创新政策演化：框架、转型和中国的政策议程

吕佳龄，张书军

(1.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190；2.中国21世纪议程管理中心，北京 100038)

2018年3月，国务院批复同意太原市、桂林市和深圳市建设首批“国家可持续发展议程创新示范区”(以下简称“创新示范区”)，作为落实创新驱动发展国家战略的一项重要决策部署，这是中国政府响应和实践联合国《2030年可持续发展议程》17个发展目标的一项具体行动[注]2015年9月，联合国在其成员国峰会上通过可持续发展目标(sustainable development goals, SDGs)，这是继千年发展目标之后的可持续发展议程，旨在从2015-2030年间，以综合系统的方式彻底解决社会、经济和环境三个维度的发展问题，共包括17项内容：消除贫困；消除饥饿；良好健康与福祉；优质教育；性别平等；清洁饮水与卫生设施；廉价和清洁能源；体面工作和经济增长；工业、创新和基础设施；缩小差距；可持续城市和社区；负责任的消费和生产；气候行动；保护和可持续利用海洋；保护、恢复和可持续利用陆地生态；创建负责和包容的机构；促进目标实现的伙伴关系。。在国务院于2016年发布的《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》中，提出要以上述三座分别地处南、北方且资源禀赋和发展路径都各具典型性的城市为试点，以推动科技创新与社会发展深度融合为着力点，探索以科技为核心的可持续发展问题系统解决方案，探索具有中国特色和地方特点的可持续发展道路；对国内其他地区可持续发展发挥示范带动效应，对外为其他国家落实2030年可持续发展议程提供中国经验[注]《国务院关于印发中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案的通知(国发[2016]69号)》。。

如何将“可持续发展议程”和“创新”密切关联起来，不仅是中国政策研究和制定者思考的问题，也是世界各国创新研究学者讨论的热点议题。从字面出发，它意指将技术创新的成果运用于推动实现可持续发展；或者，通过可持续发展过程中遇到的问题和需求，激励和引导以技术创新为核心的创新活动。然而近年来我们看到，一方面全球范围内的技术创新不论投入还是产出都在飞速提升，并且其成果在彻底改变着人类的生活质量和方式；另一方面，人类所置身其中的自然生态环境恶化和社会贫富差距都在不断加剧，距离实现联合国提出的可持续发展目标道阻且长。这两种现象既各自加速又同时共存，足以说明就目前而言，原有的对症下药式的发展政策日渐式微，而新的行之有效的政策工具和治理手段尚未出现。因此，如何将创新活动与发展的目标相结合并使创新真正服务于可持续发展，让科学技术在缔造一个更好的社会的过程中实现正向效应，这是当前公共政策研究与实践面临的新问题。

为了回答这个问题，系统转型的研究者们提出了分析科技创新政策演化历史的三个基本框架[1]。框架3所指向的目标正是经济社会的可持续发展，其具体内容在联合国可持续发展目标中得到了明确阐释。那么创新政策如何能够实现这一复杂宏大的目标，并且将传统上不属于创新政策范畴的活动纳入自己新的政策框架呢？这在认识上需要：首先，通过创新政策框架的演化过程来分析政策本身的变化；其次，通过剖析新政策框架所倚凭的模型来理解“转型”的内涵与实质所在。

系统转型研究者提出的创新政策框架，简单说，由公共资金支持基础研究活动以克服创新的市场失灵的政策，是“创新政策的框架1”；打造国家/区域创新系统以克服创新的系统失灵的政策，是“创新政策的框架2”。历史证明了在过去近一个世纪的时间里，基于这两个框架形成的创新政策，在支撑和驱动科技发展与财富积累方面所发挥的作用恐无出其右，而今在几乎所有国家与地区，创新仍被置于前所未有的优先位置。但如前文所言，与此同时人们却不得不正视在经过了近百年(若从工业革命看起，则已是近两个世纪)经济高速增长后愈加恶化的资源、气候、环境以及社会贫富差距等问题，因为这些问题已经开始阻碍人们自信以为可以永无止境的增长进程；更重要的是，人们一度认为可以通过创新的成果来解决的问题，如今创新亦是一筹莫展。

在此背景下，新的创新政策框架开始浮现。与克服市场失灵和系统失灵的政策目标不同，新框架的目标是实现社会技术系统(socio-technological system)的转型——这正是“系统转型研究”的要义所在。“社会技术系统”的内涵，简言之在于技术创新和社会结构之间具有“协同演化”性质：技术创新不可能脱离社会结构条件的规定和约束，技术与其情境构成一个系统，其内部各要素之间存在持续的动态反馈过程。因此研究技术创新，要有意识地观察和分析系统中不同层次内部及其之间各要素的互动关系与性质。这种系统的视角对于理解创新政策的意义在于，如果缔造一个更好的社会是一个宏观远景目标的话，它必须得到当下制度设计和微观层次上多样化技术路径的支持。而新政策框架正是将这些要素及其相互关系做了系统的呈现与分析。

创新政策在这里展露出了自己宏大的抱负：以联合国可持续发展目标为代表的政策议程，与其说是提出了一系列需要人类逐项去攻克的发展难题，毋宁说它是在唤起人们对生产以及再生产于今天广泛存在的生态与社会挑战的根源的反思[2]。以此为使命，新的政策框架要求政策研究和制定者在认识和理解、重塑和践行创新政策时，参与和推动一场深刻的社会变革。

当前，中国以“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念作为指导新时期工作的理论指南。应当看到，中国的新发展理念与联合国可持续发展的基本理念高度吻合。结合中国可持续发展创新实践，分析创新政策框架与转型的相关理论，对于拓展中国创新政策思路和丰富国际创新政策转型研究都有着重要意义。本文从创新政策框架形成的社会历史背景、基本创新模型、典型政策工具及主要行动者等几个方面，分别对它们展开分析。之后根据这一线索，回顾中国创新政策演化的历程和特点，并以建设创新示范区为例，探讨通过创新政策推动系统转型面临的主要挑战[注]英国萨塞克斯大学科技政策研究中心(SPRU)是创新政策框架及转型的创新政策研究的策源地，近年来在该议题及相关方向上作了大量研究。本文的分析除参考文后所列文献之外，还有部分内容是基于文章作者在2018年2-6月期间对Johan Schot教授所做的三次深度访谈整理所得，不再一一注明。。需要强调说明的是，第一，创新政策的三个框架大体上分别形成于三个历史时期，但并不表示它们存在先后继替的关系。实践中基于三个框架的政策工具往往根据具体情境混合使用，不存在哪一种框架“更好”或者“最好”的判断。第二，三个框架本质上是一种分析性的分类框架，是理解和解释创新政策的一种思维图式，而其中的政策工具作为实践内容体现了框架的基本特征。第三，三个框架的理论是目前正在形成中的欧洲政策研究话语，在借用它们讨论中国的创新政策时要格外审慎；并且，尽管中国的技术创新长期奉行追赶战略，但在实现可持续创新的过程中，我们应当正确认识到中国的潜力和优势所在。

一、创新政策框架1：基于“线性模式”，克服市场失灵

概括来说，创新政策的框架1(以下简称“框架1”)形成于“二战”结束之后，它以创新的“线性模型”为基础，强调通过政府支持科学技术活动以克服其外部性，从而确保实现对经济增长与繁荣的刺激带动作用。框架1建立在工业社会的大规模生产与个性消费的社会技术系统之上，这一系统以大量消耗化石能源和自然资源为基本特征，笃信对能源、资源的过度消耗及在创新过程中出现的其他社会问题，都可以通过创新的成果和对系统的修缮得以解决。

(一)框架1形成的社会历史背景

框架1是在“二战”结束后出现并逐渐成型的，但战争期间国家干预经济的普遍存在，特别是美国凭借其由国家资助获得的科学和技术成果在太平洋战场取得的决定性胜利，都为框架1的出现准备了恰当的社会历史条件，也为相关政策的出台提供了合理性。

战争结束后，尽管战时动员的经济体制已去，但欧洲社会普遍弥漫着对潜在的失业、通胀以及经济不稳定的担忧和恐惧，这为国家干预经济进一步赋予了合法性。冷战时期，由国家支持开展战略性基础研究成为两个超级大国用来维持国家声誉和彰显意识形态优势的利器，基础研究因此获得了长足发展；同时，由国家部署的战略性研究计划(例如“曼哈顿计划”)其成果在经由私人部门从事的应用导向的研究之后向民用领域溢出，又显著提升了产业部门的收益。再则，兴起于20世纪中期的科学管理手段也为缔造正在崛起的工业现代化做出了实质性贡献，例如泰勒制与福特主义就是从管理制度改革的角度，将科学主义深刻植入到了现代工业社会的生产组织模式当中。

因此不难理解在20世纪中期，在世界主要发达国家涌现出的对科学技术活动成果必然带来收益的普遍乐观情绪。随着万尼瓦尔·布什的《科学：无止境前沿》报告的发布，由政府支持基础研究活动的理念逐渐成为各国科技政策制定者的共识。

而后为了区分R&D活动与其后续的商业化过程，以索罗为代表的经济学家提出了“创新”的概念和价值[4]。随着创新的外部性开始引起关注，通过公共资金资助基础研究活动来克服公共物品可能会遭遇的市场失灵，成为框架1的政策合理性基础。显而易见，框架1作为一种政策逻辑方兴未艾，很多经济体在研究和制定科技创新政策时，仍习惯于遵循从基础研究到市场应用的线性模式，习惯于将支持R&D活动置于科技创新政策的最优先位置。

(二)“线性模式”下的科技创新政策特征

基于线性模型和投资-回报的经济学逻辑，科学技术活动的成果被认为会对长期的经济增长发挥实质贡献，科学的进步也必然带给人们无限增长的商业机会，最终全社会的福祉将会从商品的大规模生产中获得满足和提升。本质上，框架1体现出一种全社会对于“进步”之必然性的现代主义的自信。

在这样的创新意识形态下，能够主导和参与创新的行动者首先是科学家共同体，他们追求推进对科学知识的认识和理解；同时他们应当完全公开自己的研究发现，以便最大程度实现其潜在的商业价值。公共部门，即政府，要对以基础研究为主体的研发活动给予慷慨支持，并且通过设置规范和监管制度确保研发成果的开放性。政府还需要建立专门的机构以及操作方法来开展“技术评估”，以便当创新成果在应用中出问题时作为应急工具。最后，私人部门，即企业的角色在于将科学发现转变为商业化的“创新”，从而支撑起长期经济增长，但这只限于大规模的企业，因为只有它们才有能力从事商业化所需要的应用研究和开发工作。

(三)主要的政策工具与实践

框架1的最典型政策实践，就是由国家支持开展R&D活动，并由此形成了多种政策工具。R&D投入强度(R&D投入/GDP)成为衡量政府创新政策绩效的核心指标，而比较不同国家的R&D投入水平逐渐成为区域经济体乃至全球范围一个重要的政策工具。

但是，尽管政府热衷于也有职责通过公共资金支持R&D活动，现实中毕竟公共资源有限，这必然导致了如何在竞争性方案之间做选择的政策设计。政策的实践者与权力部门讨价还价，其结果就是基于国家战略布局的研究活动被设定了明确的任务导向，被资助对象必须接受一个严密规范的体系来对他们的研究活动和产出进行控制和引导。另外，在20世纪80、90年代形成的技术预见(technology foresight)机制也是以供给要素即技术成果作为主导，尽管在设计上它有意将社会方面的因素纳入到了技术选择的过程当中。

完善和强化知识产权保护也是这一时期关键的政策议题，这是为了确保在作为公共物品的科学研究成果和私人从事的应用研究、开发与商业化二者之间，形成清晰的权责界限。在人才培养方面，为了确保科学和创新活动的持续开展，对教育事业的投入也是重要的政策内容，例如一直延续至今的各经济体对STEM(科学、技术、工程和数学)人才的重视就是典型。另外，政府也被要求打造有利于商业投资的环境氛围，为创新活动提供必需的制度基础。

总而言之，这些政策工具都体现出从科学发现与发明到经济增长的线性思维。这一思维主导了战后数十年间科技创新政策的研究与实践，它根植于对科学技术必然带来增长与进步的广泛信仰，甚至是迷思。直到今天，这一被简化或者绝对化了的因果关系预设及其背后隐藏的线性思维方式，仍然主导了很多国家与地区的科技创新政策制定与实施，在它成为深层次的思维图式之后，对它的反思和修正就变得更为不易。

二、创新政策框架2：国家创新系统

概括来说，创新政策的框架2(以下简称“框架2”)即国家创新系统(national systems of innovation)，出现在20世纪80年代中期。框架2的形成最初是为了解释那些经历了现当代经济增长的经济体，其“追赶”过程以及后果的差异性。因此可以认为这是对框架1的修正与延伸，同时也是通过建立新的框架来处理在框架1下出现的一些负面结果。框架2所赖以建立的社会技术系统本质上是对框架1的延续，其对后者的扬弃体现在提出通过政策干预解决创新的系统失灵。

(一)框架2形成的社会历史背景

随着战后“黄金时代”的衰微，西欧国家和美国开始在70、80年代遭遇石油危机和经济衰退的打击，很多国家的经济增速都明显回落，并且国家与地区间的产业创新和经济绩效差异也开始突显。但此时，东亚经济体却部分呈现出被描述为“东亚经济的奇迹”的异军突起。政策研究与制定者对此不得不反思，既然科学和技术知识是可以自由流动的公共物品并且创新的过程受线性逻辑支配，为何会同时出现如此巨大的绩效差异？学者们由此开始重新审视线性模型，特别是对聚焦于支持R&D活动的政策产生了质疑。这些主要的质疑及相应的修正可以总结为以下几个方面，这也是框架2形成的背景及其合理性基础。

第一，科学和技术知识并非可以完全自由流动的公共物品，相反它包含有重要的隐形要素，即“缄默知识”的性质：它所固有的地理和文化边界在很大程度上解释了为什么在相似的时空情境下，有些知识可以得到更高效、更充分的利用，而有些却不行。

第二，不同经济体在吸收和应用知识能力上的差异，根本上取决于技术的使用者作为一个主体，是否具有从广泛的研发网络中吸收知识的能力(absorptive capability)。它决定了使用者是被动购买、利用知识，还是在基于学习能力的基础上主动消化和吸收知识。

第三，如果不同经济体的创新能力确有差异，那么研究者应当如何分析解释这种差异？是哪些因素决定了创新能力的水平和性质？在这里，“国家创新系统”的概念应时而生[5-7]。它表明创新的成果不是自由流动的状态，而是受到地理、政治乃至文化边界的约束，因此它与框架1有着本质不同[注]国家创新系统的地理-政治边界表明，创新的能力与绩效具有“地方性”特征，它不可能超越了边界的规定性被生产或扩散，因此创新系统的制度与政策能力必然要将地理边界的维度纳入考虑 (FREEMAN C, 1987)。同时基于边界，在经济体内部从事知识生产及应用的组织之间，在组合方式也就是结构上表现出某种具体的“形构”(configuration)，它体现了经济体基本的制度特性，可以解释不同经济体在生产和创新绩效方面表现出的差异。。

(二)从“线性模式”到“创新链模式”

在框架2下，“线性模式”被“创新链模式”所取代，后者强调创新系统内的互动关系与多重信息反馈。知识的生产和交换通过创新行动者的互动过程完成。为了使这些过程更有效率，行动者之间的目标与能力协同就十分必要。因此，对行动者(往往是各类机构)之间的目标和行为做协调以提升创新的效率，成为框架2重点要解决的问题。

框架2下，创新活动的主体依然是作为知识生产者的大学和研究机构、作为公共支持者的政府和从事应用研究的产业部门。创新政策是属于科学共同体和技术官僚的事业。

(三)主要的政策工具与实践

为使行动者之间的互动更加协调高效，框架2形成了如下政策实践。

首先，鉴于地理边界对知识生产与扩散的影响，即不同地区之间客观上存在知识转移的障碍，基于空间条件的地方化创新活动首先成为政策青睐的对象。这方面的典型实践就是打造产业集群和构建区域竞争优势。

其次，鉴于网络，特别是非正式网络对知识溢出的正向效应而出现的旨在促进不同创新主体达成合作的政策。其中最常见的就是以“三螺旋”理论为基础，推动产业界、大学和研究机构的相互嵌入与合作[8]；以及通过立法等手段激励和保护不同创新组织之间的技术转移也是重要的政策工具。

对创新的地缘网络和组织间密切互动的强调，催生了一类典型而普遍的政策实践，就是由政府支持建设各类科技园区、科学中心、技术极、增长极等区域性的功能区。政府对此既有直接的资金与政策输入，也有“隐性”或者间接投入，例如树立并执行监管原则、通过诸如政府采购这样的政策来扶持区域内的企业和产业[9],等等。

再次，框架2下的教育政策强调培养劳动力的知识吸收能力，特别是对处于“追赶”过程中的欠发达经济体，教育与技能培训的主要目的就在于掌握科学技术知识运用过程中所需要的特定技能。另外，“技术预见”和“技术评估”是作为实现更好的沟通和更有效的协调以达成共识的工具，得到应用与推广。

总结起来，系统转型研究者认为，框架1和框架2都暗含着科学技术发展存在一种最佳路径和其结果必将带来增长的假设。这在政策实践中最典型的体现就是，对于创新道路上的后进者来说，最好也是唯一的选择就是追随、赶上和超越发达经济体。而追赶型经济体的成功更是为这种意识形态起到了添砖加瓦的作用。但被几乎所有经济体都忽视的是，在技术创新驱动经济增长这条人类已经撒腿狂奔了上百年的路上，我们基本的生存环境和社会系统已经开始面临严峻的危机，这无法不令人担忧：技术创新的负外部性似乎已经越来越抵消掉其正面的、积极的效果了。

三、创新政策框架3：系统转型的创新政策

创新政策的框架3(以下简称“框架3”)力图完成这样一个任务：科技创新政策需要在一个与先前的政策框架以及它们所体现的意识形态相比更为根本的层面上，通过“社会技术系统转型”来解决经济社会可持续发展过程中所面对的挑战。因此，框架3也被称为“转型的创新政策”(transformative innovation policy)。

(一)创新政策何以应对当前的社会与环境问题

随着人类财富总量的不断快速积累，目前在全球范围内存在的能源、环境与社会可持续发展问题，已经构成了对当前公共政策的紧迫诉求。对此，联合国于2015年9月发布了《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》[注]United Nations:Transforming our world: the 2030 agenda for sustainable development.，这是全球社会实现可持续发展的纲领性文件。在该议程中，联合国提出了17个(共269项)旨在转向可持续发展道路的目标，表达出对于根本的系统转型——而不只是追求数字目标的实现——的诉求。各经济体需要根据自身的具体现实条件，有针对性地设计和实践新的政策框架。

实际近些年里，以“包容性创新”、“负责任的创新”、“草根创新”、“社会创新”等命名的创新实践及对相关议题的研究不断涌现，通过公共政策干预确保科技和创新发展的成果惠及社会边缘群体，已经逐渐成为全球范围内关于创新发展趋势的一项共识[10]。但是，透过这些散布的努力，我们需要对“转型”的实质有恰当的理解，才可能提出并践行新的解决方案。

首先需要厘清的一个现实背景是，目前人类所面临的诸种环境与社会方面的困境与挑战，究其根源，恰恰是由被人类奉为圭臬的以科技创新为动力的经济增长逻辑造成的。基于化石能源消耗和资源密集型生产的经济增长模式，既创造了前所未有的巨额财富，也带来了诸如全球气候变暖这样的问题，并且无法逆转。以往人们受现代主义自信的驱使，寄望于科技进步来解决这些问题——显然在传统的思维框架下，它们都不属于“创新”的范畴，于是创新和这些问题的恶化一道继续加速。这里潜藏着的悖论在于，如果根本方向是错误的，那么越努力只会把问题推向越深的渊薮。

如何扭转这个逻辑？如何在创新的“投入”和“产出”之间，搭起一个不同于框架1和框架2的“转换器”或者加速器，重新校准创新的方向和目标？新的创新政策框架就是在这里酝酿成形，它不是对线性模式以及创新系统模式的延续或修补，而是一场“社会技术系统转型”，本质上是一种激进变革(radical change)。系统转型学派提出的多层次视角模型(multi-level perspective，MLP)为理解“激进变革”奠定了理论基础[11-12]。

(二)从多层次视角模型理解新的创新政策框架

MLP作为系统转型研究的核心理论之一，值得专文介绍分析。本文限于篇幅只做简明扼要的描述。

如图1所示，MLP的内容和结构表现为垂直嵌套的三个层次，自下而上分别为微观的技术利基市场(nich)、中观的社会技术范式(socio-technological regime)和宏观的社会技术远景(landscape)[13]。所谓“社会技术系统”的实质在于它的微观-中观-宏观三个层次之间，存在着持续生产与再生产的“协同演化”关系。微观层面上，利基市场是创新特别是激进创新首先出现的地方。创新出现伊始其命运充满不确定性和各种风险。利基市场为创新提供了相对安全的保护空间，使它们免受主流市场选择机制的倾覆，因此利基是作为新技术的“孵化空间”存在的。中观层次，社会技术范式是一套规则体系，它嵌入在一系列复杂的要素当中，涉及广泛的技术及社会领域①演化经济学家卡萝塔.佩蕾丝(2007)在对人类历史上已有的五次技术革命的分析中，提出了“技术-经济范式”的概念：每次技术革命都提供了一套相互关联的、同类型的技术和组织原则，并在实际上促成了所有经济活动的潜在生产率的量子跃迁……这套同类型的工具——包括硬件的、软件的和意识形态的——共同改变了所有人的最佳惯性方式的边界，这一最佳惯性方式就是“技术-经济范式”。。它包括支撑某一种技术和产品的大规模基础设施、被广泛接受的技术标准、产业政策、用户偏好与选择习惯、相关利益群体对决策的影响，等等[14-15]。理解范式的核心在于，它由之前所发生的系统变迁的性质和路径所塑造，在当下则表现出带有约束性的稳定性特征。它不仅为正在展开中的技术创新方向和路径提供通常是隐性存在的“标准”,它更是一只无形的手，提供不言自明的共识和准则而牵引着包括你我在内的行动者选择和协调彼此的行为，在被它所规定的创新方向上强化各相关要素之间的联结，直至形成“稳态”。最后宏观层面，远景是一个外在的、宽泛的结构条件或情境。它的形态十分稳定，基本不发生或只以极其缓慢的速度发生变化(以至于人们甚至会忽略了它的存在和作用)，例如气候条件；而且，远景的活动周期相对最久，但并不排除快速、剧烈出现的远景变化，比如战争或者通货膨胀这样的震荡性事件。

图1 系统创新的多层次视角模型②资料综合参考了John G, Rotmans J, Schot J.(2010)和Geels F W. (2002)。以此为基础，Geels F W和 Schot J.(2007)根据在三个不同层次上变化时点(timing)的差异和互动性质的不同组合，概括出系统转型有七种可能的路径。

MLP作为一个融汇了历史学、社会学、演化经济学以及科学与技术研究(STS)等多个学科理论的模型，力图呈现出在一个大时间尺度上，激进变革究竟是怎样发生的，例如汽船如何取代木制帆船、汽车如何取代马车，等等。显然，创新的出现、继而挑战主流市场和主导范式以至最终实现替代，并不是零散、孤立的随机事件的机械罗列。这些转轨过程的“共性”表现在，首先，技术创新出现在利基市场，但此时范式的稳定性及其结构以及远景是否给范式制造了压力而形成机会窗口，都对来自利基的创新能否顺利存活并取代原有范式有着决定作用。同时，社会技术范式内部的不同要素之间也充满了各种性质的互动关系，所谓动态稳定性，也就是上文所说“隐形标准”和“无形的手”的特征。因此不难想象，大多数出现在利基市场的创新，其突围最终可能都因为范式和远景的时机不具备而以失败告终了，转轨的过程因而充满了高度不确定性。

但是，需要格外强调的是，尽管MLP只呈现为一个包含了三层次的抽象结构，但它绝不意味着将具有行动和反思能力的人从变革的过程中抹去；恰恰相反，行动者是变革能够持续展开的最重要的力量来源。行动者的思维和行为方式一方面不自觉地受到范式和惯例的影响与塑造，但又无时无刻不在创造与创新的冲动中探索和试验。曲线状的、缓慢演进的社会技术范式转型在这里调和了系统和行动之间固有的鸿沟，正是行动者的实践成为推动转型的张力来源。

MLP为理解面向转型的创新政策提供了一个系统性的思路。引导和重塑行动者的思维与行为定式、创造和保护利基市场、促动主导范式转型，都是新框架的应有之义。由于框架3目前仍在成型、完善过程中，所有的探索及其结果都是开放的，自然也都是为形成最终框架而贡献经验。

(三)新政策框架的主要议题及其面临的挑战

由于框架3致力于通过系统转型解决人类当前面临的环境与社会发展问题，因此在政策的关注点、政策模型和主要行动者等方面，都与之前的框架有根本不同，明显体现出MLP模型的系统特征。

首先，激进创新首先出现在利基市场，因此培育一个具有包容性特点的保护性空间是创新政策的第一要务。“包容性”意味着对创新的选择标准和保留机制要容得下各种可能的创新成果，特别是在以往处于边缘的、很难引起关注的创新成果，让它们有平等的机会在利基空间中存活进而与现有主导范式互动。所以显然，这对创新参与者的广泛和多元提出了要求。

其次，系统转型是系统内各要素协同演化的过程和结果，因此它既没有“最优路径”也没有预设的“唯一正确方向”。但这并不是说转型不需要方向，恰恰相反，“方向性”(directionality)是框架3的核心特征之一，也是转型首当其冲要回答的问题：当前亟需解决的问题有哪些？这些问题是否切实体现在了政策议程当中？创新政策的制定和实施能否实现持续的学习和反思？质言之，我们归根结底想要什么样的可持续发展？我们如何通过政策设定来实现这样的发展？这是通过讨论和协商而不断界定问题(framing)的过程，并且它需要社会群体的广泛参与，而不只是旧框架下科学共同体及技术官僚和政治精英的决定。而这其中主要的挑战在于，既存的决策体制(政府及其政策)恰恰也是主导范式的构成要素，而且还是权重最大的要素。决策者如何逾越部门和组织之间的行为理性形成共识、移除科层体系对于范式转换的障碍，这是系统转型最大的难点和重点所在。

再次，“新”社会力量的崛起和发声，即行动者群体的“多样性”(diversity)也是新政策框架的核心特征。前文提及行动者的能动性，传统上被视为被动的、“边缘的”用户对于系统转型的作用已经在一些研究中得到证明[16]，用户的选择偏好、消费模式与广义上的生活方式，都是系统转型的原因和动力，当然也是转型的结果。为实现社会参与，框架3不可避免地表达了对在以往框架下不具有“话语权”的群体赋能、赋权的要求。同时，教育政策乃至教育制度也需要有新的定位：STEM领域人才的培养导向满足了获得竞争优势和刺激经济增长的需求，它能否继续满足社会可持续发展对人力资源的需求？以多样性人才为目标的教育政策应当如何设计？以及，如何通过教育制度的变革实现公民的广泛参与和持续学习？

最后，为了在诸多选择当中准确而快速地获知某种路径能够保障实现目标并获得大范围应用，或者在多种方案中寻找到“最合适”的一种并获得政策执行所需的细节信息，框架3提出了“社会试验”(experimentation)的方法与机制。社会试验具有典型的情境性，不同的行动者带着各自的动机和偏好，在试验过程中不断积累经验，最终确定适合的路径。同时，创新的行动者和政策对象也可以从中开展深度学习，从而对可能选择的发展路径做出更符合实际需求的修订。本质上社会试验是在利基市场和范式之间有意识持续开展寻找、反馈与调适的过程，通过累积的学习和对现存制度安排的反思，帮助实现创新的重新制度化。

当单一子系统的转型——例如能源、通讯、交通、食品等分别实现并累积起来形成了叠加效应后，就启动了堪比于“第一次大转型”的“第二次转型”。工业革命以降，这些子系统在兴起并根植于工业社会的社会技术系统的支配下，彼此嵌入、相互加速。对于工业化进程中民族国家的振荡，卡尔·波兰尼认为是“自我调节市场”的“脱嵌”(disembedded)及社会自我保护运动兴起的结果[17]；系统转型研究者对此再进一步，他们认为面对当今的社会与环境挑战，“将市场带回社会”的药方似已乏力，系统转型的任务远非民族国家独自可以完成：创新需要被带回更宽泛意义上的“自然”，需要重新建立一个新的社会技术系统、新的社会基础架构(a new infrastructure of society)，这本质上是全球性的一场“深度转轨”(deep transition)[18]。必须承认，传统意义上的科技创新政策很难凭一己之力实现系统转型，框架3致力于突破技术、制度、权力与治理结构、文化以及认知共同施加给创新的锁定状态，就是为了最终推动深度转轨的发生。

(四)对创新政策框架的实践与反馈

创新政策的分析框架，特别是转型的创新政策提出之后，得到了包括欧盟、OECD、联合国等多个国际或多国组织的关注和积极评价，并在其近年来有关创新和可持续发展政策的研究与实践中得到体现[19]。通过基于新创新模型的政策框架实现人类可持续发展目标，正在成为越来越多国家和地区在创新政策设计与实践中的主动选择。

提出并完善创新政策框架理论的英国萨塞克斯大学科技政策研究中心(SPRU)近年来正在实施一项由多个国家参与的“转型的创新政策联盟”(Transformative Innovation Policy Consortium, TIPC)研究项目，旨在通过多国的政策试验，探索基于不同社会情境和系统条件的创新政策转型路径与制度逻辑[注]TIPC项目的具体介绍与进展可参考网站http://tipconsortium.net/。。中国于2017年加入了该项目，以期在该框架下探索新的创新政策框架和推进可持续发展的可能路径。TIPC负责人之一，SPRU的主任Johan Schot教授在对本文作者的访谈中提出，中国有着实践创新政策框架1、2的丰厚积累，目前在框架3的相关政策领域也有布局，这都是实现转型的重要基础。上世纪90年代在引入“创新系统”概念并付诸实施时，中国政府做出了不懈努力并且成就可观，这一次同样需要累世之功。为了克服系统痼疾，能力建设至关重要，TIPC期待中国的系统转型可以带来有益的经验，同时也对充实创新政策框架3的内容做出贡献。

四、创新政策框架理论对于中国创新政策实践的启示

在系统梳理了创新政策框架的相关研究之后，本文将根据该视角回顾和分析中国自科技体制改革以来科技创新政策的发展演化过程，特别是在通过创新促进可持续发展方面的政策布局。这是将政策框架理论运用于中国情境的一个尝试，以期为我们研究和分析符合中国社会发展实际的创新政策议程带来经验与启示。

(一)基于创新政策框架1和框架2的中国科技创新政策概览

自上世纪80年代中期启动科技体制改革以来，中国政府在科技与创新政策的制定、实施、修正与创新方面做了大量努力和工作，与此有关的研究也已十分丰富。在支持R&D活动和建设创新系统方面的政策实践可以概括如下。

首先，是基于框架1的以支持R&D活动为重点以及促进实现技术成果收益的相关制度与政策(后者在不严格的意义上常被称为“产业化”政策)。粗略归纳主要有以下几类举措：第一，通过自然科学基金和以重点基础研究发展计划等为代表的国家科技计划，支持面向前沿知识和源头创新的基础研究活动；第二，通过政府履行科技事权的形式，通过中央和地方财政预算，对从事基础研究活动的科研机构及人员给予稳定支持的部分；第三，通过立法的形式规范和激励知识产权保护与技术成果转移转化；第四，通过资金补贴、奖励和其他方面的优惠政策，吸引高端科学技术和创新人才集聚；第五，通过倾斜性的财政税收政策，鼓励企业特别是从事高技术开发的企业，积极开展研发活动[注]这里的分类主要参照框架1的有关内容，不完全根据我国现有科技创新政策分类方法。。

值得强调的是，80年代中期启动的第一次科技体制改革，其主要目的和目标就在于解决长期以来存在的“科技和经济两张皮”的问题，释放和提升科学技术作为“第一生产力”的潜力。这典型体现出在当时条件下，框架1政策的适用性、迫切性，其后在科技、教育及经济领域发生的一系列与此相关的制度调整和改革，都是在这个方向下展开和推进的。在基本政治制度的作用下，这些政策激励和推动了支持科技活动及其产业化的创新政策取得显著成就。例如，作为衡量政府支持研发活动核心指标的R&D投入强度，中国在2016年时达到2.11%，尽管与韩国(4.23%)等创新强国相比还有较大差距，但已经超越欧盟28国总体水平(1.96%)[注]数据来源：中国科技统计年鉴。。

第二，基于框架2，在中央及地方政府层面，通过行政力量动员调配资源建设各类功能区、以构造创新链及创新网络为目标打造产业联盟，可以分别被视为建设区域创新系统和部门/产业创新系统的政策实践。

首先就功能区建设而言，仅与经济发展和技术创新有关的，例如国家经济开发区(1984年启动，目前已设立219个)、国家高新技术产业开发区(1988年启动，目前已设立168个)、国家可持续发展实验区(1986年启动，目前已设立189个)、国家自主创新示范区(2009年启动，目前已设立17个)等各类、各级功能区(其中有一些在国家和地方层面都有设立)。同时，基于“三螺旋”及相关理论，通过政策引导支持产业界与研究机构和大学的合作，例如国家科技部于2008年起推行实施的产业联盟政策[注]国家科技部于2008年发布的《关于推动产业技术创新战略联盟构建的指导意见(国科发政[2008]770号)》指出，为实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》，建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，加快提升产业技术创新能力，推动产业技术创新战略联盟建设工作。。

(二)中国创新政策支持可持续发展的实践与面向未来的政策议程

回顾起来，中国政府在过去数十年间，制定出台了相当数量的旨在推进生态可持续和区域经济社会协调发展的政策措施，它们广泛分布在多个层次和领域。在宏观的国家发展战略层面，例如既有整体上促进区域振兴的“西部大开发战略”、“振兴东北战略”，也有中共“十九大”提出的专门面向“三农”问题的“乡村振兴战略”。在中观政策领域，根据政策对象的不同，在不严格区分边界的意义上，有诸如环境保护与治理、资源节约利用、能源转型、农业科技开发与推广、农村减贫、贫困人口生计提升等众多政策议题及实践。与此对应，几乎所有政府部门都程度不同地参与了有关“可持续发展”的政策制定、实施与评估监测。但由于政策散布在多个职能部门，因此上述政策多被界定和表述为“环境政策”、“农业(科技)政策”、“扶贫政策”、“社会发展政策”等等，不一而足。

这些政策制定与实施的结果，一方面，中国政府在教育、减贫、环境治理、能源转型等领域的提升和改革循序渐进，取得了为世人所瞩目的成绩；但是，上述政策布局，包括列举的部分基于框架1、2的政策，已经越来越难以满足当前可持续发展对政策的需求。这主要表现在，首先，这些政策彼此多有交叠同时又有“政策协同”的需求，“联动机制”、“部门协同”这样的词语频繁出现，既反映了政策的重点但也反映了难点；其次，在各相关方参与政策落实时，由于主观或客观原因，时有出现政策“走在路上”、服务“停在嘴上”、实惠没有真正“落在身上”等“末梢堵塞”问题；再次，上述政策在具体实施中越来越强调运用技术手段和创新要素，以提高政策效率，但它们很少被纳入“创新政策”范畴。例如，肇始于上世纪80年代中期的“国家可持续发展试验区”，是中国在国家层面明确部署和推进可持续发展的政策设计，但正是由于以上原因，在新形势下其运行机制亟待完善[注]1986年，原国家科委(现国家科技部)和国务院有关部委在江苏省常州市和锡山市华庄镇启动城镇社会发展综合示范试点工作，随后于1992年5月发布了《关于建立社会发展综合实验区的若干意见》，由国务院有关部门共同组成实验区协调领导小组。1997年12月，“社会发展综合实验区”更名为“国家可持续发展实验区”，以地方政府为责任主体开始建设实验区。迄今为止，全国已有189家国家可持续发展实验区。这些年来，由于可持续发展事务涉及的部门和具体工作庞杂繁复，跨部门协调和部署工作的难度巨大，因此立足于实验区的政策工具不断式微，在制定建设措施、实现特色化发展和通过考核评价体系实现政策反馈方面，存在逐渐流于形式的倾向。管理部门为此提醒相关实验区要加强管理，避免试验区建设“只剩下一块牌子”(全国社会发展科技创新工作会议座谈：2016年4月，昆明；2017年4月，武汉)。。

这些问题在公共政策实践中根深蒂固，其根源在于政策制定者与执行者长期以来形成的对政策的认知，以及基于这种认知而建构起的制度和政策体系。二者在具体实践过程中持续相互建构，导致在发展政策体系内部“割据的逻辑”被不断再生产出来。本文在这里借鉴框架3的有关理论，以创新示范区为分析对象，探索如何通过创新政策推进可持续发展，继而讨论中国在现有条件下实现可持续创新的主要任务和未来的政策议程。

如开篇所述，2018年2月，国务院正式批复同意太原市、桂林市和深圳市分别以“创新引领超大型城市可持续发展”、“资源型城市转型升级”以及“景观资源可持续利用”为主题建设国家可持续发展议程创新示范区[注]《国务院关于同意太原市建设国家可持续发展议程创新示范区的批复(国函[2018]30号)》、《国务院关于同意桂林市建设国家可持续发展议程创新示范区的批复(国函[2018]31号)》和《国务院关于同意深圳市建设国家可持续发展议程创新示范区的批复(国函[2018]32号)》。。这是中国政府为落实联合国可持续发展目标而进行的一项政策设计，从国务院发布的《建设方案》中，我们可以看到这一政策设计与以往该领域政策的不同之处。

第一，基于建设方案而形成的三个城市各自的发展规划表明，创新示范区建设的主要目标和工作内容有着突出的综合性、系统性特征，其努力方向是一个区域环境、经济和社会整体的可持续发展。

第二，R&D活动在整个政策框架中的位置和功能定位，要“结合本地现实需求，围绕制约可持续发展的瓶颈问题，加强技术筛选，明确技术路线，形成成熟有效的系统化解决方案”。这表明在实现可持续发展的导向下，R&D活动与技术创新是重要的手段或工具，但不是创新政策的直接和首要目标，不是单纯为了创新而创新。这需要相关的政策制定者及实践者要有意识地将聚焦于支持R&D活动和恪守线性模式的思维习惯，调整转变为支持“面向解决实际问题的创新活动”，特别是社会发展相关的问题。

那么，如何根据地方性的需求去发现R&D活动的目标任务、如何组织开展针对“制约可持续发展的瓶颈问题”的R&D活动、如何将广泛的利益相关者纳入对R&D活动的选择过程中，这是以往的政策实践没有遇到过的新问题；而如何基于现有技术创新水平，将已有的特别是大量沉潜的科研活动成果，通过专门的供需协调机制和转化机制，以及如何在诸如资源、环境、农业、食品等满足民生需求的领域，通过建立非市场化激励机制的政策工具，推进技术应用和扩散，这都是改革长期关注而在未来更需要特别研究的政策问题。

第三，在主要的行动者方面，“创新示范区”在设计上是由三个市的市政府制定专门的支持政策并建立工作协调机制。由更高一级政府出面牵动多部门共同推进，这在设计上有望改变过去可持续发展试验区工作推进力不足的局面。

打破条块分割并不是公共政策领域研究与实践的新议题。参与创新示范区建设的相关部门，能否以及如何就政策支持方向达成共识，并且在政策实践过程中凭借制度约束和激励一致行动，这不是通过形式上的机构改革和重组就可以自然实现。突破路径依赖和完成路径重塑，建立在参与者对职责重新认知和协商的基础上，更需要有科学有效的机制设计来突破已经充分发展的科层组织自身的固有性质。

最后，建设创新示范区的这三座城市虽各具特色，但同时也要看到，它们都面临来自包括科技、教育、环境、医疗健康乃至城市治理体系等诸多子系统的转型压力，并且每一个子系统转型的过程和结果都将为区域整体的可持续发展贡献积极或消极影响。随着信息通讯技术普及，民众也得以更充分表达政策诉求、更充分参与社会建设。如何实现经济发展与社会发展的双赢，使民众有更丰富更广泛的获得感，将是政策制定和管理决策者经常面临的挑战。因此，基于新政策框架推进可持续发展，本质上是一个技术创新、社会技术范式和根本制度体系多个维度协同演化的过程。在这个意义上，创新示范区是中国可持续创新发展政策有益的尝试，可望为其他区域乃至其他国家的可持续发展积累宝贵经验。

(三)讨论：三个框架对中国的创新政策有何借鉴意义

中共“十九大”报告提出，“发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。五大发展理念相互包含彼此嵌入，构成一个体系，它诞生于中国的具体情境，首先面对和寻求解答中国的发展问题。广袤的国土面积、庞大的人口规模和发展的不平衡性，是中国发展长期面临的现实难题，也是中国创新政策研究者必须考虑的特殊需求。学习、理解和应用创新政策框架这一发轫于欧洲的理论和政策话语，要注重借鉴其成功经验，又要避免按图索骥浅尝辄止。

首先，应注意对政策和理论研究的起点保持习惯性的反思，所谓“不忘初心”。中国的创新以及经济社会可持续发展将会面临相对发达国家而言更大的挑战和不确定性，但这只是问题的一个方面。更重要的也是往往容易被人们忽略的是，即便是在框架1和框架2下，中国的发展经验在印证科技创新客观规律的同时，也对理论的延伸和发展提出了新要求。例如，基于“线性模式”的科技政策要克服市场失灵，但是此市场与彼市场是否所指相同、政府支持R&D活动的边界和政策工具又是否相同，这是首先需要思考和关注的问题。这不仅针对三个框架，在政策研究素来以及仍将继续的学习和借鉴中，对起点和基础的界定应该成为研究者的自觉。如果只是选择性看到政府应当投入科技创新活动这个表象，或者只关注科技投入的规模和增长，就有可能犯只知其一、不知其二的错误。

其次，应注意在学习和吸纳新理论、新概念时找到恰当的平衡点，所谓“立足国情”。例如，基于中国当前发展的基本状况以及实施创新驱动发展国家战略的要求，框架1和框架2有其不可或缺性，特别是在加强自主创新能力方面，它们有不可替代的作用。再比如，框架3认为民众的广泛参与应被吸纳进政策过程以促进甚或倒逼可持续发展，但不同国家、不同制度下，民众参与方式也必将存在差异。近年来中国“淘宝村”的崛起就是这方面的典型例证，它揭示了偏远贫困乡村的村民如何依靠信息技术手段，借助市场力量和国家(中央及基层政府)的政策支持，迅速推动村庄的经济社会发展，同时在这个过程中实现了匹配于乡村电子商务的社会关系与产业分工结构再造[20-21]。它启迪研究者如何将更广泛的社会因素融入政策议程。中国近年来实施的“大众创新、万众创业”，呈现出越来越多的成功案例，同样值得专门研究和深入探索。

最后，中国有可能凭借独特的“经验在基层”、“典型试验”的制度优势和有令必行的行政效率，在实现可持续发展的转型过程中，在某些领域比发达经济体更快地实现突破和系统转型，所谓“比较优势”。当然，这需要我们制定并推行真正符合中国创新发展需求的政策体系，走一条符合中国实际的创新发展道路。