云南姚安县木署村村民自治问题研究

王小娟 肖晴晴 彭沄

云南姚安县木署村村民自治问题研究

摘 要：村民自治是农村改革进程中党领导下的伟大创造，是农村主要的治理机制，发挥着化解基层矛盾、维护社会稳定的重要作用。村民自治制度的绩效分析，是衡量村民自治实施过程中所取得的实际效益和成绩的重要标尺。通俗地说，是指村民自治以促进农村经济社会发展的程度。以姚安县木暑村村民自治的实践为例，对木署村村民自治的绩效进行分析，找准云南木署村村民自治的问题。

关键词：村民自治;绩效分析;木署村

中图分类号：F327        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）04-0027-02

“农业是全面建成小康社会、实现国家现代化的基础。”[1]农村基层治理一直以来都是党和国家高度重视的问题，从我国实施村民自治以来，国内曾数次掀起研究村民自治制度、基层社会治理等问题的高潮。直到2017年10月党的十九大胜利召开，我国进入了全面建成小康社会的决胜时期，三农问题依然是党和政府十分关注的重大问题。习近平总书记提出了“美丽乡村”“乡村振兴”的思想，中国要保持长远稳定的发展，必须把农村的发展和稳定作为前提和基础。农村基层民主的发展，是我国社会主义民主发展和建设的重要课题。

村民自治工作在全国已经开展几十年，但发展很不平衡。作为边疆少数民族地区之一的云南村民自治起步较晚，有其特殊性。“村民自治的绩效水平，是基层民主化发展程度的检验，也是党和政府对未来开展农村工作的重要参考，对村民自治绩效的思考与判断关乎未来农村政策的道路走向，具有至关重要的作用。”[2]村民自治的实施从根本上改变了农民的生活、思想、行为和观念，影响着农民的方方面面，有力地保障了农民的利益，也加强了村级组织的廉政建设。而姚安县木署村是一个集民族、高山、贫困为一体的贫困山区，村民自治制度的绩效分析有利于促进其民主政治的发展和经济水平的提高。

一、木署村村民自治演进历史

“1982年宪法正式确立了村民委员会作为农村群众自治组织的法律地位。”[3]“四个民主”最先出现在1994年民政部下发的关于开展村民自治示范活动的通知之中。1998年《村民委员会组织法》的颁布，从“村民自治”到“四个民主”，再到《村民委员会组织法》标志着农村基层民主初步形成了制度化的运作模式。

姚安县前场镇木署村村委会位于前场镇东部，距前场镇政府所在地5公里，距姚安县城28公里，西与石河村委会相邻，南接新街村委会，北邻大姚龙街村委会，东邻稗子田村委会。辖石碓窝、罗家箐、处署地、依克堵、大棚树、普家凹、梁家、李家8个自然村13个村民小组，其中彝族占总人口的93.7%。姚安县木署村主要是以彝族为主的边疆少数民族地区，由于经济较为落后、干群矛盾突出等原因，《村民委员会组织法》发布后三年都没能有效地开展村民自治，而村民自治在全国如火如荼地展开，一些经济基础和经济水平比较落后的村庄，在实行村民自治之后，经济社会水平取得了显著成效。在此背景下，云南省于2001年在全省范围内开始了村民选举，姚安县木署村就在其中，到2013年已召开了5届村民选举大会。

二、木署村村民自治绩效调查

1.民主选举的绩效方面，公民积极参与，基本走向民主化选举。民主选举是广大农民政治参与最重要的表现形式。仅以姚安县木署村为例，发放100份问卷，有效问卷90份。以“你对村委会选举持什么态度”等问题调查木署村的村民自治绩效。结果显示，有71%的村民对选举持积极态度，有43%的村民都是自觉自愿去的。在木署村流动的票箱很少使用，都是使用中心会场，规定投票时间、地点，村民积极主动地参与村民选举，有55%的村民表示对结果满意。以上数据充分说明木署村村民选举确实是在村民自觉自愿的情况下，积极地行使自己的权力。

2.民主决策绩效方面，村民参与村务决策，实现参与主体的民主化。“村民自治制度实施以前，村务决策都是以党支部和管理区干部为中心展开，主要是由政府包办，影响了村民参与村务决策的积极性。”[4]在实行村民自治以后，村民更加关注自己的选票和表达意见的权利。在对木署村民主决策的调查中，“在填选票时，采取那种方式”这一问题中有52%的村民都是自己填自己的，单独完成。“村中重大事项的决定方式”这一问题中，绝大多数都是由村民会议决定。村民更加注重选举过程和决策的公正性。

3.民主管理绩效方面，村民参与民主管理，基本权利得到保障。“村民自治制度实行以来，村民、党支部、村民委员会、村民小组以及各种农民组织在内的管理主体相继出现，参与到民主管理中。由于党支部、村委会、村民小组多数是由村民民主直接选举出来的，因而他们更多地关注了村民的管理诉求，为实现民主管理创造了可能性前提。”[4]木署村在新农村建设中，设立了公共设施管理协会，由村民小组带头，选出2—3名村民成立新农村管理协会，主要负责村容村貌。在调查中，“您觉得现在村委会的服务态度怎么样”这一问题中，有48%的村民表示很好，充分说明木署村在民主管理方面已实现多样化和多元化。

4.民主监督绩效方面，依法进行民主监督，保障当家作主权利。在对木署村的调查中，在“你关注你们村的村务公开栏的内容吗”问题中有大多数村民经常关注，少数村民是偶尔关注。对村务公开栏的关注度体现了村民对政府政务的监督。“对村委会或村民小组有意见时，采取的方式是什么”这一问题中，大多数村民选择都会向上级反映，依法行使自己的监督权，使民主监督得到了稳健有效的落实。

三、木署村村民自治的绩效分析

1.村民民主監督意识不高，对村务公开的关注度低。民主监督是实行村民自治的保障，在现行的制度框架下，村务公开是民主监督的平台之一。对木署村的调查显示，有31%的村民对村务公开栏的内容只是偶尔关注，经常关注和不关注的比重竟然占到了26%和29%。从数据中可以看出，大多数人不关注村务公开栏或者不知道村务公开栏的信息是否真实，就不能更好地行使村民的监督权。

2.村民自治过程中公民参与者缺少有文化、有知识的青壮年。“公民参与的素质问题也是村民自治中十分重要的方面。有能力的青壮年劳动力转移到了城市，农村留守人员大都是老人、妇女和儿童。因此，在实现村民自治的政策过程中，村民参与出现了人员组成上的失衡。”[5]有文化、有知识的青壮年劳动力都外出打工。那么，村民自治的参与者就会出现文化和素质低下，达不到村民自治的效果，更不能促进基层政治建设、经济建设和社会文化建设。因此，在实现村民自治的政策过程中，参与者的素质、人员组成都是促进村民自治绩效的重要方面。

3.村民自治下两委的矛盾突出。“从制度的设计来看，党支部和村委会之间是一种民主合作关系，党支部对村委会的工作给予充分的支持，但不干涉村委会的正常工作，村委会也定期向党支部汇报工作，遇到重大问题，由村两委联席会议集体讨论决定。”[6]党支部和村委会之间的矛盾，自村民自治实施以来，就是基层村庄社会治理中最突出的问题。边疆民族地区基层村民自治的实施起步较晚，两委之间的矛盾也是基层治理中普遍存在的问题。对云南木署村村委会主任和党支部书记进行访谈，分析可知，木署村村民自治中两委矛盾突出，重大事务的决定也是领导和被领导的关系，缺少民主协商的过程。

四、木署村村民自治下的经济与社会

1.村民自治进一步解放了木署村的生产力，促进了产业变迁。推进村民自治，就是保障农民当家做主的民主权利，就是为解决三农问题奠定制度基础，并且能够维护农村稳定，促进农村的改革发展。木署村村民委员会改变思路，加强党组织建设以来，经济总收入从2012年的1 390万元上升到2015年的2 248万元，增长了近1倍。与云南农业大学的帮扶相连接，建立了木署村蔬菜种植合作社，增加了种植品种，给农民创造就近就业机会，拓宽了群众的增收渠道，有力地解放了生产力，推进了产业变迁。

2.村民自治为木署村的贫困与脱贫奠定了政治基础。精准扶贫、脱贫都离不开村民自治制度提供的政治基础。2014年，木署村委会被识别为建档立卡贫困行政村，原因之一是村委会村组干部能力素质偏低，村组干部文化水平不高，部分村组干部思想不解放，拼搏进取意识不强。在十九大精神和乡村振兴思想的指导下，村委会加强自身建设，引进人才，为村委会注入新的力量，采取多种扶贫方式，打赢脱贫攻坚战。政府投入专项扶贫资金8 489.4万元，实现基层党建与扶贫双推进。

3.村民自治促进了木署村社会主义民主建设。科恩在谈论民主时指出：“民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，而民主的深度是由参与者参与是否充分，是由参与的性质来确定的。”[7]从古至今，广大农民往往身处社会底层，无论在经济上还是在政治上，都凸显出明显的臣民意识。边疆民族地区地理位置特殊，基层群众在政治参与中更是处于被动。

木署村村民自治实施以来，村民渐渐参与到政治生活中，特别是农村政务。在国家精准扶贫政策的实施下，村民更加关注村务公开，以行使自己的权利和享受国家相关政策的补贴。村民积极参与，慎重投票选举村干部，为促进农村精神文明建设贡献自己的力量。

参考文献：

[1]  中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：人民出版社，2016：157.

[2]  钟鹂.实施村民自治政治绩效研究——基于云南省部分地区实证调查的基础[J].青年与社会，2014，（7）：111-112.

[3]  徐勇.中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社，1997：10.

[4]  莫勇波.村民自治的政治绩效分析——以广东省村民自治的实践为例[J].玉林师范学院学报，2005，（2）：1-7.

[5]  董红，王有强.村民自治背景下党支部与村委会关系研究[J].理论与改革，2013，（1）：76-78.

[6]  陳雁.村民自治政策下的公民参与研究[J].法制与社会，2013，（7）：210-211.

[7]  科恩.论民主[M].北京：商务印书馆，1994：273.