贫困人群视角下的产业精准扶贫政策粗放执行情况分析

欧志文

摘 要：近年来，农村产业精准扶贫政策在执行中存在粗放执行的现象，主要表现为贫困户识别不精准、产业帮扶不精准、扶贫工作考核不精准、产业帮扶成效评估不精准等问题。从贫困农民的视角，探析产业扶贫政策在执行中存在粗放执行的原因，进而提出解决问题的政策建议。

关键词：产业扶贫政策;粗放执行;政策建议

中图分类号：F323.8        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）04-0012-04

精准扶贫政策的关键在于“精准”，目的在于扶贫。随着精准扶贫政策在各地乡村的具体展开，执行过程中出现的粗放执行情况，引起了党中央的高度重视。习近平总书记说，“2018年是脱贫攻坚作风建设年，要认真开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理”，也意味着要对农村产业扶贫政策粗放执行的形式主义、官僚主义等不良作风进行整治。精准扶贫政策的不精准执行，本质上是政策执行偏差问题。故此，对农村产业扶贫政策的粗放执行问题进行探讨有其必要性。

精准扶贫政策的“精准”精神要贯穿扶贫的全过程，从扶贫对象的识别、帮扶、管理，到扶贫对象的脱贫、考核均需“精准”，课题组对湖南省某贫困县D乡A村等地进行了调研，发现扶贫政策存在粗放执行的情况。

一、农村产业扶贫政策的粗放执行情况

1.精准识别的粗放执行。精准扶贫的首要任务是精确地识别出贫困对象，“把脉清楚，才能对症下药。”只有首先把扶贫对象摸清摸准，才能展开扶贫开发的一系列工作，保证后续工作的顺利展开，体现扶贫工作的真实性和有效性。当前我国的贫困对象评定是根据家庭人均年收入、群众评议和扶贫干部来决定的，但是现阶段农户的经济收入是不稳定的，收入存在多样化和不知性。扶贫干部在收集农户家庭经济收入水平时，一些农户存在私心，刻意隐藏家庭实际收入、夸大家庭负担，这种情况下并不能准确地甄选出真正的贫困家庭。我国注重人情社会，大多都存在“互帮”，在人情社会缺陷下，群众评议的结果也存在不真实性，很多扶贫干部在识别贫困户的过程中，对参选农户没有进行深入细致的摸底调查，导致许多被评定为贫困对象的并不都是真正的贫困户。评选中村干部没有深入到群众中去了解真实情况，也没有经过村民评议小组的会议讨论，就由村委会复议拟定，直接报镇政府审核。因此，导致上级干部不了解这些“贫困户”的真实情况，精准扶贫的扶贫名额是限定的，所以致使部分真正的贫困户并未被识别出来，也就不能享受国家的扶贫政策和资源。在现实社会中，只要被村干部或扶贫干部认定为贫困户，就很少会进行第二次审查和复核，而且贫困户名单也没有及时公布，导致很多真正贫困家庭被退出，出现“富户代贫”的现实情况。如张家界市永定区新桥镇郑家坪村支两委在2014年精准扶贫工作中，对申请建档立卡对象条件审核把关不严，识别不准，致使不符合建档立卡条件的郑志立户被列为精准扶贫建档立卡户，且在2017年5月的整改中仍未按要求予以清除。

2.精准帮扶的粗放执行。找出贫困户致贫原因，实施精准帮扶措施，是精准脱贫的主要手段。精精准扶贫的重中之重是确定好帮扶方式、帮扶内容。但以下几种情况是明显亟待解决的：首先，地方上在对“精准扶贫”政策的执行上是打了折扣、做了选择的，这就无形中产生了“政策不平衡”的现象，对政策资源是一种浪费。其次，如某地“万企帮万村”行动的发起，拓宽了扶贫资金的来源渠道，也给贫困地区带来了扶贫产业，但其中存在靶向定位不明确等问题，地区的特殊性没有得到很好的结合，甚至没有充分考虑民意的问题，政策宣传不到位。再次，驻村干部数量上和质量上是分布不平衡的，导致驻村干部压力特别大。一般来说，他们都是乡镇和农村两头跑的，虽有侧重点，但有时也分身乏术，一心投向扶贫事业，同时也面临升迁压力，精准扶贫工作是长期性的工程，要驻村扶贫工作人员在短期内做出成绩确实不容易。最后，助长了一些人民群众的依赖性，凡事靠政府、依赖政府，丧失了劳动人民的主观能动性、创造性，“扶志”就显得尤为重要，通过扶志扶智相结合，才能让脱贫事业走得稳、行得远，这是对扶贫资源上的新的要求，是对扶贫领域的深入。我们调研了湖南省某市 A 村，据了解，驻村帮扶干部虽然根据贫困户的情况分析了致贫原因，但却没提出有針对性的具体帮扶措施。精准帮扶的粗放执行表现在：第一，帮扶措施仍然处在 “输血式”阶段。由于 A 村地方偏远，本身的贫困程度深，帮扶措施主要是改善本村的通路、通电、供水等基础设施建设，帮扶到户的措施主要是向贫困户免费提供部分鸡或鸭苗，让其喂养。而且要求扶贫干部自掏腰包提供300～500元不等的帮扶资金给结对贫困户。对贫困程度较深的贫困户，采取输血式帮扶措施，是解决不了根本问题的，甚至容易使贫困群众产生“等、靠、要”的懒汉思想。第二，帮扶措施没有全面考虑。如该村在引导贫困户发展养殖产业时，仅向贫困户提供一些鸡鸭苗和一些饲料，没有给向贫困户提供养殖技术服务与销售服务，这样造成贫困户养殖的鸡鸭产量并不高。加上销售渠道不畅通，容易错过鸡鸭销售的最佳时机，有时甚至出现产品滞销，最后的结果是贫困户并未因发展产业而增加收入。第三，帮扶成效不明显。除部分基础设施建设的改善让老百姓获得一点实惠外，其他产业发展措施也未能增加贫困户的收入。

3.产业帮扶成效的粗放评估。A村是省级整村推进扶贫村，要求在 2017 年底完成扶贫脱贫任务。实际上，A村贫困程度太深，经济水平发展太低，不可能在二三年时间内实现脱贫目标。为了在短时间内完成上级政府规定的任务，驻村扶贫工作人员、村干部只好在帮扶成效的评估上想办法，一是扩大扶贫成效的范围，把根本不属于扶贫成效的内容纳入帮扶成效的范围，如贫困农民原有的种植业、养殖业收入，农户外出务工的收入等等。二是夸大扶贫成效，在填报脱贫明白卡时夸大帮扶种植业、养殖业的实际收入等，以此应付上级政府的脱贫评估。

4.扶贫工作考核的粗放执行。在扶贫开发工作过程中，扶贫工作绩效考核发挥着重要的作用，是精准扶贫工作的重要一环，受到党和政府领导班子的高度重视。随着扶贫工作的推进，绩效考核机制出现的问题日趋严重，主要体现在以下几个方面：一是在精准识别过程中，出现识别目标不准确的现象，对于识别贫困户的标准过于单一，绝大部分都只关注贫困家庭的收入情况，而没有建立相应的家庭收入的核查机制，这不能有效地识别出精确的帮扶对象。二是在精准帮扶过程中，扶贫干部在没有对贫困地区进行实地勘察前就制定帮扶项目，大部分政府也没有对贫困户的意愿进行深入的实际调查，导致制定的帮扶项目不符合贫困地区、贫困村、贫困户的发展。三是在精准管理过程中，贫困户的基本信息没有建立配套的动态管理。在扶贫工作进展中要求对工作的进度进行实时的跟进，依据要求执行帮扶计划，但是后期的管理没有跟上。四是在精准考核过程中，没有按照国家的要求制定合理有效的考核体系，大多贫困地区的考核机制不完善。

综上，产业精准扶贫政策的粗放执行主要体现在贫困户识别不精准、产业帮扶不精准、扶贫工作考核不精准、产业帮扶成效评估不精准等方面。现实中出现“被帮扶”“被脱贫”等现象，是由多方面原因导致的，本文主要从贫困人群的视角对其做出分析。

二、产业扶贫政策不精准执行的原因分析

农民的可行能力羸弱既是贫困的主要原因，也是贫困人口难以摆脱贫困的主要原因。课题组通过对A村的调研认为，正是由于落后地区贫困农民可行能力羸弱导致了精准扶贫政策的粗放执行，导致贫困人口从扶贫政策中获利减少或难以最终摆脱贫困状态。可见，分析影响贫困农民可行能力强弱的因素有其重要性。

课题组通过调研发现，导致A村扶贫对象可行能力羸弱的主要原因有村民政治参与能力羸弱、人力资本缺乏、贫困户脱贫积极性不高、基层治理协商监督机制不健全、政策执行监督反馈机制缺乏等方面。

1.贫困户政治参与能力羸弱。当前，贫困地区农村常住人口逐减，出现村庄“空心化”、人口“老龄化”现象。在A村的调研中我们发现，在受访的50户贫困户户主中，发现贫困户大都具有老龄化与文化程度低的特征（见表1和表2）。贫困户户主由于受文化程度与年龄的制约，A村贫困村民的政治参与能力表现羸弱，很少有人向扶贫干部、村委会表达自己的合理诉求或正确的建议。当农户面对产业扶贫政策执行不精准或扶贫干部、村委会干部“乱作为”时，他们只表现无奈和无助，正是这样也助长了精准扶贫政策的粗放执行。

2.农村劳动力大量向外流，人力资本缺乏。现阶段，农村现象是逐渐走向凋敝和衰弱的，城乡差距越来越大，城乡矛盾越发显化。正因此，国家才提出乡村振兴战略。说到底，精准扶贫的主战场是在农村，关键在农民。改革开放以来，特别是20世纪90年代之后，十四大明确提出建立社会主义市场经济，激起了一股“下海”潮、“孔雀东南飞”。当此之时，农村也搞了包产到户，农业实现增收，《希望的原野上》唱出了劳动人民的喜悦。两者相较而言，城市带给人的希望是不言而喻的，城市即意味着机会，机会就意味着发财。贫困村庄大部分青壮年劳动力都外出务工，大量的农村劳动力外流，留在农村的都是妇孺老幼，良田搁置、荒地丛生。直至现在，这种现象也未得到改变。而产业精准扶贫的有效实施，关键在人，必须解决好劳动力缺失的问题。而劳动力缺失无疑影响了扶贫政策的精准执行。

3.贫困群众参与扶贫产业发展的积极性不高。产业扶贫政策实施成效怎样？关键在贫困群众参与度，但是目前参与产业扶贫的贫困群众积极性不高。一是扶贫产业发展与贫困人口的增收脱贫联系不大，虽然产业扶贫取得了较大的发展，但是贫困农民依靠扶贫产业增加收入的情况不多。最为重要的是，不少产业没有征求过当地贫困农民的意愿，不符合贫困群众产业发展兴趣。二是政府片面强调扶贫产业规模化产业化，大部分贫困群众因无资金被拒之门外，而是一些大型龙头企业获得国家大部分产业扶贫资金，如果企业只考虑企业的发展而不考虑贫困农民的利益，这样产业扶贫就会偏离贫困群众脱贫的靶向，挫伤了贫困农民主体脱贫致富的积极性。三是一些产业扶贫项目是政府强行推进的，就更难以调动贫困群众的脱贫积极性，有时还会引发贫困农民的消极抵触情绪，推进贫困群众实现脱贫致富也就无从谈起。

4.基层治理协商监督机制不健全。民主决策与民主监督要求协商治理，通过协商治理公共利益与个人利益才能得到平衡。基层治理通过民主协商会议，村民既可以充分表达自己的意见，又能让村干部对贫困户的情况有更全面的把握，这样确定的贫困户才会得到村民的公认。目前而言，基层协商治理的有效途径是村民代表会议与村民小组会议。调研访谈得知，A 村村委会在贫困户名单的确定之前虽然召开了村民代表会议，但召开的村民代表会议只是走程序，参加村民会议的代表并没有真正做到代表村民的意愿。由此可知，该村的村民代表会议在整个村庄治理中所起的作用可以说微乎其微。同时访谈得知，A 村很久没有召开过村民小组会议了，更没有就“确定贫困户名单”召开过村民小组会议。其实，村民小组会议在目前我国农村基层社会中仍具有重要作用。一方面，农村实行家庭联产承包责任制以来，村民小组之间的联系减少，不同村民小组之间的村民熟悉度降低，有的甚至不认识。这种情况下，除了对村内特别贫穷的农户的情况有所了解外，对其他村民小组农户的具体情况基本上不了解，不召开村民代表会议，就不能全面把握村民的情况。另一方面，每个村民小组的村民代表只有2—3 人，在农村“老好人”“不得罪人”的思想影响下，对贫困户名单的确定他们大都会采取无所谓的态度。而对待村民小组会议的态度却截然不同，因为贫困户精准识别与贫困村民的切身利益息息相关，且参会人员是村民本人，其所代表的是各自的利益，因此，他们在参会过程中会踊跃发言，大家在充分了解的情形下通过相互协商比较、民主评议的方式讨论确定贫困户名单，肯定更有说服力。由于A 村基层治理协商监督机制的不健全，导致贫困农民未能主动参与到扶贫工作中来，农民可行力的发挥被限制了，贫困户脱贫的主体性认识也被淡化了，最后精准扶贫工作在农民中的满意度也被打折扣了。不健全的监督管理机制，致使大部分项目的实施大都由村干部来决定，没有得到群众的广泛参与，甚至扶贫资金的使用未进行公示，更谈不上发挥群众的监督作用。

5.政策执行监督反馈与奖惩机制缺乏。在整个产业精准扶贫政策实施的过程中，必须有良好的监督反馈机制为之保驾护航。缺乏良好的监督反馈机制是精准扶贫政策粗放执行的重要原因之一，同时也是落后地区贫困村民政治参与能力羸弱的外在原因。

在调研访谈中发现，A村贫困户争闹贫困户指标发生率低的重要原因是该村的产业扶贫成效甚微，贫困户争闹的大都是低保户指标。虽然村委干部在产业扶贫政策实施中有种种“不作为”或“乱作为”，村民心里不满，但由于缺乏有效的监督反馈机制以及村民“不得罪人”或“明哲保身”的心思，不会继续寻求解决之道。因此，缺乏政策執行监督反馈机制进而助推了精准扶贫政策的粗放执行，阻碍了贫困村农民可行能力的实现。

三、破解精准扶贫政策粗放执行的建议

上述从贫困群众的视角，剖析了农村精准扶贫政策粗放执行的原因。因此，我们建议从以下五个方面完善贫困群众的功能性活动。而提升贫困农户的可行能力，增强内生力，是破解落后地区产业精准扶贫政策粗放执行的有力对策措施。

1.加强法治宣传教育以提升农民政治参与能力。“发展教育脱贫一批”是扶贫政策“五个一批”中的内容之一，“发展教育”在此主要是指学校内的教育，如洞口县教科局完善建档立卡家庭经济困难学生信息平台建设，为学生建立电子信息档案。同时，为切实做到精准资助“一个不漏，应补尽补”，该县建立了以334个自然村为单元的建档立卡家庭经济困难学生从在园幼儿到在校大学生“两线合一”的摸底方式。而国家还应高度重视对贫困农民的法制思想的宣传教育工作，增强农民的民主意识、提升贫困农民的政治活动参与能力，进而提升贫困农民的可行能力。讲究贫困农民的宣传教育方式多样化，可以邀请如律师、法官、法学教师等专门的法律人士进行法律法规政策解读，也可邀请基层领导干部负责讲授与农民相关的惠农政策。

2.吸引贫困村劳动力返乡创业。返乡农民工如何创业、如何致富，成为脱贫攻坚的关键之一。政府通过创业扶持政策、搭建平台、示范引领等措施，鼓励支持引导外出农民工返乡创业。引导本地已先富裕起来的人回乡创办产业基地，为父老乡亲提供更多的就业岗位，吸纳更多的贫困劳动力返乡就业，尤其是精准扶贫对象，让他们像工厂的工人上班一样，在家门口打工挣钱，共同走向脱贫致富之路。我们调研了湖南武陵山片区县市有关部门，共梳理出中央、省、市州和县市等189项返乡创业扶持政策。为返乡创业人员搭建了政策服务平台、金融服务平台、商务联络平台，并建立了扶贫产业项目库，在项目投产达效后促进贫困群众增收。雪峰蜜橘是湖南洞口县的传统特色产业之一，雪峰蜜橘产业扶贫在该县取得成效，从洞口县开发了“公司+基层+贫困户”的扶贫模式，企业组织在其中起到了强有力的龙头作用。近年来，洞口县结合自身农业产业的资源优势，相继开发了精品水果、蔬菜、中药材、有机稻产业、生猪山羊产业、辣椒六大特色产业作为农村农民脱贫致富奔小康的主要路径，围绕“户户有增收项目、人人有脱贫门路”的目标，不断做大做强特色产业，扎实推进特色产业精准扶贫。

3.创新产业精准扶贫机制，调动贫困群众脱贫的积极性。一是实行产业扶贫目标管理和考评相结合的制度。首先，完善产业扶贫项目评价体系，对产业扶贫项目的申请、审批、考核、验收与监督等程序加以严格规范;或者采取引进第三方机构来评估产业扶贫项目的机制，防止一些地方领导在产业扶贫项目实施过程中谋求权力寻租的现象发生;或者采取以奖代补等激励措施提高地方政府及村干部参与扶贫治理的积极性。其次，依托有社会责任心的龙头企业，带动扶贫产业发展的途径来推进产业扶贫项目实施。地方各级政府要对龙头企业的基地建设、品牌建设、市场开拓等提供政策支持，建立配套系列扶持措施，真正发挥龙头企业带动贫困群众的作用，从而切实做到产业扶贫到户。二是实行产业扶贫直接帮扶以奖代扶措施。如武冈市政府按照精准扶贫、精准脱贫的总体要求，以扶贫资金精准到户为主线，以发展壮大扶贫产业、支持贫困户早日脱贫致富为目标，以有自我发展能力和主观意愿的建档立卡贫困户为对象，县市人民政府安排产业扶持，根据扶贫对象适合干什么、能干什么、就支持他们干什么、自愿参与、因户施策的原则，激励引导贫困户推进扶贫产业开发，确保贫困户如期脱贫。奖扶坚持公开、公平、公正、透明的原则，坚持先干后补的原则，坚持非重复奖扶的原则，即每个贫困户只能从产业扶贫的直接帮扶、委托帮扶、股份合作三种模式中选择一种模式享受，同时坚持因户施策的原则。奖扶项目涉及种植、养殖两大类。种植类包括：水稻、玉米、花生、大豆、红薯等粮食类，辣椒、白菜、豆角、四季豆、生姜、莲藕、食用菌等蔬菜类，橘橙（或蜜柚）、葡萄、杨梅、无花果、桃、李等水果类，葛根、金银花等药材类，青钱柳、油茶等经济林类。养殖类包括猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等。措施紧贴贫困户自主发展产业的需求，贫困群众满意度高，实施效果好。三是构建多元协同的扶贫治理机制。精准扶贫治理不单是地方政府的事，而是一个涉及多层次、多方面治理主体协调互动的系统工程，还应大力吸引社会力量参与贫困地区的产业扶贫工作，如引入第三方专业机构参与农村贫困户的精准识别、落地实施扶贫项目的绩效考核评估等事项，吸引公益与慈善资金进入贫困地区进行帮弱助学等。

4.健全基层治理的协商监督机制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“开展形式多样的基层民主协商。推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”这一举措充分调动了公民参与社会管理的积极性，保证了人民群众依法直接行使民主权利。将基层民主协商治理模式纳入在产业精准扶贫工作中，有利于提升贫困户脱贫的主人翁意识，才能调动贫困户脱贫的积极性，实现“扶真贫”“真扶贫”。就精准扶贫工作中建立协商监督机制应从以下两方面进行：一是针对贫困户精准识别工作，严格按规定的程序进行民主讨论决策;二是针对产业精准帮扶措施的选择，必须“问计于民”“问需于民”。同时，就精准扶贫工作中建立健全的监督机制，采取群众监督、专门机构监督及第三方机构监督等，防止精准扶贫政策粗放执行的现象发生。

5.建立健全政策执行监督反馈与奖惩机制。建立健全政策执行监督反馈与奖惩机制是提升农民可行能力的有效途径之一，是扶贫政策能够产生实效的有力保障。一是政府对精准扶贫政策执行情况可利用第三方评估机构进行评估，“纯裁判员”身份的第三方评估机构会使评估结果相对客观公正，同时建立运用评估结果对扶贫相关工作人员进行奖惩制度。二是应制定并落实好奖惩制度，就扶贫工作的奖惩都应做出具体细则规定。三是县市区级扶贫工作管理机构应定期召开贫困户代表座谈会，就精准扶贫政策的具体执行情况向贫困户详细了解。当然，不是由村委会推荐贫困户代表，而应由贫困户群体自己选举产生贫困户代表。四是县市区级扶贫工作管理机构应开通扶贫工作热线服务，对于“不作为”“乱作为”的村干部、乡干部以及驻村扶贫干部，群众随时可向举报热线进行举报。在村委会或村庄中人流量大的显要位置应张贴举报热线。县市区扶贫工作管理机构接到举报后应对举报情况及时进行查证，如果举报情况属实，应根据举报情况的严重程度追究被举报人相应的责任，对触犯法律的，应交相关司法部门处理，承担应有的法律责任。

李克强总理早在2016年1月6日召开的国务院常务会议上指出，要“根据督查情况，建立奖惩并举机制，以奖罚分明促进勤政有为，激发各地竞相推动科学发展”。目前，如何形成扶贫干部干事有激情，确实为贫困群众多办实事，提高扶贫工作效率，对扶贫结果实施奖惩，实施奖罚分明是一个比较好的方式。目前，扶贫干部、村干部考核奖惩机制比较模糊，激励机制不明确。因此，要建立和完善相应的激励机制，可以探索以奖代酬的竞争分配模式，将扶贫工作的分配、考核和奖励相结合，实行积极激励措施，对成绩好的给予奖励，这也是一种很好的解决方法。

总之，精准扶贫的重点在于“精准”脱贫，各级政府要创造条件，创新产业精准扶贫机制，調动贫困农民的脱贫积极性，提高贫困农民可行能力，激发贫困农民的脱贫攻坚的内生动力，才能深入推进精准扶贫。