教师行政申诉事项类型区分及程序构造——以《教师法》第39条之修改完善为切入点

于 浩，郑晓军

（华东师范大学法学院，上海200241）

一、问题的提出

《中华人民共和国教师法》（简称《教师法》）自1994年施行至今已有二十余年，包括第39条①在内的诸多条款已经滞后于时代发展。当教师的合法权益在学校或者其他教育机构（简称“学校”）中受到侵犯，理应有《教师法》相关法律规范作为请求权基础。然而令人遗憾的是，现实中教师工作时间、内容、权利、责任的边界并不清晰，教师往往成为有责无权的“空心人”和“无限责任人”[1]，在权益受损寻求救济之时，争议常以“属于学校自主管理范围”等理由被驳回，致使教师权利被进一步束之高阁。细究上述现象的缘由，可以发现，作为教师权益保护与救济的基础性法律规范——《教师法》第39条存在立法缺陷，例如其中的“合法权益”“处理”等词言犹不明，使得申诉程序的操作性不强，申诉权仅是“文本中的权利”，无法真正成为“行动中的权利”。

当下，提高教育立法质量，更好地回应教育改革发展需求，显得尤为重要。从十三届全国人大常委会立法规划来看，《教师法》的修订已提上日程，属于需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律。“只有提供程序的路径才能获得救济，至于法律的实体内容，只有在进入程序之后才能具体地予以确定。”[2]英美法中“救济先于权利”“程序带动实体”等程序中心主义理念为教师行政申诉规范的修订提供了借鉴。因此，对教师行政申诉规范的受理范围、层级等程序规范应当给予足够的重视，[3]将教育法律关系中的实体价值判断问题转换为程序问题。依照此种思路对教师行政申诉规范进行修订，不仅可以避免价值判断多元导致的立法阻力，还可以在保障法律稳定性的基础上，及时处理和解决新型教育纠纷。在上述背景下，本文尝试将申诉事项类型区分作为教师行政申诉制度修订的起点，以程序理性为程序构造提供法律理由，从而在实现申诉程序自身价值的同时，落实《教师法》“保障教师合法权益”的立法目的。有鉴于此，本文主要从以下三个部分展开：第一部分界定教师的法律地位，厘清教师与学校之间形成的法律关系，揭示教师行政申诉事项类型区分的必要性及价值；第二部分通过衡量申诉事项背后权益的内容与边界，选择学校具体行为与抽象行为作为申诉事项的区分进路，并讨论抽象行为纳入行政申诉程序的可能性；第三部分基于申诉事项类型区分的前提，对不同类型的申诉事项构造相应的申诉程序，激发教师行政申诉规范保障教师权益的内在能动性。

二、教师行政申诉事项类型区分的必要性及价值

在探讨教师行政申诉事项类型区分前，有必要从私法与公法角度明确教师的法律地位并厘清教师与学校之间形成的法律关系。一般而言，教师可大致分为任命制、聘任制与合同制管理的教师。《教师法》中的教师融私法与公法属性于一身，属于特殊劳动者，类似于西方国家的公共雇员[4]。

从私法角度看，将符合公益性的部分教育事务交由私主体执行，这是传统行政任务私法化的表现之一。在事业单位人事制度改革背景下，学校去编制化改革进程正在加速推进，逐步实行教师聘任制。《教师法》和《中华人民共和国高等教育法》（简称《高等教育法》）对聘任形式也给予了肯定，作出了“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制”、“高等学校实行教师聘任制”等一系列规定。事业单位聘任协议的法律适用模式为《中华人民共和国劳动合同法》与特别规定相结合，特别规定优先，[5]所以聘任制教师的法律地位宜定位为劳动者，只是与普通劳动关系相比，其额外受到教育法律法规、政策的公法因素干预。

从公法角度看，《教师法》中的学校属于从事教育服务的公共职能组织，在行使特定职权时分享行政机关的行政职权，例如高校学位授予、撤销权。当下，传统事业编制与改革后的聘任制并存，给教师权利救济制度的构造带来困难，亟待厘清《教师法》与现行各类人事管理制度的关系。根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）②的规定，强化事业单位的公益属性是事业单位改革的主要取向，公益服务类事业单位的组织性质并没有发生显著变化。在事业编制模式下，学校与教师签订协议的目的（实现教育公共利益与教育行政管理目标）、主体（签订聘用协议的一方是学校或教育行政部门，属于法律、法规、规章授权的组织）、职责（《教师法》明文规定“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制”）、方式（双方意思自治）、内容（《教师法》等法律法规规定，教师的平均工资水平参照国家公务员的平均工资水平，教师编制由教育行政部门会同编制、财政等部门确定）符合行政协议的认定标准。[6]由此，具有事业编制的教师可以适用《事业单位人事管理条例》《事业单位工作人员申诉案件办理规则》等人事管理制度。而非事业编制的学校教职工能否适用《教师法》规定的教师行政申诉程序，需要进行具体分析：在学校直接从事教育、教学工作的专业人员承担了公共教育服务职责，其公益性质部分引发的争议不应仅局限于通过聘任协议救济，[7]具有诉诸教育行政部门的妥当性；从事教学实验、图书、电化教育以及卫生保健等教学辅助工作的人员，亦可根据实际情况参照《教师法》适用教师行政申诉程序；如果仅是学校的工勤人员，则不属于教师行政申诉程序的适格主体。总而言之，判断教师行政申诉程序的适格主体，应当在关注主体履职行为属性的基础上，契合教师行政申诉程序的运行规律。

作为教师行政申诉的逻辑起点，申诉范围的确定与事项类型的区分，直接关涉教师能否申请行政申诉以及申诉能否被教育行政部门受理，在申诉程序构造中具有举足轻重的地位。《教师法》第39条对教师行政申诉事项采取概括式的立法模式，导致申诉范围的解释空间和实际效用面临疑问。与之相对比，现行《行政复议法》《行政诉讼法》对受案范围采取了肯定列举为主、概括与否定列举为辅的模式③。有论者指出：“对受案范围作概括规定似乎无所不包，又是世界各国的主流做法，但在中国，恐怕无法避免在恶意限缩解释之下走向‘看起来很美’的窘地。具体列举固然挂一漏万，但又具有法定化、明文化的好处。”④就当下教师权益救济困难的现状来看，列举式的立法模式是权宜之举，一定程度上可以实现申诉事项类型区分，解决教师行政申诉受理难、审理难等难题。

制度缺陷在纠纷中得以暴露，从过往教师权益纠纷中探寻教师行政申诉困难的根本原因，对于理解教师行政申诉规范的内涵、改变教师权益救济困难的窘境非常必要。在“丁华锋诉上海市长宁区教育局履行职责案”中，教师丁华锋请求教育行政部门公开学校绩效工资细则、年终奖励发放标准、个人工资清单等人事管理信息，但教育行政部门作出“事业单位工作人员对涉及本人的人事处理不服的，可以依照《事业单位工作人员申诉规定》申请复核，对复核结果不服的，可以依照该规定提出申诉、再申诉”的回复，并认为教师可以通过司法程序解决争议。之后，教师起诉至法院，请求学校与教育行政部门履行职责，但最终被驳回起诉⑤。本案中，教育行政部门接到申诉后未作出处理决定，不关注也不回应教师的实质利益诉求（对申诉作出处理决定），使教师行政申诉程序空转。尽管《教育法》第29条规定，学校具有按照章程自主管理、拒绝任何组织和个人对教育教学活动非法干涉的权利，但可否以此为由做出“凡属章程已作出规定的管理事项，皆属于学校自主管理范围，其他任何组织和个人不得干涉”的解释？结合《教育法》第30条中“学校应当履行依法接受监督的义务”这一规定可知，学校在章程范围内自主管理的事项同样属于接受监督的范围，只是需要通过诸如类型学的思考范式划定学校接受监督的范围与限度。

在全面推进依法行政的背景下，教育行政部门形式上不作为的可能性较小，但由于教师行政申诉规范的效力不彰，教育行政部门更多以“形式作为而实质不作为”的隐蔽方式变相剥夺教师行政申诉权，具体表现为教育行政部门对申诉事项非实质化处理，试图避免落入司法审查范围，[8]属于一种形式合法但实质不正当的形态[9]。《教师法》申诉规范概括式的立法模式存在诸多问题，包括文本与实践缺陷，不合理地减轻了教育行政部门、司法部门实质性解决教育纠纷的义务。从切实保障教师行政申诉权的角度而言，申诉事项类型区分具有举例与细化教师行政申诉受案范围的作用，有助于教师行政申诉规范走出“看起来很美”的窘地。

教师权利保障涉及教师权利与学校管理权、教育行政部门监督管理权等多方法律关系，背后关涉多元且复杂的利益。因此，论证教师行政申诉事项类型区分的必要性，还需要回答教师行政申诉权与学校管理权、教育行政部门监督管理权的内在关联，以及在教师行政申诉个案中如何制约与平衡各方利益的问题。区别于片面强调公权管理权能的管理论与片面强调控制公权的控权论，平衡论突破原有单一的权力视角，以关系视角研究“权力—权利”之间的交互关系[10]，摆脱了事实与规范层面的束缚，注重功能价值的实现。行政法正义可以被解构为程序性的公平与效率正义、实体性的公平与效率正义，在教师行政申诉程序中具体体现为两个方面。一方面，仅仅关注学校教育行政效率的提高，构造简易的行政申诉程序来便于学校教育行政管理，在一定程度上会损害教师权益。如果申诉事项类型区分不明，实践中处理行政申诉遇到困难，极有可能排除教师行政申诉权的行使，从而降低后续司法救济的可能性。因此，有必要对教师行政申诉事项进行类型区分，并根据不同类型构造相应程序，督促教育行政部门切实履行义务，实现申诉规范程序性的公平与效率正义。另一方面，过度倾斜保护教师权益，构造烦琐的行政申诉程序来控制学校权力行使，在一定程度上会损害学校教育行政效率。如果对申诉事项范围作扩大解释，则意味着教育行政部门可能会过度介入学校管理，限制学校自主管理权，进而导致教师与学校的法律关系再次失衡。

简言之，应当通过教师行政申诉程序的构造，更为平衡地调整教育法律关系。在规范范围上，区分教师行政申诉事项，不应简单地确认教师的所有诉求；在规范强度上，考量妥当的利益衡量边界，确定申诉事项审查的深度，不能借申诉事项审查为由，反噬学校自主管理边界。

三、教师行政申诉事项类型区分的逻辑进路

对象决定方法，教育行政申诉规范的性质与功能决定了教师行政申诉事项类型区分的逻辑进路。教师行政申诉事项的处理，属于非诉讼法意义上的教师权益争议解决方式。鉴于在教育事务中的管理经验与专业优势，教育行政部门应当朝着实质解决教育纠纷的目标处理教师行政申诉。为此，申诉事项范围的界定不能单纯套用行政诉讼的受案范围标准，这是首先需要达成的一个前提性共识。通过辨析个案中可能引发教师行政申诉的事由，《教师法》第39条规定的学校“侵犯权益”与教师“对学校作出的处理不服”等表述存在语义、逻辑等方面的问题，无法完全厘清实践中可能引发的争议事项。因此，在考察教师权利救济现状后，本文拟将学校具体行为与抽象行为作为类型区分的逻辑进路，从方法论层面提高教师行政申诉程序的精密程度，提供申诉事项识别与区分的操作指引。

（一）衡量申诉事项背后权益的内容与边界

教师行政申诉事项类型区分的表象是衡量申诉事项中的权益内容，但实为实质性地化解申诉事项背后的教育纠纷。《教师法》第7条规定了教师享有教学活动、学术研究、指导评价学生、获取报酬与休假、参与民主管理、职业发展、权益保障救济等权利。在这里，可能引发申诉的争议可以大致归纳为两种类型：一是侵权行为，即学校的行为不合法，侵犯了教师的法定权利；二是损益行为，诸如给付、服务、指导等行为，学校没有侵犯教师的法定权利，但对教师的实际利益产生不合理的影响，例如教学活动设施条件不充分，教师职业培训体系不完备。

之所以进行合法性与合理性的区分，有多方面的考量。其一是为了防止在行政申诉处理中，因某项合理利益未被法律明确规定，而导致该项利益被不合理衡量甚至剥夺。相较于其他利益，法定权利具有优先性与反权衡性。这些利益尽管没有被《教师法》权利化，但由于在学校章程、规章制度中发展成为新型权利⑥，属于学校通过契约自治、加大教师权益保障力度的表现，理应纳入教师行政申诉范围⑦。因此，如果学校侵害法定权利以外的“契约权利”，教师应当可以通过申诉程序进行权益救济，只是以上“契约权利”的保护程度可能会低于法定权利的保护程度，未必能够获得行政申诉规范的充分保护。其二是从实质性解决教育纠纷的角度考量，当下教育纠纷的解决不再只是简单地符合合法性方面的要求，法律优先、法律保留等原则并不能完全有效解决教育纠纷。“合法性判断并不能全部取代正当性的判断，亦即符合法律并不是正当性的全部。”[11]在合法性秩序之外，教师扩容合理利益、定纷止争的诉求正在悄然兴起。

（二）作为申诉事项类型区分原点的行为

教师行政申诉事项类型区分需要找到合适的切口，并以此切口作为教育纠纷实质性处理的思路起点。以学校行为为原点，可以进一步分类为具体行为与抽象行为。本文所指的具体行为主要指学校针对特定的教师就特定的事项实施的直接产生法律效果的行为，例如对教师教育教学、科学研究能力的考核决定；抽象行为主要指学校在教育管理过程中针对不特定的教师实施的具有普遍效力的行为，例如学校制定教师行为规范、师德考核实施办法等各类校内规范性文件。

1.具体行为分解成作为行为与不作为行为

目前涉及教师行政申诉事项的区分方法，大多采取主体资格认定标准。在美国，高校教师岗位类型较为明确，教师岗位序列仅包括从事教育教学的教师，并不包括其他研究人员、教学辅助人员、行政管理人员。[12]例如，美国伊利诺伊大学芝加哥分校根据身份类型的不同，将教职工区分为学术型教师与后勤职工和行政教员，并对应学术委员会与劳动申诉委员会两种不同的申诉管辖机关。[13]在我国教育实践中，教师身份具有多样性，从事教学科研的教师亦有可能从事行政管理事务。此外，各地出台的《教师法》实施办法中关于教师的定义并不完全一致，例如北京市限定为具有教师资格、专门从事教育教学工作的人员，而天津市则将教育行政管理人员纳入规范对象。由此可见，从事教育行政管理的人员并不一定适用《教师法》规定的教师行政申诉范围，以身份类型判断教师行政申诉的适格主体并不完全符合我国教师人事管理制度，对于《教师法》申诉条款修订完善的意义并不显著，但是背后分类、差异管理的思路值得作为参考。

在教育法律关系中，从教师身份视角转向行为类型考察，可以将职位聘用、福利待遇发放、评奖评优、纪律处分等可能影响教师权益的行为区分为行政管理行为与学术管理行为两类，分别适用不同的纠纷解决程序。例如，在“李丹青与浙江省教育厅、教育部教育行政管理（教育）案”中，法院对原告诉讼请求进行类型区分，对其中第二项诉讼请求（对“违反成果申报程序暗箱操作”的学术违法违规行为进行查处）做出如下阐述：“学术成果的评价评比及其奖惩，不属于《浙江省高等学校学术不端行为调查处理规程》规定的学术不端行为，不属于高等学校或浙江省教育厅调查处理的管辖范围。”此外，法院认为，在涉嫌学术违法违规行为的性质认定上，由于学术不端行为的认定通常需要调查人员具备相关研究领域较高的学术水准，所以教育行政部门聘请专家学者对案件进行分析论证，符合正当程序之要求⑧。

解决教育纠纷，需要以既有规范为依据，但是规范的实施离不开个体的具体适用，况且还存在规范漏洞填补等开放的方法，因此需要通过角色分配，约束不同主体的审查范围与权限，避免个体审查过程中的无序。从上述个案中可以发现，司法实务界希望对教育纠纷事项进行类型区分，只要外观、形式上符合学术特征便认定为学术活动[14]，具体纠纷中交由学术共同体进行判断。但可能会有观点认为，行政管理行为与学术管理行为往往杂糅于一体，完全清晰地比对、区分纠纷事项的构成要件并给出确定的法律效果实属不易。确实，此种考虑具有一定的合理性，但是并不意味着我们一定要对学术管理行为采取实质定义，否则在实践中极易滋生公权力“以审查学术活动为名，侵犯学术自由之实”的不利情形。由此，从避免公权力不当干预的角度来看，对学术管理行为采取形式定义，对于平衡学术管理行为与学术自由等权益至关重要。

此外，《教师法》第39条规定，教师对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉。但是该条款围绕“作出的处理”这一固定节点，存在语言表述的“空缺结构”，没有关注到行为的动态性，导致法律适用存在内在冲突。“作出的处理”意味着程序终结，学校已经作出实体决定，但是现实中存在学校不作为行为，主要表现为学校不履行、拖延履行、不完全履行法律、学校章程、聘用合同中规定的义务。此种形式上不为的纯粹不作为或者程序未终结的非纯粹不作为方式，隐蔽地对教师权益产生不利影响。例如，有论者对高校内部职称评审进行研究，发现学术委会员等机构并未公示（或者仅采取内部公示的方法）职称申请人的真实学术成果信息，没有履行必要的信息公开义务，侵犯了其他教师从公开渠道获取相关信息的权利。利害关系人对于评定结果不服的申诉机制并不畅通，学校往往拖延或者根本不履行救济义务。[15]因此，教师行政申诉规范对于此类“隐蔽性”的不作为行为不能不有所反思，必须对不作为行为进行审查。

2.学校抽象行为纳入教师行政申诉程序

教师权益纠纷不仅产生于学校具体行为，还可能产生于具体行为产生之前的抽象行为。对于全流程规范学校行为而言，学校抽象行为具有纳入行政申诉审查与矫正空间的正当性，从而确保从源头实现学校行为的可审查性与教师权益的可救济性，这也正是教师行政申诉规范引入类型区分逻辑的意义之一。

有论者认为，对于基于学校规范性文件作出的处理决定或者侵害权益行为，教师可以一并提起审查规范性文件的申诉。[16]本文认为，此种附带审查的解释变相堵塞了教师寻求行政救济的通道，合理性并不完全充分。规范性文件附带审查亦称“具体审查”，背后遵循的是“无个案不审查”的逻辑。[17]在行政诉讼中，采取基于个案的“附带审查”有多方因素的考量。例如，出于功能分化的考量，为避免司法机关陷入行政政策争论，如果行政行为依据的规范性文件并不合法，司法机关只能不将其作为认定行政行为合法的依据，不能作出规范性文件无效的审查结论。而由有权的行政机关对规范性文件进行直接审查，不依附于具体的行政行为，属于“抽象审查”。[18]在教育行政申诉程序中，教育行政部门具备较强的教育信息处理能力和事务管理能力，接受教师对规范性文件“抽象审查”的申诉请求，并不会造成学校与教育行政部门的权责失衡，反而有助于提升教师行政申诉规范的能动性与行政内部自我监督与救济的功能⑨。

进一步而言，从教育法律关系来看，教育行政部门与学校、学校与教师之间存在不对等的特别权力关系，优势方拥有可能侵害教师权利的“非国家权力”，弱势方需要服从特别权力关系内部的规范性文件，所以需要对此种“非国家权力”进行恰当规范甚至采取必要的限制。[19]如果教师没有拥有向教育行政部门提起审查学校规范性文件的申诉资格，那么将导致学校规范性文件的监管空白。“申诉救济方式以协商性、综合性、非正式及衡平为特点，与司法程序有着明显的区别。”[20]教师行政申诉程序，作为教育行政部门内部处理教师权益纠纷的非诉讼纠纷解决机制，其受案范围不必照搬《行政诉讼法》受案范围。“建立和完善行政申诉制度，可以使许多不能纳入行政诉讼的纠纷经由行政申诉获得解决。”[21]不能从教师某项权益不予司法审查，推断出其不具有进入行政申诉程序的正当性。换言之，学校制定、发布的具有普遍效力的章程、校规等规范性文件，即使未对特定教师的实际权益造成损害，如果确实存在违法或者不适当的情形，教师对此提起行政申诉也同样具有合理性。

四、教师行政申诉程序构造优化

即便《教师法》未明确规定职务聘用、福利待遇发放、评奖评优、纪律处分等学校作为行为的实体与程序规范，也并不意味着学校上述行为不需要受到正当程序的控制。当学校行为具有侵犯教师合法权益可能性的时候，同样应当参照正当程序原则补足相应程序。[22]通过列举式的立法模式对教师行政申诉事项予以明确，对不同类型的申诉事项构造相应的申诉程序，具有程序法治之深远意义。就程序的内在价值而言，精细且缜密地过滤、分流申诉事项，发挥不同程序对申诉事项的识别功能；对申诉事项繁简分流，因案配置，解决实践中程序冗长等问题。就程序的外在价值而言，顺畅行政申诉程序对接司法诉讼的渠道，实质性地解决教师权益纠纷，保障教师合法权益。

（一）在过滤分流基础上发挥程序识别功能

分化与独立是程序的灵魂。[23]在教师行政申诉程序构造中，同样应当从这两个方面进行把握。具体而言，应当根据教师行政申诉事项的性质、影响范围、被申诉主体级别等要素，构造相应的过滤分流程序，发挥行政申诉程序的纠纷识别功能。

一方面，在功能角色分化方面，根据申诉事项的性质，区分行政管理行为与学术管理行为，由不同主体根据其活动范围与权限进行审查，避免单个主体在申诉程序中存在的恣意。分权的目的在于防止选择与判断的恣意，并不排除再次审查学术管理行为中存在的恣意。校内学术共同体也可能发生专业权力滥用的情形，导致学术自由权的失范。[24]因此，对于学术管理行为引发的申诉，学校内部已经组建学术共同体审议，并不意味着学术管理行为无法接受行政申诉程序的审查。当以上情形存在可能性的时候，教育行政部门可以另行组建临时性的申诉特别委员会，寻求更高标准的学术协助。申诉特别委员会组建的总体目标是中立且实质性地解决教师与学校之间的争议，即根据申诉教师的学科方向等申诉事务性质，由申诉教师所在学校的学术委员会成员、非申诉教师所在学校的相关学科方向专家组成上述委员会⑩；委员会对学术管理行为进行必要的论证、提出意见并送达教师；根据学术管理行为的具体类型，采用多数决、一致决等表决方式；申诉结论报告送达各方当事人且争议期满后，上述委员会解散，教师对于相同的争点或基础事实不得再次提起行政申诉，保证行政申诉程序的安定性。

另一方面，在决策环境独立方面，在综合考量申诉事项影响范围、被申诉对象级别等多方面因素的基础上，确定教师行政申诉的决策主体。对教师行政申诉程序中的决策主体进行恰当的控制，避免其被无关因素干扰，有助于保障申诉程序的公平正义与效率正义，切实维护申诉程序的运作秩序。从非诉讼程序构造的自愿、程序便利与适宜原则来看，现行教师行政申诉规范“由其所在区域的主管教育行政部门受理”○11虽然遵循了“两便原则”（便于教师申诉的同时，便于教育行政部门高效处理争议），但在一定程度上忽视了申诉程序的独立性。实际上，我国公办高校对应不同的行政级别，某些高校对应的行政级别可能比所在地的教育行政部门更高，教育行政部门能否客观中立、不受影响地独立做出决定，并非没有疑问。正是在这样的背景下，教师行政申诉管辖不仅需要考虑申诉审查的独立性与公正性，也需要考虑申诉事项处理的便利性与申诉成本。因此，在确定申诉管辖主体时应当留有一定的裁量空间，在坚持传统管辖原则的基础上，以提级管辖、异地管辖等管辖方式作为传统管辖的补充。

（二）在程序繁简分流的同时保障最低限度公正

从成本收益分析方法来看，合理程序的构建还应当关注程序效率、程序经济等必要成本，保证程序及时解决纠纷。如果抽象行为进入行政申诉程序，那么行政申诉案件的数量短期内将急剧增长。对于学校抽象行为的审查，可以设置简易申诉程序，赋予教师简易程序选择权，解决由申诉程序冗长导致的教师权益无法得到及时、有效的保障与救济的问题。具体理据有二。其一，从教师参与申诉程序的自愿性看，由于抽象行为大多涉及的是教师群体性权益，特定教师基于个体权益受损的有限性，可能并无意愿参与申诉程序的全过程，仅承担了提起申诉程序的角色。抽象行为申诉程序启动后，更多是从是否违背上位法的角度进行审查，不会刺激教育行政部门的消极处理情绪，因此教师可能更愿意让教育行政部门自主审查。其二，从结果正义实现的难易程度看，因抽象行为引发的申诉程序，通过要求学校提交规范性文件合法性的书面意见、教育行政部门公开评述并向学校提出处理意见等配套程序，即可实现行政申诉程序应有的审查功能。

在简化教师行政申诉程序的同时，又要坚持最低限度的公正○12，不能过分简化程序甚至突破程序底线。教育行政部门处理一些权益争议不明显的申诉事项，经申诉教师同意可以采用简易程序处理，但应当保障教师陈述意见、申请利益关系调查人员回避等最低限度的程序权利。以教师提前解聘与期满续聘为例，在聘任合同约定的聘期之内，基于教师享有的期待利益，学校决定提前解聘教师的，需要给予教师听证程序等充分的程序保障，否则解聘行为可能会因程序违法被撤销。但是，在聘期结束后，若学校驳回教师提出的延长聘期请求，并不满足教师形成的合法期待，所以教师以没有享受听证程序而提起请求延长聘期[24]的正当性会减弱。

（三）解决行政申诉与司法诉讼对接的程序冲突

行政申诉规范在教师权益救济中扮演着重要角色，但从分散救济途径单一带来的功能风险来看，不应当忽视步骤上更成体系、保障上更为有效的司法诉讼程序。程序并不排斥自由选择，正是自由选择激发了程序参与者的积极性，并在利害关系的基础上保证了选择的合乎理性。[23]因此，应当赋予并保障教师在教育纠纷解决程序上的意志自由与处分权利，鼓励教师自主性地选择纠纷解决程序，从而保证其因选择此程序而生成高度确定化的结果。具言之，在既可以行政申诉又可以司法诉讼的情形下，教师自主权衡利弊后，可以寻求行政申诉程序之外的司法诉讼程序。如果教师选择了行政申诉程序，但无法获得救济或者救济不力，其获得司法裁判权的资格仍应得到保障。

高校教师职称评审权逐渐下放至高校后，教师职称评审过程中的争议逐渐涌现，甚至存在因职称评审纠纷而产生的非正常信访活动。由于行政申诉、司法诉讼程序无法正常吸纳实体争议，教师只能被动采取政策博弈、法外解决等非程序化的纠纷处理方式。学校对教师思想政治表现、职业道德、业务水平和工作实绩进行考核后作出聘任或者解聘、晋升、奖励或者处分的行为，属于学校自主管理范围。在教师行政申诉程序中，当申诉事项属于对于学术科研业务水平实绩等学术管理行为的实体判断争议，在不违背依法治国原则的前提下，教育行政部门应保持适当的谦抑，避免僭越学校学术自由之界线。当申诉事项属于对于职称评审中评审组织组建程序、评审办法和操作方案等行政管理行为的程序争议，教育行政部门、司法部门不应以争议事项属于学校自主管理的内部行为为理由，而放弃对争议事项的处理。这也符合《高校教师职称评审监管暂行办法》中“做好高校教师职称评审权下放后监管工作”的要求，有助于避免因程序不规范导致教师权益受损、却无法通过行政申诉进行权益救济的尴尬局面，实现行政申诉与司法诉讼之间的顺畅衔接。

五、结语

百年大计，教育为本。教育大计，教师为本。“要凸显教师的主体地位，把尊重和保护教师的基本权利、专业权利和民主管理与监督的权利放在突出位置。”[25]判断权利是否得到法律重视，从权利规范的结构形态、权利的保障与救济途径切入是妥洽的。教师行政申诉程序作为教师维护其合法权益的重要救济途径之一，理应得到《教师法》的重视。“教育立法的许多条款内容含糊笼统，许多规则的逻辑结构不完整，确定性不高，可操作性较差。”[26]现行《教师法》中教师行政申诉规范同样存在上述问题，与“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”的要求仍有不小差距，无法较好地完成教师权益保护与救济的任务。

作为良好社会状态制度化基石的法律程序，具有开放的结构与严格的过程，其具备的中立性避免了价值判断的僵局。[23]教师行政申诉规范要想摆脱束之高阁的处境，需要认真对待占据规范核心地带的申诉程序。因此，本文着眼于《教师法》第39条，立足于行政法治的语境，考察立法者对于教师行政申诉规范的立法原意以及新时代教师权利保障的方向，厘清行政申诉事项的具体类型并进行妥当区分。此种区分是教师申诉程序保障的起点，一方面直接关涉申诉程序是否能够畅通且高效地运作，另一方面赋予经过申诉程序而作出的实体决定足够的权威。如此一来，在明晰了修订起点之后，更为纵深的研究需要进一步展开。

注释

①《教师法》第39条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”

②承担义务教育、基础性科研等公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；承担高等教育等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。参见：中共中央，国务院.中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见[N].新华每日电讯，2012-04-17（01）.

③例如《行政诉讼法》第12条第1项，“对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的”采取“列举+概括”立法模式。目前学界对于行政复议、诉讼的受案范围表述形式的讨论较多，从价值应然、规范实证、实践可行等层面剖析，得出的结论也有所不同，大致有概括模式、列举模式、概括+列举结合模式、概括+反向排除模式。有论者认为现行《行政诉讼法》规定的受案范围属于“名为混合、实为列举”模式，受案范围并未实质扩大。参见：闫尔宝.行政诉讼受案范围的发展与问题[J].国家检察官学院学报，2015（4）:16-26.何海波.一次修法能有多少进步——2014年《中华人民共和国行政诉讼法》修改回顾[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2018（3）:26-43.

④李广宇，王振宇，梁凤云.行政诉讼法修改应关注十大问题[J].法律适用，2013（3）:69-73.有论者对《行政诉讼法》司法解释受案范围采取否定式列举进行了批判，认为会因列举不全而发生遗漏、无法较好地筛选过滤、传递司法保守倾向。参见：谭炜杰.行政诉讼受案范围否定性列举之反思[J].行政法学研究，2015（1）:89-98.但本文认为，当下教师行政申诉事项的范围应当以列举式为主，明晰不同申诉事项的类型。在申诉规范发展到成熟阶段后，对列举的申诉事项根据规范追求的目的采取概括主义的法解释路径，进而弥补列举式的缺陷。参见：朱芒.概括主义的行政诉讼“受案范围”——一种法解释路径的备忘录[J].华东政法大学学报，2015（6）:60-71.

⑤参见上海市第一中级人民法院行政裁定书，（2016）沪01行终91号。⑥复旦大学、上海交通大学、华东师范大学等学校在《教师法》规定的教师权利基础上，在章程中增加了“在品德、能力和业绩等方面获得公正评价”“知悉学校改革、建设和发展等重大事项”“法律、学校规章制度或聘约规定的其他权利”等“契约权利”。

⑦《教师法》第39条“侵犯其合法权益”的规范对象包括权利与利益，所以教师可申诉的事项不仅局限于法定权利。而之所以在法律中仅规定了部分权利，可能是出于这些权利具有特殊重要性（对于教师基本权利保障、学校与教师之间关系的和谐统一具有重要意义）、容易受侵害性（现实中此类权利容易受到较大程度的侵害）以及反权衡性（在面对不同权利冲突的时候，法定权利具有价值判断的优先性，不能随意进行权衡而被置于弱势地位）。

⑧参见杭州市中级人民法院行政判决书，（2017）浙01行初212号。原告诉请教育行政部门对“《行》文教学成果涉嫌抄袭、剽窃、侵吞他人学术成果，违反成果申报程序暗箱操作，未参加创作，在他人学术成果上署名等学术违法违规行为”履行查处学术违法违规行为的职责。

⑨对于学校内部规范性文件产生的权益侵害可能性，有论者指出，“若不赋予相应的救济手段，学校的众多行为就可能成为‘三不管’的真空地带——申诉不管、复议不管、诉讼不管”，并给出了“从申诉制度改革入手，通过受理教师的申诉对校规合法性及合理性进行审查”的前瞻性建议。参见：湛中乐.教师权利及其法律保障[M].北京：中国法制出版社，2015：498.

⑩此种专家组成方式也就是常说的同行评议制度，目前被广泛应用于学术成果评价。但有论者指出，同行评议制度具有不可忽视的缺陷，比如少数精英主宰学术认可，因此需要对学术共同体内部的权力实现结构性的平衡，防范和避免利益冲突。参见：阎光才.学术共同体内外的权力博弈与同行评议制度[J].北京大学教育评论，2009（1）：124-138.