校园欺凌的法律治理研究

柯 卫 蓝韵钰

内容提要：校园欺凌是国内外普遍存在的现象，它影响未成年人的健康成长，给未成年人的生理和心理造成巨大的伤害和影响。由于我国当前并未有专门针对校园欺凌的法律，只有根据校园欺凌的相关类型而涉及的权益保护条款零散地分布于一些法律中；加之对未成年人责任年龄的限制，导致大部分校园欺凌行为得不到相应的惩处，受害者得不到应有的法律保护。本文从理论与实践相结合的角度，探讨我国校园欺凌当前立法和司法的现状，发现现实困境与问题，进而建议我国出台校园欺凌专门立法，并提出相应的法律治理对策。

校园欺凌是指发生在校园 （包括中小学校和中等职业学校）内外，学生之间一方 （个体或群体）单次或多次蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺负、侮辱，造成另一方 （个体或群体）身体伤害、财产损失或精神损害等的事件。主要表现为三个方面：一是欺凌者有主观的恶意或攻击性；二是欺凌者与被欺凌者的力量不均衡；三是恶意行为具有重复性。由于校园欺凌行为隐蔽性强、伤害力度大，对未成年人的身心健康会造成巨大的伤害和影响。我国目前并未出台真正意义上的校园欺凌法律，国务院及教育部出台的相关文件更侧重于强调校园欺凌治理的重要性，要求学校以及各部门负责人要建立校园欺凌的相关预防和处理机制，但并未明确各部门的相关职责，这就导致校园欺凌事件依旧层出不穷，相关部门互相推诿责任，往往导致校园欺凌事件内部化处理，无法切实保障被欺凌者的合法权益，影响其身心发展。我国目前亟需相关法律预防和处理校园欺凌事件。故明确相关行政机关与学校的职责，规范校园欺凌的预防和处理机制才是解决我国校园欺凌问题的正确方式。

一、校园欺凌的特征

（一）团体互动性

校园欺凌的显著特征之一便是团体互动性，其往往由一群兴趣爱好相同或性格一致的小团体组成，每个成员分工合作共同欺凌受害者。近年来媒体报道的校园欺凌案件80%以上都是团体欺凌，相比个人对个人的欺凌，团体欺凌对受害人造成的后果更为严重。校园欺凌的权威学者欧维斯认为校园欺凌是一个团体现象，学生在欺凌过程中，因所处的位置不同，其扮演的角色也不同。他将欺凌团体角色分为：欺凌行为实施者、跟随者或欺凌者的心腹、被动支持者或可能欺凌者、旁观者、可能保护者、保护者、受欺凌者。①张昭明：《我国校园霸凌防治法制之研究》，暨南大学2010年硕士学位论文，第10页。

（二）手段复杂性

欺凌的手段复杂多样，既包括生理欺凌，也包括非生理欺凌。生理欺凌相对非生理欺凌而言更易被识别；而非生理欺凌由于造成的伤害不易被发现，也决定其更为隐蔽、难以识别。非生理欺凌包括心理欺凌、语言欺凌等。在互联网时代，还衍生出网络欺凌的形式来中伤、羞辱他人。现实生活中发生的欺凌往往是线上和线下相结合的模式，线下采用传统的欺凌方式，然后通过网络把欺凌的过程或是被欺凌者的不雅照片传送至网络，以达到对受欺凌者二次伤害的目的。网络欺凌发展速度迅速，使传统的校园欺凌变得更加复杂和严重。②[爱尔兰]基思·沙利文：《反欺凌手册》，徐维译，中国致公出版社2014年版，第25页。

（三）危害后果大

从校园欺凌造成的危害后果看，约有80%的受欺凌学生反映遭受欺凌后会造成其身体上伤害和意外事件发生；约有62%的受欺凌者反映欺凌事件造成巨大心理伤害，易导致其滋生自卑、抑郁、甚至恐慌的情绪，从而厌学、旷课乃至辍学；约21.93%受欺凌者表示曾因欺凌事件导致精神扭曲、人格障碍等心理问题，更有甚者产生过极端行为。③杨岭、毕宪顺：《中小学校园欺凌的社会防治策略》，载 《中国教育学刊》2016年第11期。

（四）空间隐蔽性

澳大利亚反校园欺凌中心的成员里格比曾提出校园欺凌主要发生在游戏场地、走廊、教室、午饭时分的建筑物外面、往返校途中。④参见前引②，基思·沙利文书，第38页。概而言之，在成年人监督越少的地方越是容易成为校园欺凌的高发场所。从近年来被报道的校园欺凌事件中可发现宿舍、厕所、操场角落都是校园欺凌频发的地点，这些地点由于空间隐蔽，围观者少，欺凌者往往会放松警惕，对被欺凌者采取更为残酷的手段，同时也使被欺凌者无法得到及时救助，造成更大的心理伤害。

（五）长期渐进性

校园欺凌不是突发的，其形成和发展是长期推进的，如果对校园欺凌不加以控制将会形成恶性循环的局面。爱尔兰学者沙利文在其著作中将校园欺凌分为五个阶段：⑤参见前引②，基思·沙利文书，第39页。一是观察和等待阶段，在学年开始打算欺凌的人观察和搜索信息寻找容易被欺凌的人；二是投石问路阶段，经过第一阶段的观察和等待后就是用一种较小的方式来激活欺凌；三是较大幅度的行动开始阶段，在第二阶段确认了潜在受害者的存在后开始采取较大幅度的行动；四是欺凌行为升级阶段，欺凌者加大对被欺凌者的欺凌，甚至连其他旁观者也会加入欺凌行为中；五是欺凌最终形成阶段，被欺凌者遭受长期欺凌导致自信心下降、学业成绩下滑、逃课甚至自杀或作出反社会行为。

二、校园欺凌法律治理的必要性

（一）未成年人不良行为教育矫正的需要

二十世纪八十年代挪威学者欧维斯研究发现，在六年级到九年级被同学认为是欺凌者的男孩子，其中大约有60%在二十四岁之前至少有过一次刑事定罪。与那些不是欺凌者的孩子相比，在实施欺凌的孩子当中，多达35%至40%的孩子在其二十四岁之前有过三次或更多的犯罪。⑥参见前引②，基思·沙利文书，第40页。因而若不对欺凌者的行为及时矫正，则很大程度上会发展为犯罪行为。我国当前的法律规范体系强调运用感化教育来矫正未成年人的不良行为，感化教育强调通过关怀矫正不良行为；相反惩戒行为则强调对未成年人的不良行为进行否定性的处罚与制裁；但基于未成年人的身心特殊性，我们对欺凌者的行为矫正既不应单方面强调出于对未成年人保护实施感化教育，也不应一味强调通过降低刑事责任年龄加大对欺凌者的惩戒力度。利用法律责任来惩戒欺凌者是对未成年人欺凌行为矫正的需要，能有效促使校园欺凌中肆无忌惮、屡教不改的未成年行为人学会用理性和社会规范来约束自己的意识和行为，降低校园欺凌事件的发生率。

（二）未成年人利益保护的需要

英国学者夏普对超过700名的英国学生进行调查发现，43%的被调查者在过去曾受到过欺凌，受欺凌者中有20%的人会通过逃学来避免欺凌，29%的人发现他们很难集中精力去完成学业，22%的人欺凌之后发生身体不适的状况，20%的人欺凌后无法入睡。可见欺凌往往严重影响学习、心理及生理健康。⑦参见前引②，基思·沙利文书，第34页。然而我国当前未成人保护法律体系虽都有关于未成年人保护的规定与对未成年人不良行为的相关惩戒内容，但由于没有明确的构成要件和适用标准，导致诸多法规缺乏可操作性，无法及时保障被欺凌者的权益，加之被欺凌者往往在遭受欺凌后采取逃学、转学等策略，在当前没有明确的惩戒的方式、程序与救济措施等的情况下，学校及老师通常为了避免因把握尺度不当而引起不必要的麻烦，更倾向于采用协商调解或批评处分的方式来处理欺凌事件。这种做法一方面使得被欺凌者权益既无法得到应有的保障，同时还使被欺凌者遭受二次伤害。另一方面由于欺凌者没有得到相应的惩戒，不良行为没有得到矫正，长此以往将导致其走上犯罪的道路。当前由于法规对欺凌者的责任追究过于宽松和惩戒措施的缺失，导致受害方的利益无法得到有效保护。因而有必要针对校园欺凌这一特殊情况出台专门的法律法规，在对欺凌者坚持教育为主理念下增加相应的惩戒措施，提高欺凌者的违法成本，唯有如此才能实现对二者保护的统一。

（三）维护正常校园秩序的需要

校园欺凌的一个显著特征在于其具有长期性，校园欺凌是一个动态的、恶性循环的过程，若有关主体可以及时发现和采取有效措施治理校园欺凌，则可以避免校园欺凌的进一步升级，及时保护受害者的利益，同时也及时矫正欺凌者的不良行为，避免走上违法犯罪的道路。犯罪学上的 “破窗理论”⑧破窗效应 （英语：Broken windows theory）是犯罪学的一个理论，该理论由詹姆士·威尔逊 （James Q.Wilson）及乔治·凯林（George L.Kelling） 提出。主张的就是要及时惩戒以防发展为更严重的犯罪行为。因此，为了维护校园正常秩序，必须及时有效地预防和制止校园欺凌事件的发生。

三、我国校园欺凌法律治理的现状

（一）我国校园欺凌的立法现状

目前我国缺乏独立的处理校园欺凌事件的法律规范。根据校园欺凌的类型，校园欺凌行为可能涉及未成年人的故意伤害、寻衅滋事和侮辱等违法行为，对应的条文散见于 《刑法》《民法》《治安管理处罚法》等法律之中，没有相应的配套措施，尚未形成统一、系统的校园欺凌立法体系。⑨姚建龙：《防治学生欺凌的中国路径：对近期治理校园欺凌政策之评析》，载 《中国青年社会科学》2017年第1期。

1.刑法的规定。严重的校园欺凌行为往往也触犯了刑法，构成犯罪行为，《刑法》仅仅解决是否构成犯罪及犯罪后如何处罚的问题。依据欺凌的类型，行为方式及法律责任可以分为如下几类情形：第一，肢体欺凌，伤害行为可能构成故意伤害罪；第二，剥夺他人的行动自由，可以构成非法拘禁罪；第三，言语恐吓威胁他人，勒索他人钱财，则有可能构成敲诈勒索罪；第四，以戏弄、辱骂、威吓、贬损、取绰号、嘲笑、诋毁、散播谣言、骂脏话等进行攻击，公然侮辱他人或捏造事实诽谤他人，则有可能触犯侮辱罪、诽谤罪；第五，采用性欺凌方式，则可能构成猥亵罪，甚至发生性侵害事件还可能触犯强奸罪。然而出于对未成年人的保护，刑法规定已满十四周岁不满十六周岁的未成年人只对八种犯罪行为 （故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪）需负刑事责任，这使得欺凌者利用刑事责任年龄的规定逃脱相应责任。

2.民法通则的规定。校园欺凌行为若采取肢体欺凌的方式，往往损害了受害人的人身权利，根据民法通则的规定，欺凌者应承担相应的民事赔偿；若是采取侮辱、诽谤、诋毁等形式欺凌他人，则侵犯了受害者的人格权，应承担赔礼道歉、消除影响、民事赔偿等责任。由于大部分校园欺凌实施者尚未有独立的经济来源，其赔偿责任一般由其监护人承担。

3.治安管理处罚法的规定。该法仅是针对违法行为的处罚，解决是否违反治安管理的行为以及违反后如何处罚等问题。由于 《治安管理处罚法》和 《刑法》一样设定了对未成年人保护的条款，因而对于已满十四周岁不满十八周岁的可从轻或者减轻处罚；不满十四周岁的不予处罚，只是责令其监护人进行严加管教。其立法原意是对未成年人的保护，却使部分未成年人的违法犯罪逃避了处罚。

4.未成年人保护法的规定。该法是我国首次针对未成年人保护的法律，规定了保护未成年人的工作原则及内容，为未成年人的健康成长提供了强有力的法律保障。但该法欠缺承担法律责任的条款，亦没有区别于普通法的特殊规定，在未成年人的保护问题上缺乏程序性规定，实际中可操作性较差。如校园欺凌事件侵犯了该法所规定的未成年人的合法权益，但该法并未规定如何采取救济措施有效地保护未成人的合法权益。据统计，自 《未成年人保护法》生效23年以来，法院直接适用该法进行审理的案件数共为148件。其中适用1991年 《未成年人保护法》审判的案件数为84件，适用2006年修订的 《未成年人保护法》的案件数共48件，适用2012年修订的 《未成年人保护法》审判的案件数仅为16件。根据北大法宝法规数据库统计案件结果显示，若一个案件适用了一部法律的两个条款，则计算为两个案件，因此扣除重复的案件，我国法院直接适用 《未成年人保护法》审理的案件数总共为87件，一年平均未到4个案件。⑩王仰光：《我国未成年人保护法的不足与完善——基于实证数据的研究》，载 《中国青年社会科学》2016年第1期。

5.预防未成年人犯罪法的规定。该法首次将预防未成年人犯罪纳入法制轨道，规定了对未成年人犯罪的预防、不良行为矫治及自我防范等内容，但自颁布以来一直受到批评其 “可操作性差”。如第三章规定未成年人的不良行为，第四章规定严重不良行为的预防与矫正方法，从立法形式上看，该法对这两个概念界定均采取了列举加兜底项的方式，但两章内容均未清晰界定这两个核心概念的内涵和外延。作为预防未成年人犯罪的法律，其至少应当明晰如何干预尚不构成犯罪但具有社会危害性或者犯罪危险性行为的条款，校园欺凌行为就属于其中的一种。姚建龙：《论预防未成年人犯罪法的修订》，载 《法学评论》2014年第5期。该法还规定对有严重不良行为的未成年人，其父母或者其他监护人和学校相互配合，采取措施严加管教，也可以送工读学校进行矫治和接受教育，必要时亦可由政府依法收容教养。《预防未成年人犯罪法》并没有区分清楚其与 《治安管理处罚法》的关系，也没有区分清楚其与 《关于办好工读学校的几点意见》等行政性规章之间的关系。同时，该法只是重申了工读学校的规定，在实践中并不能有效发挥该条款的作用，将不良行为的未成年人送往工读学校接受特殊教育。上述法律法规对校园欺凌事件治理均未涉及管理责任主体的划分、管理机构的设置和权力划分、受欺凌者合法权益的保护、校园监护责任、在校学生人身伤害案件归责原则、处理标准等问题。因此迫切需要制定一部详尽、具体、针对性强的校园欺凌专门立法来解决这些问题。

（二）我国校园欺凌的处理方式

依据欺凌事件的性质和严重程度，危害事实间的主体关系，通常的处理方式可分为协商调解、行政处罚、民事赔偿和刑事责任几种情况。

1.协商调解。在校园欺凌事件中，协商处理是目前比较常见的一种处理方式。根据 《学生意外伤害事故处理办法》的规定，若欺凌事件造成学生伤害事故，可以通过协商方式解决，一般在学校或教育行政主管部门的主持下进行调解，也可以依据 《治安管理处罚法》的规定由公安机关进行调解处理。校园欺凌事件涉及打架斗殴或者损毁他人财物等行为，情节较轻的，经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。调解无效的，公安机关有权依据规定予以处罚，当事人亦享有向人民法院提起民事诉讼的权利。

2.行政处罚。《治安管理处罚法》规定，如果涉及侵犯他人人身和财产权利，尚不构成刑事处罚且无法达成协商调解的，由公安机关给予治安管理处罚。其处罚的种类包括警告、罚款、行政拘留等。但出于对未成年人的保护，和刑法一样规定了责任年龄限制。该法第十二条设定了对未成年人免予处罚和减轻处罚的规定，对于校园欺凌事件的欺凌者不满十四周岁的不应予以处罚；已满十四周岁不满十八周岁的从轻或者减轻处罚。因而实践中校园欺凌事件的实施者即使触犯了 《治安管理处罚法》的规定，但往往不予处罚或免予处罚，小部分给予罚款惩戒，但也是由监护人代为缴纳。

3.民事赔偿。校园欺凌者往往造成受害人人身和财产利益的损失，因而需承担民事赔偿责任。从司法实践上看，这是目前追究校园欺凌者责任的主要方式之一。如欺凌者采取肢体欺凌、言语欺凌等形式欺凌受害者，侵害了受害人的人身权利中的身体权、名誉权等权利。依据 《民法通则》规定，公民 “有权要求停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。”若侵害者是无民事行为能力人或限制民事行为能力人，由监护人承担民事责任。

4.刑事责任。刑事处罚规定了刑事责任年龄，未满十四周岁的公民不承担刑事责任，十四周岁至十六周岁的公民只对犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸等重罪负刑事责任。面对未成年人的犯罪事件，因不满十六周岁不予刑事处罚的，《刑法》要求 “责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。”由于中小学生多属于未成年人，因此在校园欺凌治理中，通过追究欺凌者的刑事责任以达到惩罚目的的手段使用相对较少。但不可否认的是，校园欺凌触及刑法的案件占了校园欺凌行为的一定比例，部分校园欺凌还是严重的犯罪行为。

根据北京市高院发布的五年间校园暴力犯罪的审理情况表明，其审结的近200件案件中，未成年人实施校园暴力犯罪的比例超过六成，其中十四周岁以上不满十六周岁的未成年人占到12%，十六周岁以上不满十八周岁的未成年人占到88%。被害人的年龄结构主要集中在十四周岁以上不满十六周岁的未成年人，占比达到64%。10%的被害者通过报复的手段成为加害人。《北京高院发布校园暴力犯罪审理情况》，北京法院网：http://bjgy.chinacourt.org/article/detail/2016/05/id/1887877.shtml，2017年11月28日访问。若不妥善惩处施暴者，将会导致校园欺凌事件的恶性循环，造成恶劣影响。

（三）我国治理校园欺凌存在的问题

1.校园欺凌定义与标准不明确。校园欺凌作为一个社会问题，存在时间长，且随着科技的发展和互联网的出现变得越来越复杂。然而与校园欺凌的发展速度相比，国内对校园欺凌现象的研究却远远滞后。以往学者往往把校园欺凌等同于校园暴力，有关校园欺凌的研究则是在2015年以后才渐渐有学者关注。2017年教育部等部门发布的 《加强中小学生欺凌综合治理方案》对校园欺凌的界定相比以往的文件明确了校园欺凌的范围及次数，且使用了 “学生欺凌和暴力”的新定义，一方面使定义比以往使用 “校园”更为明确，因为学生之间的欺凌行为并非全都发生在校园内。另一方面也合理规避了学校责任。国家教育行政部门开始意识到校园欺凌的危害性，出台相关政策文件整顿治理，但与校园欺凌的复杂类型与手段多样性相比，教育主管部门和学校及教学一线的教师、家长及学生，对于什么是校园欺凌、欺凌的危害性大都处于比较模糊的状态，仍需相关部门根据实际情况对校园欺凌概念的内涵外延有更明确的界定，且我国教育基本法、校园安全立法或政策中尚未明确界定校园欺凌的行为及其表现，现实迫切需制定我国的校园欺凌专门立法。

2.治理校园欺凌的责任主体不明确。当前的校园欺凌治理没有形成系统专门的法规来划分校园欺凌的责任主体，大部分都通过其他法规来间接体现相关主体职责。如 《未成年人保护法》要求国家 “需根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯”；《侵权责任法》要求 “学校等教育机构对未成年人负有管理职责”；《婚姻法》要求 “在未成年子女对国家、集体或他人造成损害时，父母有承担民事责任的义务”；《教师法》表明教师要 “制止侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制不利于学生健康成长的现象”。《加强中小学生欺凌综合治理方案》中明确规定教育行政部门、综治部门、法院、检察院、公安机关及学校等部门治理校园欺凌的职责。但上述法规都缺乏对责任主体的监督机制，也没有明确各责任主体相应的法律责任，由此导致校园欺凌事件发生时缺乏明确的责任主体承担责任。苏春景、徐淑、杨虎民：《家庭教育视角下中小学校园欺凌成因及对策分析》，载 《中国教育学刊》2016年第11期。因此，迫切需要制订校园欺凌法规，通过专门立法的形式明确社会、政府、学校、教师、家庭等在治理校园欺凌方面的职责以及相应的惩戒措施，细化各单位分工，建立起实质有效的监督机制，形成以立法为依据和指导的校园欺凌协同治理体系。

3.治理校园欺凌的方法缺乏有效性。目前我国有过半的校园欺凌案件都由学校自行处理，而公安机关处理的案件中基本以轻罚为主，且大部分案件都未见后续处理情况。第一，在学校层面上，由于当前法律没有明文规定授予学校惩戒权，学校只能依据校规纪律准则等进行处分，予以批评教育。如 《义务教育法》规定 “对违反学校管理制度的学生，学校应当予以批评教育，不得开除”。第二，在公安机关方面，由于校园欺凌案件的主体特殊性，往往无法对其适用刑法和治安管理处罚法的相关规定，即使处以欺凌者行政处罚也多以不执行或场外执行为主。第三，在后续追踪辅导层面上，一方面对受欺凌的学生更多只是言语安慰，缺乏专业的心理疏导，造成受欺凌者心理创伤和隐患；另一方面对欺凌者缺乏有效矫正手段，往往通过警告处分或行政处罚来结案，缺乏对其后续行为的矫正和追踪，对欺凌者矫正其不良行为并没有任何帮助。因此，以上较为软弱的治理方式也使诸多欺凌者在学校有恃无恐、屡教不改、变本加厉。

4.治理校园欺凌的干预措施发挥作用有限。第一，监护人管教缺乏约束力。我国 《刑法》以及《治安管理处罚法》规定，对于因未满十六周岁而不予刑事处罚的，可以责令父母管教。但责令父母管教实际存在悖论且并无约束力。学者里格比在研究中发现，大部分欺凌者均来自不正常的家庭，普遍具有缺少归属感、缺少爱或者是支持。参见前引②，基思·沙利文书，第32页。对于一个本身家庭结构存在问题的家庭而言，责令家长严加管教欺凌者并没有多大成效，此外由于法律缺乏对父母必要的约束与制约，责令父母管教易实质上成为缺乏约束力的空话。第二，收容教养制度存在合法性质疑。《刑法》第十七条规定：对于因未满十六周岁而不予刑事处罚的，必要时可以由政府收容教养。虽然规定采用 “必要时”的字眼，但并未明确具体何时采用收容教养措施。当前收容教养制度因我国劳教制度已经废止而缺乏合法的执行场所，实践中除了因涉毒的未成年人被置于强制隔离戒毒所之外，相当一部分未成年人被置于看守所中看管。而这种把未成年人置于看守所中而不单独监管的情况，容易造成交叉感染，得不到有效矫正。加之收容教养最长可达到四年时间，这在很大程度上与 《预防未成年人犯罪法》提倡的教育为主、惩罚为辅的理念不同。目前实践中对收容教养的使用较为谨慎，不少省市实际已经停止审批收容教养的。第三，工读教育无法发挥应有作用。依据 《预防未成年人犯罪法》及 《未成年人保护法》等法规的规定，针对不良行为的未成年人可以送至工读学校进行教育改造，但工读学校的入学并不是强制教育，而是自愿入学。一方面家长普遍认为工读学校是坏孩子的学校，怕影响小孩的发展而不愿将小孩送去矫正；另一方面由于工读学校不同于一般的学校，其面对的生源是心理和行为存在偏差的学生，这决定其必须具备专业矫正技能的教师，投入资源需要比一般学校多。由于工读学校所需经费由各省、自治区、直辖市教育及财政部门自行决定，因而出现工读学校地区差异大，且大部分工读学校因国家投入资金不足而导致师资流失、招生困难、学校停办的现状。因此工读学校在当前现实情况下无法发挥其应有的作用。第四，我国未成年人社区矫正制度具有滞后性、不完善等特点。其主要体现在立法层级低，在我国并未出台专门的社区矫正法律，当前法律中关于社区矫正的规定只在 《刑法》《刑事诉讼法》中存在少许框架性的规定。社区传统的矫正项目，例如思想教育、技能培训及公益劳动等多针对成年罪犯设计的，即便有些地区也设立了部分未成年人社区矫正项目，但由于脱离实际缺乏针对性而导致效果差强人意。

四、完善我国校园欺凌法律治理的对策建议

（一）完善校园欺凌方面立法

1．明确校园欺凌定义和标准。第一，明确校园欺凌概念。校园欺凌概念界定应从校园欺凌行为的发生范围、实施主体、主观状态、行为特点及行为造成的后果等要素进行明确。任海涛：《校园欺凌的概念界定及其法律责任》，载 《华东师范大学学报 （教育科学版）》2017年第2期。现有的政策文件中，有的采取校园欺凌概念，有的采用学生欺凌概念。在将来立法时究竟采用校园欺凌还是学生欺凌，有关部门应予以明确，保持概念的一致性。第二，全面规范校园欺凌的形式和类型。目前对校园欺凌的界定局限于直接欺凌即传统欺凌类型，未来的专门立法应加强对间接欺凌的关注，尤其是加强对心理型欺凌、强索型欺凌的关注。第三，在制定专门立法时应区分校园欺凌与校园暴力概念的关系。目前学界对二者关系界定较为模糊，相关政策也对此未予以明晰。教育部等部门发布的《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》提出全面防治校园欺凌和暴力，将欺凌和暴力行为并列，并未明确厘清两者的关系。实践中仍有很多学校管理人员将校园欺凌等同于校园暴力，未能及时干预欺凌行为，助长欺凌行为发展。这些问题都需要通过进一步的研究予以明确，以增强相关规范的适用实效。

2．明确校园欺凌的责任主体。依法治理校园欺凌首先是具体事件的处理，故必须明晰校园欺凌事件的具体处理程序及职责。第一，学校作为校园欺凌发生的主要场所，应以学校为单位设立专门的校园欺凌处理机构，如成立校园欺凌治理小组，由其统一受理有关校园欺凌事件的检举，针对检举线索进行调查后提出相应的处理意见。第二，可效仿美国的经验，建立学区负责制，如在各区（县）教育行政部门内设立校园欺凌治理专门机构，主要负责受理对学校处理结果不服的申诉以及处理所辖区域内学校上报的较为复杂或严重的校园欺凌事件，出现有可能构成犯罪的校园欺凌事件时转交案件给司法部门，配合司法部门做好相关处理工作，此外还可以由该机构负责该区 （县）的反校园欺凌宣传教育工作。第三，除了专门的校园欺凌治理机构和人员外，学校教师及其他工作人员、校长等在治理校园欺凌中同样具有不可小觑的作用，因此将来立法时有必要明确以上各主体的具体职责。此外还需要建立长期问责制度，对以上负有特定职责的主体明确规定具体的惩处措施，避免各机构出现互相推卸责任的情形。

3．明确校园欺凌的法律责任。第一，欺凌者及其监护人应承担民事责任。欺凌行为往往造成受害者的财产和人身损失，由于欺凌者大部分尚未具备经济能力，根据我国民法规定，该赔偿责任应该由他们的监护人承担。第二，欺凌者应承担刑事责任。我国目前的刑法并未直接规定欺凌者应负的刑事责任，而是根据校园欺凌类型分散于各条文中，由于刑事责任年龄的限制，欺凌者无法适用刑法的相关规定。因此有必要在现行刑法中对校园欺凌行为进行专门规定，以达到威慑作用，保障受害人的合法权益。第三，学校应承担民事责任。学校作为校园欺凌的主要发生地和预防地，有责任对学生的不良行为加以教育及矫正，及时保障受害人的合法权益。学校因怠于处理校园欺凌事件或故意隐瞒校园欺凌事件，继而引发校园欺凌事件升级，扩大校园欺凌对受害人影响的，学校应对其过错导致的损失承担民事赔偿责任。第四，管理主体失职的法律责任。在校园欺凌事件中，家长和教师对校园欺凌的不重视和故意隐瞒也应承担相应的法律责任。家长若对子女的欺凌行为放任不理，不及时矫正其不良行为，应责令家长进入 “家长学习班”进行学习，对其教育失职导致子女欺凌他人的行为加大其民事赔偿力度。教师在学校中故意隐瞒或未能妥善处理校园欺凌事件时，应予以批评教育，严重者可予以撤职。第五，政府应承担行政责任。政府方面要及时处理学校上报的校园欺凌事件，根据校园欺凌事件性质妥善处理好各方利益，必要时要配合司法机关展开调查处理工作，因其失职未将恶性欺凌事件上报司法机关，导致受害人损失进一步扩大，应依法惩处政府工作人员，必要时予以撤职和通报批评。

4．明确校园欺凌的救济措施。各相关部门要建立相应配套衔接机制，依法依规处置学生校园欺凌事件。一旦发生校园欺凌事件时，各部门应及时配合采取相应救济措施。第一，学校、公安机关、检察机关、人民法院等要配套衔接，包括及时通报、警示教育、心理矫正、转送专门学校进行教育、责令监护人严加管教乃至追究刑事责任。对具有犯罪性质和情节恶劣、手段残忍的欺凌者，必须坚决依法惩处；与此同时，对校园欺凌的被害人应及时进行生理和心理上的治疗，及时有效避免其受到进一步伤害，对其后续治疗进行追踪评估。第二，校外成年人教唆、胁迫、诱骗、利用在校中小学生违法犯罪的行为，必须依法从重惩处。第三，被害人依法享有申诉权。学校因怠于处理校园欺凌事件、故意隐瞒校园欺凌事件或者对校园欺凌事件处理不当，被害人有权向当地的教育主管部门提起申诉。第四，被害人依法享有法律救济权。被害人有权依法对欺凌者及其法定监护人提起法律诉讼、追究赔偿责任。

（二）完善相关制度

1．完善工读学校制度。《加强中小学生校园欺凌综合治理方案》提出屡教不改或者情节恶劣的严重欺凌事件，必要时可将实施欺凌学生转送工读学校进行教育。完善工读学校制度急需出台工读学校专门法案，明确工读学校的入学原则和教育目标，配备具备心理专业知识的教师，落实工读学校的经费来源并给予制度保障等。

2．完善社区矫正制度。由于我国当前的社区矫正制度尚未将未成年人社区矫正制度与成年人社区矫正制度区分开来，因此必须进行制度完善。第一，出台专门的社区矫正法律，将未成年人的社区矫正制度作为重要的章节，明确规定未成年人社区矫正原则、矫正项目、管理机构及人员职责等，从法律层面完善我国未成年人的社区矫正制度。第二，建立适合未成年人社区矫正的专业机构及队伍，配备具有心理学、犯罪学、职业技能等知识的专业人员，一方面由专业人员根据未成年人的特点有针对性地展开矫正，培养适应社会所需的职业技能，帮助其更好地回归和服务社会；另一方面，建立专门的未成年人社区矫正机构可以避免受到成年人的感染。第三，开展针对未成年人身心特点的矫正项目，例如开展未成年人心理健康教育、职业技能培训、社区公益服务等项目，由专业人员进行评估追踪辅导。

（三）构建校园欺凌协同治理机制

校园欺凌行为具有长期性、渐进性，因而校园欺凌治理也是个渐进的过程，有效治理校园欺凌，必须建立长效的校园欺凌防治机制。

1．预防机制。学校成立校园欺凌防治小组，成员应包含导师、学务人员、辅导教师、家长等，必要时须请社工人员协助。加强教师对校园欺凌的认识和应急培训，增强对学生的法治教育，关注学生的心理健康，留意学生的人际交往情况，对有需要的学生及时进行干预辅导。

2．处置机制。当有疑似欺凌个案出现时，教师应依职权辅导学生，并可依照学校纪律准则分别评估偏差行为类别、意图及严重程度，判断是否需请求学校支援协助，并启动校园欺凌防治小组机制。如遇案情严重时送请学校校园欺凌防治小组商讨确认。个案经确认为欺凌行为，且为重大欺凌事件，应及时通报，学校相关辅导人员针对欺凌者与被欺凌者之间的冲突要主动介入辅导。校园欺凌防治小组成员之间要及时的沟通，掌握最新信息，回应上级单位以及家长，并由指定发言人统一面对媒体及必要时主动对外说明，以免事件扩大至无法收拾的地步。

3．恢复机制。该阶段针对受害者、欺凌者、旁观者采取不同措施进行恢复。校园欺凌对被害人造成的不仅是生理上影响更多时候是心理上的创伤，因而要及时对被害人采取有效性的心理干预措施，防止伤害升级。针对刑事责任年龄等限制而无法追究刑事责任的欺凌者，除了对其予以相关惩戒外，更应采取相应措施矫正其欺凌行为，避免进一步发展成犯罪行为。另外由于校园欺凌具有动态性、互动性的特征，在这个阶段还需对校园欺凌的旁观者采取干预措施，避免在以往事件中成为欺凌者或被欺凌者。

4．追踪机制。校园欺凌行为显著特征之一则是频率高发性，预防与治理始终是一个长期的过程，对于已经处理的校园欺凌事件要及时汇报、总结，校园欺凌防治小组要对欺凌者和受害者及相关旁观者进行追踪辅导，根据欺凌者的后续行为表现进行评估，对评估不合格者仍需继续采取措施干预辅导。

结语

目前我国尚无专门针对校园欺凌事件的法律，实践中只能根据校园欺凌行为可能涉及未成年人的故意伤害、寻衅滋事和侮辱等违法行为进行惩处，相当一部分欺凌行为无法得到惩处，没有形成统一、系统的处理未成年人违法犯罪行为的体系。因而有必要出台专门针对校园欺凌的法律，规范校园欺凌事件处理程序，明确相关主体的职责及完善相关配套制度，使校园欺凌事件有法可依，受害者的权益得到应有的保护和救济，欺凌者得到相应的惩处，加大其违法成本，降低校园欺凌事件发生率。虽然目前我国在相关法律中规定了工读学校制度、社区矫正制度等制度，但由于未根据未成年人的身心特点加以完善，导致现有制度在现实生活中的利用率低。加快完善现有的配套制度，有利于未成年人不良行为的矫正，避免其走上违法犯罪的道路。