论中，一人抛出意见后，其他人纷纷响应，从不同的方向角度“打掩护”论证意见的正确性，形成意见科学、可行的会场氛围，从而裹挟其他班子成员甚至“一把手”的意见，促成该意见“合规合理”地转化为班子的决策。这种行为不仅会干扰集体决策，诱发决策误判，削弱决策的科学性和组织的领导力，而且会导致“支持配合”的各方形成利益共同体，团体内部互相投桃报李“抬轿子”，面对与自己团体不一致的意见则采取拒绝、孤立甚至打压的态度，为了团体利益不惜损害集体利益，最终演变为团团伙伙、拉帮结派。

二、“末位表态制”异化的危害

“末位表态制”在实践中产生的种种背离制度设计初衷的异化表现，在严重影响制度公信力的同时，也对决策效能、政治生态、干部成长、事业发展带来巨大的危害。

1.降低决策效能。决策权是领导班子和领导干部的核心权力，决策效能是衡量领导班子和领导干部能力水平的重要指标。[3]决策效能包含决策水平和决策效率两个方面，即好的决策不仅要做到科学决策、民主决策和依法决策，还要及时快速地做出决策反应并高效率地指导决策落实。“末位表态制”的种种异化，毫无疑问都与提高决策效能背道而驰。一是降低决策水平。如“会前定调”的做法就沿袭了“一言堂”“家长制”的作风，与民主决策大相径庭;而“集体失语”的情境，也无法实现集中集体智慧的目标，与科学决策相去甚远。二是影响决策效率。决策会议中种种议而不决的行为会严重影响决策的效率，而根据“普希尔定律”，一个再正确的决策，如果做遲了也会是错误的，即再好的决策也经不起拖延。三是形成路径依赖。班子成员一旦习惯了这种异化的决策模式，即便它不是一种正常的、正确的模式，也会对这种路径产生依赖，从而降低整个班子的决策效能。

2.破坏政治生态。“政治生态”即各类政治主体生存发展的环境和状态。习近平总书记多次强调指出：“政治生态好，党内就会正气充盈;政治生态不好，党内就会邪气横生。”[4]政治生态同自然生态一样，稍不注意就容易受到污染，而“末位表态制”的种种异化对政治生态的破坏力是惊人的。因为领导班子处于一个单位政治生态“生物链”最顶端，他们对权力的敬畏之心、对主要领导的“偶像光环”一旦被打破，就会形成“破窗效应”，继而打开“潘多拉的盒子”，产生权力交易、圈子文化、团团伙伙、投机专营、表面文章、形象工程、劣币驱逐良币等一系列问题，使“明规矩”名存实亡，“潜规则”大行其道，政治生态从上到下逐渐被污染、破坏，甚至引发一个单位的塌方式腐败。

3.妨害干部成长。好干部不会自然而然产生，成长为一个好干部，一靠自身努力，二靠组织培养。班子决策会议原本是组织培养、历练干部的良好平台——班子成员积极主动地对议题进行独立思考，提出自己的见解和主张，可以锻炼和提高干部分析、研判和决断的能力;会议中良性的观点碰撞可以起到“头脑风暴”的效果，使班子成员互相学习、取长补短，在潜移默化中培养和改进战略思维、全局观念、决策艺术、工作技巧;班子成员之间民主议事、互相尊重、互相监督、真诚关心的良好氛围，可以激发和涵养干部忠诚、干净、担当、团结合作、创新创业的政治品格。但是在“末位表态制”异化的平台上，这一切都是相反的——耽误干部的能力提升，扭曲干部的政治品格，诱发干部的逆向淘汰，而且这种负面影响会从班子成员向他（她）所带领和指导的分管领域的干部逐级迁移，从而妨害整个单位的干部和后备干部队伍建设。

4.影响事业发展。领导班子肩负着统一思想、把握方向、总揽全局、协调各方、引领发展的重任，需要领导班子集体研究的问题都是对事业发展具有重要影响的方向性、全局性问题。而“末位表态制”异化的种种危害，最终都会由事业的发展来“买单”。事业发展的损失包括显性损失和隐性损失。显性损失是直观可感的损失，如因为决策错误或时机延误而造成的经济利益损失、发展机遇丧失、士气人心散失等。隐形损失虽然不如显性损失那么直观，但其不良影响更为深远，如干部为官处世的走向可能随着“末位表态制”的异化而产生分化，有的因此而走上歧路，即使是洁身自好者也因为难有作为而沦为“白水清官”;再如净化修复被污染被破坏的政治生态，重塑单位形象和声誉，需要作出艰苦的努力、付出巨大的代价，甚至需要上级组织出手进行政治生态整顿和重构。

三、“末位表态制”异化的矫治策略

对“末位表态制”的种种异化表现和巨大的危害，需要高度重视，着力从强化制度运行的保障性、强化制度本身的科学性、强化制度破坏的惩罚性等方面予以破解和矫治。

1.培养民主素养，营造民主氛围。民主素养是民主作风的内在依据，在贯彻执行民主集中制中起到至关重要的基础性、根本性、长远性作用。2018年底的中央政治局民主生活会上，习近平总书记对各级领导干部明确提出要求：“要把民主素养作为一种领导能力来培养，作为一门领导艺术来掌握。”[5]针对如何培养“民主素养”，习总书记指出，领导干部“要有平等待人、与人为善的真诚态度，有虚怀若谷、海纳百川的宽阔胸襟，力争把各方面的真实意见掌握全、掌握准，进行反复研究、反复比较、择善而从。要善于正确集中，把不同意见统一起来，把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来，把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来，作出科学决策”[5]。各级领导干部应该遵照习总书记的要求，既要秉持平等待人、虚怀若谷的态度，愿意听、听得进方方面面的意见特别是不同意见，又要提高提炼概括、去伪存真的能力，将零散、碎片的分散意见中的真知灼见辩证归纳有机整合进入班子集体意见之中。尤其是“一把手”要正确理解民主与集中的辩证关系和深刻内涵，既要讲民主防止独断专行，又要善集中防止议而不决，其他班子成员要向“一把手”看齐，既要用好参与决策的权力敢于和善于表达自己的意见，又要坚持大局为重自觉摒弃小圈子的利益窠臼。如此，方能在班子内部、在单位内部形成敢讲真话、愿讲真话的良好氛围，使“末位表态制”的异化行为失去生存空间，使领导班子集体合力充分发挥，使集体决策更趋民主、科学、法治。

2.优化政治生态，强化担当作为。“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。”风清气正的政治生态具有强大的培育、塑造和矫正功能，对于矫治“末位表态制”异化意义重大。一要坚持以上率下。“夫欲影正者端其表，欲下廉者先之身”，毫无疑问，在现行体制下，上级官场对下级官场、上级官员对下级官员具有巨大甚至决定性的影响力，“一把手”更是关键少数中的关键。细究“末位表态制”异化的原因，“一把手”的越位或者缺位难辞其咎。因此，要特别注重选择讲规矩守纪律、敢担当勇作为的“一把手”，发挥“头雁效应”并承担营造良好政治生态的第一责任。二要强化心理契约。心理契约理论认为，组织和成员之间除了正式的书面契约，还存在一系列为双方所感知和承认、表现为心理情感需求的相互期望，并据此形成内隐的责任和义务。[6]相对于法律、纪律等强制性规范，组织对领导干部“忠诚、干净、担当”等要求和领导干部由此而获得的认可、激励等回报，具有浓厚的心理契约的内涵，双方要努力兑现和正向强化这种心理契约，预防和规避心理契约违背，实现从心理契约向政治品德的升华。三要守住清廉底线。打铁还需自身硬，领导干部只有清正廉洁，正派做人，公道办事，不以私情废公务，不拿原则做交易，才能在面对“末位表态制”异化时敢于坚持原则、进行斗争，而不是被“催眠”、被“绑架”、被“围猎”。四要加强能力培养。在加强干部思想教育、补足精神之钙的同时，要针对干部的知识空白、经验盲区、能力弱项开展精准培训，帮助干部提高决策能力，掌握科学决策的“金刚钻”。

3.完善运行程序，扎紧制度笼子。“末位表态制”出现种种背离制度设计初衷的异化，与制度框架设计较为粗放不无关系。因此，要找准症结所在，对症精准下药，在遵循一般的决策会议要求的同时，细化“末位表态制”的运行程序，完善与“末位表态制”相关联的支撑制度，从而进一步扎紧制度的笼子。一要明确适用范围。要实施清单管理，既制定任何个人或者少数人无权擅自决定、必须提交领导班子会议集体研究决策并实施“末位表态制”的“正面”议题清单以提高刚性约束，也要针对工作实践中违反组织原则“带着议题打游击”的问题制定实时更新的“负面”议题清单以儆效尤。二要规范会议记录。要安排专人做现场会议记录，会议记录应完整详细、原汁原味，对每位班子成员讨论过程中的发言尤其是表述个人观点或提出不同意见的发言，对“一把手”末位表态时的陈述，对每位班子成员就决策议案“同意”“不同意”“缓议”的明确表态，都要如实地记录在案。原始会议记录要和会后整理形成并经参会人员签名认可的会议纪要一起存档。条件许可的可以对会议进行全程录音录像。三要健全配套机制。要健全决策咨询机制和决策公开机制，领导班子会议研究和决定重大决策前，应充分听取相关领域专家学者和利益相关各方的意见，进行风险评估和合法合规性审查，在调查研究的基础上提出供会议讨论的初步议案;形成决策后，除按规定需要保密的外，应及时公开决策内容，接受群众监督和审视，并畅通利益诉求表达通道，使决策为最广大群众认可和接受。另外，要完善干部轮岗制度，对班子成员的分管工作进行定期轮换，如此既可以全面培养干部不同工作领域的领导能力，又可以避免长期负责某项工作导致利益固化，还可以因为“将来可能成为自己分管的工作”而避免在决策研究时“事不关己”漠不关心。

4.实施精准问责，保障制度落实。制度的生命力在于落实。所谓“动员千遍，不如问责一次”，用好问责利器，实施精准问责，是保障制度落实的重要手段。在一段时期内，因“集体决策—集体负责—无人负责”的怪圈，“集体决策”成为了违规决策、盲目决策、“乱决策”的“遮羞布”“挡箭牌”“护身符”，对其问责成为事实上的“盲区”，导致“末位表态制”异化的种种后果没有具体的人承担，“异化成本”低至可以忽略不计。因此，必须打破“法不责众”的定式思维，按照“失责必问，问责必严”的原则旗帜鲜明地对借“集体决策”搞“集体违规”“集体腐败”的行为进行“集体问责”，变“无人负责”为“人人负责”。集体问责要健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，按照“权责对等”的原则进行责任划分，主要责任必须落实到“一把手”的头上，其他班子成员根据参与决策的职责和决策过程中的“现实表现”（此时会议记录等可追溯的原始档案就变得非常重要）承担相应的责任，决不允许搞责任摊派或找“替罪羊”，如此则既可以实现精准问责，又可以避免误伤“李云龙”式的干部;要严格实行终身问责，对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其是否调离转岗、提拔或者退休，都要严肃问责，如此才能显著提高“异化成本”，形成心理震慑，使每一位班子成员都对“集体决策”心存敬畏，自觉摒弃“团团伙伙”“利益均沾”“明哲保身”“见风使舵”“甩手掌柜”等种种异化行为。令人欣喜的是，《中国共产党问责条例》对领导班子进行集体问责和对领导干部进行终身问责的的制度设计已经完善，使问责利剑的威力更加凸显，通过精准问责推进制度落实的成效显著增强。

参考文献：

[1] 中共中央宣传部.习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要[M].北京：学习出版社，2019：74.

[2] 张宏亮.一把手分权后的权力制衡及监督机制探析[J].领导科学，2014（16）：16-18.

[3] 劉庆斌.新时代提高领导决策效能研究[J].观察与思考，2018（3）：56-63.

[4] 中共中央党史和文献研究院.习近平关于“不忘初心、牢记使命”重要论述选编[M].北京：中央文献出版社，2019：357-358.

[5] 中共中央政治局召开民主生活会 习近平主持会议并发表重要讲话 [EB/OL].（2018-12-26）[2019-10-15].http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-12/26/c_1123909688.htm.

[6] 孟庆东.高职院校“本土教授困境”破解探究[J].教育与职业，2019（10）：73-76.

责任编校    王学青

Abstract： As an important practical application of democratic centralism， “the end-position attitude” mechanism has been designed for organization members to enjoy sufficient opportunities to air their opinions and enough room to take part in policy-making procedure， a demonstration of democratic centralism， a realization of scientific decision-making， and a facilitation of union and harmony. However， due to a series of manifestations of abnormality， such as pre-conference tone setting， realization of ill intention under disguise， collective loss of discourse， stalemate of different opinions， collusion， etc.， unit efficiency of decision-making is lowered， political ecology is damaged， growth of cadres is interfered with， and intended development is compromised. Correction of such abnormality requires nurturing democratic quality， and forging a democratic atmosphere; it requires optimization of political ecology and strengthening responsibility awareness; it requires the perfection of operation procedures with a secured power cage; it requires a precise accountability mechanism to guarantee the implementation of policies.

Keywords： end-position attitude; abnormality; correction