环境政策何以影响环境质量？——基于省级面板数据的证据

郑石明

(华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510641)

一、问题的提出

我国改革开放40年，进入新时代中国特色社会主义阶段，经济发展由高速增长向高质量发展阶段转变，对绿色发展与生态文明建设提出了更高的要求。生态环境是人们美好生活的重要组成部分，随着人们对美好生活向往与环保意识不断提升，雾霾、水污染等公共事件成为政府、企业与公民共同关注的社会热点问题，一旦处理不当，容易引发不稳定因素，环境问题已经成为重要的公共管理议题。党的十九大提出生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计，提出了一系列新理念、新目标与新要求和部署，并将污染防治与防范化解重大风险、精准脱贫一起列入三大攻坚战。党中央、国务院发布两份重要的“姊妹篇”文件——《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，是当前和今后一个时期生态文明建设的顶层设计图，具有重要的引领和指导作用。“十三五”规划进一步倡导“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，首次将生态文明建设纳入“十大目标”。近几年来，习近平总书记对生态环境保护的相关重要讲话、论述和批示多达300余次。中央密集出台了一系列抑制环境污染、提高环境质量的政策、法律法规等，包括《环境保护法》、《关于印发大气污染防治行动计划的通知》与《水污染防治法》等30多部环境法律法规。

已有研究显示，经济增长绩效是决定地方政府官员升迁的最关键因素之一[1]，以经济增长为主要考核指标的地方政府官员升迁机制使得环境政策效果被大大削弱。这也使得上级政府采取大量不同类型的环境政策工具防治环境污染问题。那么，中央政府制订的不同类型的环境政策工具，在与地方政府官员的博弈中，对环境污染控制和环境质量改善具体发挥了什么样的作用？不同的环境政策工具对改善环境质量有何差异？在定量识别环境政策对环境质量影响的前提下，如何针对环境污染类型和污染源选择合适、有效的环境政策？环境政策与环境质量之间的关系值得深入研究。本文拟运用定量方法研究环境政策对环境质量的影响，分析比较不同环境政策对环境污染控制的效果、环境政策在不同地区的差异性，并为环境政策工具的选择与优化提供理论依据与实证支持。主要学术贡献可能有：一是辩证地看待不同类型环境政策对于改善环境质量的作用，基于结果导向来判断效果，研究视角不同于已有研究；二是通过实证分析，得出不同类型环境政策对环境质量影响的差异性和不同地区所表现出的异质性等结论，据此提出采取针对性措施提高环境政策的有效性。这些研究发现对我国实施创新驱动绿色发展战略、打赢污染防治攻坚战等提供有益借鉴。

二、文献综述

环境政策是为了实现环境质量改善而出台实施的一揽子防治、控制和协调等环境措施的总和[2]。已有研究按不同分类标准将环境政策作了划分，其中，“三大类”分法受到来自OECD国家的广泛采纳，“四大类”分法于1997年世界银行的年度报告中首次面世。本文对环境政策的研究主要依据“三大类”进行划分，即：从命令控制型、市场激励型与公众参与型(非正式型)三方面选择相关环境政策工具，分析环境政策对环境质量的影响。

环境污染的重要研究视角之一是研究经济发展与环境污染之间的关系。主流研究认为环境污染与经济发展水平之间存在倒U型关系[3]，即存在环境库兹涅茨曲线(EKC)。同时，围绕财政、税收、贸易、政治关系等因素与环境污染、环境质量之间的关系，学者也进行了大量深入的研究。陈刚(2009)认为，地方政府为发展经济而放松环境规制吸引外资投资，使得中国成为跨国污染企业的“污染避难所”[4]。从财政税收的角度看，崔亚飞和刘小川(2010)认为地方政府在税收竞争中对污染治理采取了“骑跷跷板”策略，并存在“趋劣竞争”现象[5]；刘洁和李文(2013)研究认为，降低税率会使环境污染的负外部性得不到补偿从而降低税收效率，放松环境政策则会导致环境政策的“趋劣竞争”，都将导致环境污染加剧和环境质量的降低[6]；另外有研究指出，财政分权与碳排放存在正相关关系[7]。贸易与环境污染也是一个重要的研究方向，游伟民(2010)的研究显示，对外贸易倾向于加重中西部地区的环境污染，中西部地区存在“污染天堂”的现象[8]。通过建立理论框架分析经济开放的环境效应的相关研究中，Copeland和Taylor(1994)通过建立南北贸易模型，从理论上分析了贸易与环境质量的关系[9]。Antweiler等(2001)创建了ACT模型，即将经济开放的环境效应分解成规模效应、结构效应和技术效应[10]；林伯强、邹楚沅(2014)在ACT模型框架下检验“世界—中国”和“东部—西部”两种经济活动转移过程中的环境污染机制，新一轮的东西部经济转移过程，可能加速东西部的污染转移[11]。在分析环境污染与地方官员动机的关系方面，梁平汉和高楠(2014)利用中国287个城市市长和城市的匹配数据分析发现，地方政府和污染企业之间的“政企合谋”是导致环境污染难以治理的主要原因[12]；郑石明(2016)则发现环境污染与政治周期之间有很强的内在联系[13]；另外，环境绩效考核制度与地方官员的晋升概率具有一定的正向作用，并且在大城市和政府行政力量较强的城市这种作用更显著[14]。郑思齐等指出了决定污染治理成效的几个关键因素[15]。

对环境政策的相关研究，主要针对环境政策的不足、环境政策实施的利益相关方进行讨论。傅伯杰和马克明(1998)总结分析了环境政策的效应，提出重新设计环境影响评价和“三同时”制度(即《环境保护法》第41条规定的“建设项目中防治污染的设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”)，将它们与污染物总量控制战略结合起来[16]。从委托代理的角度看，环境部门上下级由于目标不一致，使得环境政策难以达到预期的效果[17]；Liu等(2015)研究运动式治理政策对环境污染影响的理论模型与路径[18]。对于环境政策或环境规制对企业产生的作用，最著名的是“波特假说”，波特假说认为，合适的环境规制能激发“创新补偿”效应，从而不仅能弥补企业的“遵循成本”，还能提高企业的生产率和竞争力。各国学者都对此假说展开了验证，如Lanjouw和Mody(1996)[19]、Bedsworth等(2013)[20]利用美国、日本、德国所进行的研究。国内方面，张成等(2011)基于波特假说，发现在中国东中部地区环境规制强度和企业生产技术进步之间呈现“U”型关系[21]。对环境政策与产业结构关系的研究中，原毅军和谢荣辉(2014)发现正式环境规制能有效驱动产业结构调整，因此可将环境规制作为产业结构调整的新动力[22]；Zhao X.等(2014)则认为省级和市级政府在实施节能政策和协助企业实现节能目标具有关键作用[23]。

对于环境政策与环境质量之间的研究，多集中于研究某一环境政策制度对环境污染的影响，或者环境政策对某一类污染的影响。以排污费制度为例，Macho-Stadler(2008)认为污染税是污染税、排污标准和排污许可证中对环境治理效率最高的一种制度[24]；郑石明等(2015)运用政策执行综合模型对排污费征收政策执行力影响因素的理论模型进行了实证检验[25]。其它研究方面，李永友、沈坤荣(2008)实证分析了污染收费制度对减少污染排放的显著效果[26]；Zhao和Sun(2016)实证研究了环境政策对促进环境保护与经济增长的双重效应[27]；祁玲玲等(2013)研究了环境信访制度对企业环境污染产生的影响[28]；郑思齐等(2013)则主要研究了公众诉求对于城市环境治理的推动机制[29]。较全面地研究环境政策对环境质量影响的文献是曾冰等(2016)[30]的研究，其利用近12年的省际数据分析各种类型的环境政策工具对于抑制不同类别环境污染所起作用的大小，不过将主要变量取对数的做法使得回归系数的经济意义发生了变化，导致在回归结果的解释方面可能出现偏差。

综合相关研究，虽然围绕环境政策、环境污染的研究内容十分丰富，但环境政策对环境质量影响的定量研究并不多，且已有文献存在以下特征：一是针对性强，一般主要分析某类特定的环境政策工具(如排污费)对环境污染的影响；二是代表性不足，往往仅选取单一指标如工业SO2排放量表示环境质量或者环境污染，显然，环境质量涉及大气、水、土壤污染等不同方面，单一指标不能够全面反映环境质量与环境污染；三是匹配性不足，少有研究环境政策对不同环境污染控制的差异性和环境政策不同地区的效果是否一致。事实上，环境政策制订具有一定的针对性，同时不同地区的公众环保意识与政绩考核机制都存在差异，环境政策的效果也有明显差异。本文在前期研究的基础上，选取了7种环境污染物表示环境质量，同时选取了总的环境污染治理投资以及“三同时”制度等多种环境政策制度工具，研究环境政策对环境质量的影响，以期为环境政策的修订提供理论依据，为提高环境政策的效果提供实证支持。

三、理论分析

环境政策作用于环境质量是通过政府、企业与公众之间的互动关系实现的。基于利益相关者视角，其作用机理可阐述如下：从中央政府来看，中央政府经济社会可持续发展的考虑制定相关环境政策，通过影响企业行为控制环境污染，改善环境质量；从地方政府来看，中央政府与地方政府在环境保护方面存在目标不一致问题，环境政策约束与地方政府的诸如经济增长目标存在矛盾，因而环境政策在实施中大打折扣；从公众来看，由于环境污染具有明显的负外部性，直接影响到公众的正常生活，在经济发展到一定程度后，公众的环境保护权益意识快速上升，以NGO组织等身份通过重大环境事件施压于各级政府与环保部门，同时将企业的环境污染情况反馈给政府或者环境保护部门，进而制订相关环境政策，抑制企业污染排放行为以改善环境质量；从企业来看，政府出台的环境政策将直接影响到企业本身，环境污染严重往往意味着企业必须承担较高的环境成本，企业本身将改善生产技术，淘汰落后产能，降低环境保护成本。基于利益相关者的环境政策影响环境质量的传导机制如图1所示。

基于发挥作用的主体性与政策工具的强弱性特征视角，本文将环境政策工具划分为直接管制型、市场型和非正式型三大类。不同类型的环境政策工具对环境质量的影响机理不同。

图1 基于利益相关者的环境政策影响环境质量的传导机制

(1)直接管制型环境政策工具直接作用于环境污染物，通过环保技术将污染消除或者防止环境污染的产生，能够有效遏制环境污染，不过也存在成本过高，可持续性差的问题。以“三同时”制度为例， “三同时”制度从源头对环境污染进行控制，对控制环境污染十分有效，但也意味着环境保护部门需要大量的人力物力去核查项目中的污染防治设施建设是否达到要求，监督成本较高，容易影响政策的实际效果，需要监管部门具备良好的环境保护管理水平。(2)市场型环境政策工具控制环境污染、改善环境质量的原理是：当企业进行污染排放的成本大于生产过程中获得的经济收益，基于理性经济人假设，企业将控制污染排放，因此，对企业污染排放的收费标准应等于企业生产的边际利润。以排污费制度为例，当排污费征收大于企业生产的边际利润时，企业生产无利可图，将降低产量减少污染。理想状态下，对于技术先进的企业，单位产值的污染相对较小，可以适当提高产量，占领市场份额；对于技术落后的企业则会降低产量。不过由于政企合谋等因素的存在，市场型环境政策工具在控制环境污染的效果方面理论上不如直接管制型环境政策工具，但由于其不需要直接进行环境治理投资，而且能够产生收入，是一种可持续性的环境政策工具。(3)非正式环境政策工具对环境污染的影响日益重要，非正式环境政策工具包括环境信息公开、环境宣传教育、公众环境信访制度等。随着公民环境保护意识的上升，公众对环境污染的容忍度大幅度下降，公众通过媒体、自媒体等传播渠道，对污染企业与政府形成了越来越大的社会舆论压力，一方面通过政府与环境保护部门的外力促使企业控制污染，另一方面企业出于社会声誉的考虑也积极改进生产技术，控制污染。

从上述理论分析看，环境政策对环境质量的影响并不是一个确定的线性函数，受多种内外因素的影响。十分有必要从实证的角度量化环境政策对环境质量的影响。同时，不同环境污染的来源存在差异，如废气的产生主要跟能源以及煤炭的消费有关；废水主要来源于制造业；工业固体废物则主要来源于采选业等。直观地看，不同环境污染的处理对技术、投资等的要求存在显著差异；由于废气排放存在难以量化、难以及时有效监督，排污费制度对控制废气排放的效果可能相对较差；而废气排放容易通过肉眼观察，公众环境信访制度对废气排放的投诉可能更多。因此，在考虑总体环境政策对总体环境质量影响的同时，考虑不同类型的环境政策对不同类别的环境污染的影响也是十分必要的。此外，环境政策工具与地区的经济发展水平、地方政府官员的政绩考核机制、公众的环境保护意识均存在密切关系，不同环境政策工具在不同地区的效果不同。综上分析，本文的分析框架可总结如图2所示。

图2 本文的分析框架

四、模型建立与变量选择

(一)模型构建

综上理论分析，需要从全面、系统的视角考察环境政策对环境质量的影响。全面的视角即考察中国总的环境政策对总体的环境质量的影响，总的环境政策既包括直接管制型与市场型环境政策，也包括非正式型环境政策，总体的环境质量不仅仅指地方政府绩效考核中与公众关注的相关环境指标，也包括平时未被重视的环境指标。本文选取了环境污染治理投资总额(wzt)代表总的环境政策，通过7个环境污染指标构建环境质量综合得分(eqs)较全面地反映环境质量。同时，也需要从具体、详细的视角来分析具体的环境政策对环境质量的影响，才能使结果更具针对性与可信性，本文选择的具体环境政策包括：“三同时”制度、排污费制度以及环境信访制度等；具体的环境质量包括：水污染、大气污染以及固体废物污染等7类具体的环境污染排放。

基于上述考虑，本文构建的基本面板回归模型如下：

eqsit=β0+β1enpit+X′γ+αi+μit

(1)

其中，eqsit代表环境质量，enpit代表环境政策，X′为影响环境质量的相关控制变量，αi为各地区不同识别的个体效应，μit为随机扰动项。模型(1)代表总的环境政策对总体环境污染的影响。

基于基本模型，构建了式(2)-(3)反映不同环境政策对总的环境质量的影响：

eqsit=β0+β1wztit+β2wpfit+β3wxcit+γ1rdgdpit+γ2mtxit+γ3sepit+αi+μit

(2)

eqsit=β0+β1st3it+β2wpfit+β3wxcit+γ1rdgdpit+γ2mtxit+γ3sepit+αi+μit

(3)

其中，eqsit表示环境总体质量，wztit表示对环境污染总的治理投资规模，st3it表示“三同时”制度中的环保项目投资规模，wpfit表示排污费征收水平；wxcit表示环境信访次数。控制变量rdgdpit表示研发投入占GDP的比重，反映技术水平对环境质量的影响；控制变量mtxit表示煤炭消费量，反映能源消费对环境质量的影响；控制变量sepit表示第二产业增加值，反映工业生产对环境质量的影响。

进一步地，构建模型分析不同环境政策对不同环境污染的影响。这里以排污费制度为例，构建模型(4)-(6)反映排污费制度对SO2排放量、废水排放量、工业固体废物排放量的影响：

so2pit=β0+β1wpfit+γ1rdgdpit+γ2mtxit+γ3sepit+αi+μit

(4)

fspit=β0+β1wpfit+γ1rdgdpit+γ2mtxit+γ3sepit+αi+μit

(5)

gtpit=β0+β1wpfit+γ1rdgdpit+γ2mtxit+γ3sepit+αi+μit

(6)

其中，式(4)中so2pit表示 SO2排放量；式(5)中fspit表示废水排放量；式(6)中gtpit表示工业固体废物排放量。

为反映环境政策对环境质量影响的区域差异，同时，分东中西部地区构建了相关模型进行分析。

(二)环境质量得分计算

张赞(2006)利用主成分方法将工业废水排放量、工业废气排放量、工业固体废物排放量降维加权构造了环境质量指标[31]；刘艳军等(2013)则采取专家赋权的方法计算环境质量指标[32]。同样，基于赋权的思想，本文拟利用层次分析法计算环境质量(总的环境污染水平)，步骤如下：首先，通过专家打分的方式确定7个环境污染指标的权重；其次，对环境污染指标进行标准化处理与正态累计概率转换；最后将转化后指标与层次分析法所确定的权重相乘，综合得到环境质量综合得分。由于环境污染为逆向指标，所以环境质量综合得分越低，表示环境质量越好。

层次分析法计算环境质量综合得分的过程如下：设定A1-A7分别表示废水排放总量、氨氮排放量、化学需氧量排放量、二氧化硫排放量、工业固体排放量、工业废气排放量、烟尘排放量7个环境污染排放变量。根据专家打分，建立一个7*7的判断矩阵，上三角中每个元素的值(用aij表示)为专家给出的指标与指标之间的相对重要性。根据判断矩阵提供的信息，可以用幂法求解得到特征根和特征向量。判断矩阵A的特征向量W的分量wi可通过以下公式求得：

W=[0.216,0.09,0.074,0.20,0.07,0.243,0.107]

五、实证分析

(一)数据来源与描述性统计

本文以2005-2014年30个省份地区为研究对象，数据主要来源于国家统计局与中国环境统计年鉴，其中，R&D经费、GDP、煤炭消费量、第二产业增加值均来源于国家统计局网站；环境政策变量环境污染治理投资总额、“三同时”环保验收项目环保投资、排污费来源于《中国环境统计年鉴》，环境信访次数来源于《中国环境年鉴》；环境质量变量废水排放总量、氨氮排放量、化学需氧量排放量、二氧化硫排放量、工业固体排放量、工业废气排放量、烟尘排放量来源于《中国环境统计年鉴》。在实证分析中，被解释变量包括：环境质量综合得分、二氧化硫排放量、工业废水排放量与工业固体排放量，解释变量包括：环境污染治理投资总额、“三同时”环保验收项目环保投资、排污费以及环境信访次数；控制变量包括：R&D经费占比、煤炭消费量以及第二产业增加值。指标的描述性统计见表1。

表1 变量的描述性统计

(二)实证分析

使用系统GMM矩估计方法进行动态面板回归，能够较为有效地识别环境政策对新增环境污染的影响，且可以克服遗漏变量对回归结果的影响。由于环境政策是事先就确定的变量，因此，在回归过程中，将环境政策变量设置为前定变量，最多取一阶滞后；被解释变量视情况取1-2阶滞后。

1.基本模型

基本模型的回归结果如表2所示。其中，回归结果(1)为只有控制变量的回归，回归结果(2)-(3)为加入了环境政策解释变量的回归模型。

从回归结果(1)看，R&D经费占比系数为负，且在1%的水平下显著，表明加大技术研发投入有利于提高环境质量，与实际相符。一般来说，技术研发投入有利于改进生产工艺，总体有利于降低能源消耗与污染排放，进而提高了环境质量。煤炭消费量的系数为正，且在1%的水平下显著，表明煤炭消费量加大了地区的环境污染程度，符合实际。能源消耗作为污染排放的主要来源，消费量越高，环境质量越差；并且煤炭是一种非清洁能源，污染强度更高，消耗更多的煤炭意味着更高的污染。第二产业增加值的系数为正，且在1%的水平下显著，表明第二产业增加值越高，环境质量相对较差，符合实际。第二产业基本属于资源密集型产业，能源消耗量大，其产生的工业废水、工业SO2排放量常常作为学术研究中环境污染的变量，第二产业增加值越高，意味着其产生的环境污染也越高。

进一步分析环境政策变量对环境质量的影响。由于环境污染治理投资总额(wzt)与“三同时”环保验收项目环保投资额(st3)之间存在较强的相关性或共线性，故将两个指标分开回归。其中，环境污染治理投资总额指标的范围更广，而“三同时”环保验收项目环保投资额作为一项环境政策针对性更强。在基本模型中，环境污染治理投资总额与“三同时”环保验收项目环保投资额主要用当期值，排污费与公众环境信访次数用到了当期与滞后一期的值。

从回归结果(2)来看，环境污染治理投资总额的系数为负，在10%的水平下显著，表明环境污染治理投资一定程度上有利于降低环境污染，提高环境质量，与理论预期基本相符。另一方面，环境污染治理投资总额的显著性水平较低，这是因为，随着经济总量的增加，意味着需要更多的环境污染治理投资，但增加的环境污染治理投资并不会提高环境质量，只是将随经济总量增加的那部分污染消除掉了。同样的道理可分析排污费政策对环境质量的影响，模型(2)中，排污费(wpf)的系数为正，一方面，排污费的征收随着企业产量的增加而增加，同时环境污染也增加了，所以排污费在当期与环境污染为正相关，但是，排污费(L1.wpf)的系数为负且在1%的水平下显著，表明排污费的征收增加了企业负担，尤其是企业盈利能力较差时，上一期高额的排污费会促使企业做出减排决定，加大对污染的处理，即环境政策的“波特效应”。当期环境信访次数(wxc)对环境污染的影响为负，系数为-0.015，在10%的水平下显著，上期环境信访次数(L1.wxc)对环境污染的影响为正，系数为0.023，在1%的水平下显著。环境信访次数作为公众参与型与被动型环境政策，从两方面对环境质量产生影响，一方面可作为环境质量的反映指标，环境质量恶化，相应地公众的环境信访次数增加；另一方面环境信访次数促进上级部门对环保的重视，影响当地政府对环境污染项目的决策以及企业的污染排放行为，改进环境质量，这种促进作用具有即时性，而上一期主要作为环境质量的反映或者公众环境意识变化的反映。排污费(wpf)与环境信访次数(wxc)的当期系数与滞后一期系数相反即是出于上述原因。

从回归结果(3)来看，“三同时”环保验收项目环保投资额的符号为负，在10%的水平下显著，表明“三同时”制度一定程度上提高了环境质量。“三同时”制度是防止新增污染的重要环境政策。其它环境政策变量与控制变量与回归结果(1)、(2)的系数符号一致，表明模型具有较强的稳健性。

进一步分析不同环境政策的影响，以下单独选取SO2排放量、废水排放量以及工业固体废物排放量三个指标作为被解释变量进行实证分析。

2.环境污染治理投资对环境质量的影响

表3显示了利用GMM方法估计的环境污染治理投资对环境质量的影响①限于篇幅，控制变量的结果未在表中给出，下同。。

表2 环境政策对环境质量影响回归的GMM估计结果

注：()内为t值，*、**、***分别表示在1%、5%与10%的水平下显著。

回归结果(4)显示，环境污染治理投资额系数为负，在10%的水平下显著，与前面的整体模型基本一致。回归结果(5)显示，滞后一期的环境污染治理投资额系数为负，在1%的水平下显著，表明环境污染治理投资水平越高，越有利于降低SO2排放量，这种效应主要体现对火电厂废气处理设备，如工业锅炉烟气脱硫技术的改进等方面。回归结果(6)显示，环境污染治理投资额符号为负，在1%的水平下显著，表明环境污染治理投资对废水排放量有显著的负影响。水污染相对大气污染更容易控制，2010年以来城市污水处理率逐年上升，因此环境政策对水污染的防治的影响力也越大。回归结果(7)显示，环境污染治理投资额符号为负，在1%的水平下显著，表明环境污染治理投资对工业固体废物排放量有显著的负影响。工业固体废物分为一般工业固体废物与危险工业固体废物，相对于废气与废水，工业固体废物的处理难度相对较小，且近年来国家加强了对工业固体废物的处理与管理。

表3 环境污染治理投资对环境质量影响回归的GMM估计结果

注：()内为t值，*、**、***分别表示在1%、5%与10%的水平下显著。

3. “三同时”制度对环境质量的影响

回归结果(8)显示，“三同时”环保验收项目环保投资额当期与滞后一期的系数均为负，虽然当期的系数统计上不显著，但滞后一期的系数在10%的水平下显著。表明“三同时”环保验收项目环保投资额降低了环境污染排放，提高了环境质量，与基本模型结果一致。从回归结果(9)-(11)可以看出，“三同时”环保验收项目环保投资额的系数均为负，且均在1%的水平下显著，表明“三同时”环保验收项目环保投资额能够有效降低SO2排放量、废水排放量与工业固体废物排放量。相对于环境污染治理投资额，“三同时”制度能更加明显地抑制环境污染、保护环境质量，“三同时”制度是一种事前政策，在还没有产生环境污染时即要求企业部门进行环境保护建设，有效地防止新环境污染的产生与生态环境的破坏，对提高环境质量起到了良好的作用。控制变量与前述回归模型相比，部分变量的显著性有所变化，但符号基本一致。

表4 “三同时”制度对环境质量影响回归的GMM估计结果

注：()内为t值，*、**、***分别表示在1%、5%与10%的水平下显著。

4.排污费制度对环境质量的影响

排污费征收对环境质量的影响效果需要结果企业的收益来考虑。当排污费的征收超过了企业污染环境所获得的收益，企业将减少污染的排放。理论上，排污费制度的设计是以最大化社会收益为目的的，通过排污收费成本高于企业污染所获得的收益以控制环境污染，但在实际中由于难以足额征收往往不能达到有效控制污染的目的。

从实证结果看，(16)-(19)中排污费当期值系数无一例外为正，且(17)-(19)均在1%的水平下显著，表明所征收的排污费随着企业生产规模的扩大、污染排放的增加而增加，在排污费制度未有力执行的情况下，排污费征收小于企业污染所获得的收益，企业倾向于扩大生产，产生了较多的环境污染；但是滞后一期的排污费系数为负，也均在1%的水平下显著，表明虽然随着生产规模的扩大，环境污染有所扩大，但排污费征收使得企业采取了相应的措施(如加大技术研发、改进生产工艺等)控制污染排放，即前述所提到的“波特效应”。具体来看，排污费制度在控制SO2排放、废水排放的作用小于新增污染量，因为滞后一期的系数绝对值小于当期的系数，虽然排污费制度在遏制环境污染上有所效果，但没有有效降低污染排放；在回归结果(19)中排污费滞后一期的系数大于当期系数，表明排污费制度能够有效地控制工业固体废物的排放。以上研究与崔亚飞、刘小川(2010)的结论基本一致。控制变量中，总体上R&D经费占比有利于降低环境污染，煤炭消费量加大了环境污染，第二产业增加值越高，地区的环境污染越严重。

表5 排污费制度对环境质量影响回归的GMM估计结果

注：()内为t值，*、**、***分别表示在1%、5%与10%的水平下显著。

5.公众环境信访制度对环境质量的影响

公众的环境信访与环境质量之间有以下关系：一是公众环境信访反映了地方环境污染，环境污染越严重，公众的环境信访次数越多，在数据上呈正相关性；二是随着公众环境意识的提高，即使环境污染没有增加，环境信访次数也可能增加，在数据上表现出两者的弱相关性；三是环境信访通过上级部门的压力传导，促进地方政府与企业加强环境污染治理，在数据上表现出两者的负相关性。但有必要区分不同机理下环境信访与环境质量的逻辑关系：当期环境信访案件对地方政府与环境保护部门造成直接压力，进而影响地方政府与环境保护部门采取措施控制环境污染；上期环境信访案件对环境污染则主要表现出与环境污染的正相关或者弱相关。

从实证结果(12)-(15)来看，环境信访对环境质量与不同的污染排放的影响存在巨大差异。整体看，环境信访制度有利于环境质量的改善，回归结果(12)中，环境信访次数当期的系数为负，在5%的水平下显著。但是在回归结果(13)中，环境信访次数当期与滞后一期对SO2排放量的影响系数为正，且均在1%的水平下显著，一是由于废气的排放容易通过肉眼观察到，容易引起公众信访，二是由于废气排放难以控制，即使环境保护部门要求企业整改，滞后时间也比较长。回归结果(14)中，环境信访次数当期的系数为负，在1%的水平下显著；滞后一期的系数为正，在1%的水平下显著，反映了公众的环境保护意识上升。回归结果(15)中，环境信访次数当期与滞后一期系数均为负，当期值在1%的水平下显著，表明环境信访制度有力地降低了工业固体废物的排放，相对于废水与废气的可流动与易消失性，工业固体废物对当地居民的影响更持久，因此，对工业固体废物的信访力度更强，而环境保护部门也更易监督与处理。总体上，实证结果反映环境信访制度一定程度上控制了环境污染。

6.分地区的环境政策对环境质量的影响

进一步分析环境政策对不同地区的环境质量影响是否存在差异，以总体环境质量指标eqs作为被解释变量。

表6 公众环境信访制度对环境质量影响回归的GMM估计结果

注：()内为t值，*、**、***分别表示在1%、5%与10%的水平下显著。

首先看东部地区，回归结果(16)中，环境污染治理投资额的系数为负，在10%的水平下显著，表明环境污染治理投资能够显著降低东部地区的环境污染，提高环境质量；回归结果(19)中，“三同时”环保验收项目环保投资额的系数为负，在5%的水平下显著，表明“三同时”制度有效地降低了东部地区的环境污染，同前述结果一致。排污费对环境污染的降低在回归结果(16)与(19)中存在差异，回归结果(16)反映排污费对降低环境污染发挥了积极作用；而回归结果(19)反映排污费可能仅仅是环境污染的一种表现，对降低环境污染的效果不明显。环境信访次数的系数当期与滞后一期均为负，且在相应的水平下显著，东部地区公众与媒体对政府的监督力相对较强，因此，环境信访制度在东部地区控制污染排放方面能够较好地发挥作用。

其次看中部地区，回归结果(17)中，环境污染治理投资额的系数为负，值为-2.113，在10%的显著性下并不显著。尽管统计上不显著，但对降低环境污染排放的力度相比东部地区要大得多；回归结果(20)中，“三同时”环保验收项目环保投资额的系数为负，在5%的水平下显著，同样“三同时”制度对降低环境污染力度的效果较东部地区有明显优势；排污费对降低环境污染的方向也不十分明确；环境信访次数总体上能够降低中部地区的环境污染排放，但回归结果(17)中滞后一期的环境信访次数的系数为正，而回归结果(20)显著性水平稍差。

最后看西部地区，回归结果(18)中，环境污染治理投资额的系数为负，值为-4.471，虽然统计上不显著，但对环境污染的影响力度大；回归结果(21)中，“三同时”环保验收项目环保投资额的系数为负，在5%的水平下显著，值为-3.203，明显大于东中部地区；排污费对西部地区环境质量的影响是显著的，排污费当期与滞后一期的系数为负，均在5%的水平下显著，表明排污费有效地降低西部地区的环境污染排放，这是因为西部地区的经济相对欠发达，而且技术水平相对落后，单位GDP产生的污染更多，排污费相对较高，能够显著抑制企业的环境污染行为；环境信访次数当期的系数为负，且在10%的显著性水平显著，但滞后一期的系数在回归结果(18)与(21)中符号相反且不显著，相对而言，西部地区以经济增长为中心的政绩考核机制相对更明显一些，尽管环境信访一定程度降低了环境污染，相对东部地区在抑制环境污染排放方面的作用相对有限。

从分地区的结果可以得出，对东中西部地区的环境污染在环境政策应有所侧重。首先，中西部的单位GDP污染排放水平更高，严格执行“三同时”制度、加大环境污染治理投资能够有效地降低污染排放；西部地区的排污费制度在降低环境污染中的作用较东中部地区更明显，中东部地区的排污费执行力度与标准应有所强化；对于东部地区，环境信访制度能够显著降低其环境污染。

六、结论与启示

污染防治是政府工作的三大攻坚战之一，本文采用系统GMM方法，基于不同角度构建环境政策对环境质量影响的模型，对2005-2014年30个省市的数据进行动态面板回归，得到如下结论：

一是实证检验了通过不同的环境政策工具，环境政策有效地提高了环境质量。二是研究发现了不同类型的环境政策工具在控制环境污染中的作用存在差异。首先，环境污染治理投资的效率有待改善；其次，“三同时”制度注重从源头制止环境污染的产生，对控制环境污染效果明显；排污费制度作为一种被经济学家寄予厚望的市场型工具，但与地方官员考核机制相冲突在遏制环境污染中没有发挥出预期的作用；随着公众环境意识的提高，公众环境信访制度通过社会舆论、上级对下级政府施加的压力等方式，一定程度上降低了环境污染水平。三是不同类型的环境政策工具对不同类型的环境污染作用力度存在差异。对于控制大气污染，环境污染治理投资、“三同时”制度均具有良好的效果，但排污费制度、环境信访制度的效果不明显；对于控制水污染，环境污染治理投资规模、“三同时”制度均具有良好的效果，排污费制度与环境信访制度的作用相对较差；对于控制工业固体废物污染，以上四种方式均有较良好的效果。四是在不同地区环境政策工具的效果存在明显差异。环境污染治理投资对控制东部地区的环境污染有显著效果，但中西部地区由于在推进工业化城镇化，经济发展没有达到拐点水平，直接投资治理环境污染的效果统计不显著；“三同时”制度是少有的对不同地区的环境污染均有显著抑制作用的环境政策；排污费制度对中西部地区，尤其是西部地区的环境污染控制效果明显；由于东部地区公众的环境意识更强，公众环境信访制度对控制东部地区环境污染的效果更明显。

表7 分地区的环境政策对环境质量影响的回归结果

注：()内为t值，*、**、***分别表示在1%、5%与10%的水平下显著。

环境具有公共产品的特征，完全通过市场化政策工具很难提高环境质量，上述的实证结论也支持这种观点。因此，要有效改善环境环境质量，实现经济社会可持续发展，政府作用十分重要。这说明中国政府从国家层面制订生态文明战略的重要性，以及中国关于生态文明建设与环境污染防治相关决策的正确性。对于如何利用具体环境政策工具有效提高环境质量，本文政策建议如下：

1. “三同时”制度在环境污染控制具有及时性与到位性等特点，体现了环境保护法中的“预防为主、防治结合”的基本原则，实践与实证检验得出，“三同时”制度是环境污染治理效果明显的环境管理制度，但在实际中也存在与其它环境保护制度衔接配合不够、“守法成本高、违法成本低”、监督困难等问题，可进一步对配套法规与相关法规进行完善与协调、加强环境执法的硬件设施建设与提高执法人员的素质水平、提高企业的环境保护意识。

2. 排污费征收制度在环境污染控制效果上具有一定的区域性，这是因为排污费征收不够严格，对于经济承受能力不强的西部地区企业效果较好，但对于经济实力较强的东中部地区企业，缴纳的排污费成本要低于其获得的收益，因此环境污染控制效果大打折扣。要有效发挥排污费征收对控制环境污染的作用，应该严格落实《排污费征收管理使用条例》，应合法、全面、足额、按时征收企业的排污费，加大执法力度与行政处罚力度，特别对于东部中部地区，应加大对排污费征收力度；应扩大申报面与申报类型，尽可能全面覆盖，通过物料平衡方法、抽样方法、现场稽查等。

3.环境信访制度通过自下而上的信息传递，使得上级政府与环境保护部门能及时收集环境信访信息，掌握环境治理工作的第一手资料，在环境污染控制中发挥了积极的作用，东部地区公众的环境保护权益意识更强烈，要充分发挥其提高环境质量的示范作用；对于中西部地区，随着经济社会不断发展进步，应进一步加强环境保护信息的宣传，不断提高公众的环境保护权益意识。