中国工农城乡发展：滞后与同步推进

张正河，杜 凯

(中国农业大学 经济管理学院，北京 100083)

乡村振兴战略是建立在农业农村相对于工业城镇发展明显滞后的基本判断基础之上。由于特殊国情，中国的工农城乡发展在体制、机制和水平方面存在巨大差距，这已成为制约未来持续发展的根本症结所在。改革开放以来，不平衡发展战略对原有的工农、城乡格局进行了一定程度的纠偏，取得了一定的成效，但在一些地方又强化了工农、城乡间的不协调问题，工农城乡关系在不同地区不同时段有不同的表现，需要中国政府以智慧应对。正确认识和处理工农关系、城乡关系，始终是中国现代化进程中具有全局性和战略意义的重大课题。

一、平衡发展的理论综述及中国工农城乡发展的定性判断

(一)国内对工农城乡关系研究

国内对于工业、农业以及城镇化的研究由来已久，平衡发展工业化、城镇化和农业现代化是专家学者们关注的要点。特别是改革开放40年来， 从理论研究到政策运用，体现了“农业是基础”，“工业是动力”，“城镇是载体”，“乡村是缓冲”的发展过程。费孝通[1](1939)开启了工农城乡关系研究的先河，认为农村的发展离不开城市，工业和农业、城市和乡村应协调发展，以农业促进工业和以工业维护农业。张培刚[2](1949)研究了农业与工业的相互关系以及农业对工业转型对国民经济的基础作用，积极思考农业国家在工业化过程中遇到的问题，创建了农业国实现工业化的理论。杜润生[3](1982)在其主持起草的中央“一号文件”中创造性地提出“家庭联产承包责任制”这一概念，解放了农村生产力，调动了广大农民的生产经营积极性。段应碧[4](1998)提出农业和农村工作任务，应从优化农村的经济结构和改善农业生态环境入手。陈锡文[5](1999)指出解决我国农业、农村和农民的问题，对经济社会的发展有不可替代的支撑作用。辜胜阻[6](1995)提出了二元城镇化战略的基本内容和观点，并指出中国应实施二元城镇化战略。张晓山[7](2007)指出要从传统农业向现代农业转变，以提高农业的现代化水平为目的。张正河[8](2010)认为随着我国经济社会的发展，工业与农业、城市与乡村已经具备了“同步推进”的基本条件，在工业化达到一定程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，带有普遍性的趋向。

(二)关于滞后与同步的重要理论综述

产业和地区发展的滞后与同步的讨论主要体现在平衡发展的理论中。我们将平衡发展的理论观点做一简要回顾。

1.佩鲁的增长极。增长极是法国经济学家佩鲁在20世纪50年代率先提出的观点。增长极是一定时间内起支配和推动作用的单位(部门、产业、地区)，他认为经济增长并不是均衡增长，它发源于“推动型”单位或地区。推动型单位作为一个经济部门，超过平均水平强劲增长并通过其他部门紧密联系产生影响。

2.缪尔达尔累积因果循环理论。缪尔达尔认为，最初的偏离不是通过收敛过程回到均衡状态，而是强化了非均衡状态。

区域之间循环累积过程形成的发展差距，不会通过区域的相互作用实现均衡，由于生产要素的异质性，各部分对导致区域之间变换的刺激反应是不同的。按照这种观点，区域之间的资本流动和区域贸易强化了区域之间的发展差距，集聚优势和繁荣区域内的需求增加了人们对未来利润预期，投资增加，并导致区域进一步繁荣。而停滞区域会进一步衰退。其结果形成了以工业为主导的繁荣城镇和农业为主导的停滞农村，形成了主和次关系。缪尔达尔用了扩散效应和回波效应解释了极化问题的形成。

3.赫希曼不均衡增长。赫希曼认为，发展道路是一条“不均衡的链条”，从主导部门传导到其他部门。在资源有限条件下，选择具有战略意义的产业部门投资，可以带动整个经济发展。在决策时，社会成本低、外部经济好的投资项目，应该优先选择。一般地说，政府应主动担负投资额大、建设周期长、对私人资本缺乏吸引力的社会基础设施的投资。不平衡增长论主张，集中有限的资金，扶持具有较强产业关联度的产业部门。

不平衡增长理论主张首先发展某一类或几类有带动作用的部门，通过这几类部门的发展，带动其他部门的发展。由于资源有限，只能集中起来投入到几类有带动性的部门，这样可以更有效地解决资本不足问题。

该理论认为经济进步并不同时出现在每一处，经济进步的巨大推动力将使经济增长围绕最初的出发点集中，增长极的出现必然意味着增长在区域间的不平等是经济增长不可避免的伴生物，是经济发展的前提条件。他提出了与回流效应和扩散效应相对应的“极化效应”和“涓滴效应”。在经济发展的初期阶段，极化效应占主导地位，因此区域差异会逐渐扩大；但从长期看，涓滴效应将缩小区域差异。

4.邓小平的“先富论”。邓小平一贯主张，让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕。一部分地区发展快一点，带动大部分地区，这是加速发展、达到共同富裕的捷径。

邓小平在党的十一届三中全会上指出：“在经济政策上，要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。”邓小平后来强调：“中国情况是非常特殊的，即使51%的人先富裕起来了，还有49%，也就是6亿多人仍处于贫困之中，也不会有稳定。”这就表明，在邓小平理论中，“先富起来”不是指少数人暴富、多数人贫困，而是指一部分人民先富起来，直至全体人民都富起来。先富不是与共富对立的，先富是走向共富的起点与过程。中国正在进行的2020年脱贫攻坚和乡村振兴，就是实现一定标准下的全面小康和共同富裕的重要抓手。

要承认不平衡的现实，运用不平衡产生动力，先富的人和地区，以极大的示范力量带动全国人民较快地富裕起来。最终实现产业间、地区间、人群间的基本平衡，这就是协调。邓小平的先富论是不平衡发展到平衡发展的具体实践，也是重要的理论观点。

5.同步与滞后。同步指系统内两个或两个以上个体，在随时间变化过程中，保持一定的相对关系。同步现象不仅在自然界广泛存在，它在社会科学中也广泛存在。

滞后是与同步相对的概念，滞后指系统内两个或两个以上的个体(产业、部门、地区)，随时间变化而出现的量(位置)不同时、不同位、关系失衡的现象。

系统内的某一个体会对某一刺激率先反应，达到一定水平后会传导到别的个体，两个个体反应的时间差，就是时滞。

正常人的行走就是同步过程，但从左右腿的启动时间和位置来讲，就是不同步、不平衡的表现，左右腿会有一个时滞，时滞的长短反映此人的敏捷度。长时间的滞后，就是瘫痪，就是病态。

6.平衡理论归纳。不平衡发展理论的思想基础是:产业、地区之间的平衡状态是有条件的、相对的、和暂时的。不平衡是客观的、绝对的。没有势位高差的水是静止的，没有活力的，而有高差地方的水是汹涌澎湃的，充满活力的。区域的经济发展要想有活力，就必须存在着发展的不平衡，区域不平衡发展有其存在的必然性。

世界上各地区的自然条件、自然资源和社会经济条件的地域差异十分明显，各地的产业结构和经营管理水平也不同，从而导致投资环境的不同，各地经济增长潜力不同。投资环境好的地方，资金投入产出率高，产业布局就会发展较为完善，该地区就业率就会高，对人才需求量大。在这个过程中，增长极周边地区的发展就会受到增长极的抑制，从而导致了核心地区和边缘地区的不平衡发展[9]。

地区经济发展水平越高，越有可能从规模经济和集聚经济中获益，使其在地区竞争中处于更加有利的地位，各种产业分布有向经济发达地区集中的趋势，而这些企业的集中，又会导致那些为它们服务及它们为之服务的前导型产业及后导型产业也向这些地区集聚。这一切的结果是使该地区的人口数量大量增加，这又为大量的服务业向该地区集中创造了条件。这样该地区的经济发展出现乘数效应增长，导致发达地区与落后地区经济差距的进一步扩大，使地区的发展不平衡越加严重。采用不平衡发展理论战略的终极循环——向更高层次的共同富裕的不平衡发展。

在不平衡发展中，会不会使地区差距不断扩大，对此，学术界有两种见解。一种是不平衡发展可以达到平衡发展的目的，持这种观点的学者认为，在不平衡发展中，平衡的力量会发生作用，使地区发展不平衡趋向平衡。另一种是不平衡发展会造成恶性循环，贫富更加悬殊，持这种观点的学者认为，区域经济发展不平衡是一种具有超稳定性的经济现象，在通常情况下，不易改变。

以上两种观点都有其道理，值得借鉴。最理想的结果是，不平衡发展不再是低层次的贫与富的不平衡发展，而是更高层次的共同富裕的不平衡发展。不平衡发展理论的实践意义在于为发展中国家经济起飞指明了一条道路，但该理论在实践运用中很不容易把握，特别是各个地区各个经济结构之间保持什么样的发展比例本身就是一个理论难题，在没有一个强大中央政府力量的调控下，仅仅依靠市场对资源的自发配置，有时很难达到从中心向四周扩散的目的，从而造成区域结构和经济结构失衡。

(三)中国工农城乡发展的定性判断

1.工业为主农业为辅、城镇为主乡村为辅的格局已经形成

图1显示了中国60多年来农业与工业在国民经济中比重的变化。农业比重的下降，不能代表农业的重要度下降。从关系国计民生的“粮食安全”角度看，农业的丰收对国民经济的正向影响不甚明显，但是，农业的歉收对国民经济的负向影响却是很大。可以总结为：“农业兴，百业不一定兴；农业衰，百业必定要衰”。对于具有超大人口规模的中国来说，粮食和农产品不仅是餐桌上的食物，而是与政治、经济、社会、人文紧密相连的、定国安邦的“圣品”，具有极其重要的作用。如何在工业化、城镇化快速发展的背景下保障粮食安全与农业的稳定性始终是摆在中华民族面前的一个严峻问题[10]。

在市场经济格局中，工业与农业、城镇与乡村竞争资源时，农业农村总体呈现弱质性，缺乏竞争力；工业化是对优质劳动力、资本和土地的吸引；城镇化是对优质劳动力、资本和土地的再次吸引，如果没有政策的纠偏，农业生产要素不平等交换和外流会更加严重。

此外，工农城乡发展不均衡进一步导致：城乡二元结构明显，收入差距持续扩大；农业主产区处于尴尬地位，责任与效益矛盾加重；农村大批青壮年进城务工经商，农业劳动力素质呈现主体衰弱和结构性下降趋势；确保农产品数量和质量安全难度加大；农业科技创新能力不强，农业科技进步贡献率仍然远低于发达国家等。而这些问题所衍生出来的产业间协调发展、城乡间协调发展、城市内部协调发展、乃至省际及地区区域间协调发展等问题更应引起高度重视[11]。

2.“农业农村病”严重

改革开放以来，工业化是增长点，城镇化是增长点，造成日益严峻的“城市病”，也带来日趋严重的“农业农村病”。

与快速发展的工业化和城镇化相比，我国农业农村现代化进程相对滞后；与在国民经济中基础地位要求相比，我国农业农村的脆弱性仍然明显；与全面小康社会对农业的期待相比，落差有所扩大；与世界先进国家相比，我国农业现代化的潜力仍然巨大。

图1 工、农业增加值占GDP比重的对比

一是农业生产要素高速非农化。耕地快速非农化、资金快速流出农业、人口快速流出农村，耕地流失造成的数千万失地农民、“离村进城”的数亿农民工，以及上学靠贷款、毕业即待业的数百万农家学子组成的“新三农”群体，大多处于“城乡双漂”，难以安居乐业，正成为社会稳定与安全的焦点[12]。

二是农村主体过快老弱化。我国进入少子老龄化时期，农村青壮劳力过速非农化，加剧了留守老人、留守妇女、留守儿童问题。一些乡村文化衰退、产业衰落，“三留人口”难以支撑现代农业与新农村建设。有地无人耕、良田被撂荒成为普遍现象。据农业部与中国科协2008-2009年对28个省的6000多份家庭问卷调查显示，务农劳动力的平均年龄为46岁，比外出打工(从事非农行业)劳动力平均年龄高14岁。务农劳动力中，妇老童化趋势较为明显。

三是农村建设用地日益空心化。农村人走地不动、建新不拆旧、不占白不占的心理和做法，导致空心村问题日益突出，且呈加剧的态势，这也反映了我国农村土地制度安排的缺陷。

四是农村水土环境严重污损化。大城市近郊的农村成为一些污染工业的落脚点，污染严重，致使河流与农田污染事件频发，一些地方“癌症村”涌现,已经危及百姓健康甚至生命。“一方水土难养一方人”，背离了城镇化的本意[13]。

“乡村病”的发展与蔓延严重制约了农业现代化发展，阻碍了城镇化战略的推进。“同步推进”战略的有效实施须建立在一个健康、富有活力的乡村地域系统的基础上，通过协调城乡人、财、物、信息的自由流动与集聚，协调公共产品在城乡间均衡配置，从而实现工农城乡关系的协调。

3.中国工农城乡发展交替滞后与补足演进阶段

1949年以来，中国工业与农业、城市与乡村相互联动，在不同的社会经济发展阶段，呈现出不同的优先度和联动关系，具有深刻的历史印记和显著的阶段特征[14]。从1949年至今，工业、农业、城镇、乡村相互关系演变过程整体经历了工业在低水平基础上优先发展期(1949-1978年)、农业改革补足期(1979-1986年)、农村工业崛起期(1985-1995年)、农村败落期(1995-2003年)、城镇化加速期(1995-现在)、工业反哺农业城镇带动农村推进期(2004-2012年)、工农城乡同步发展探索期(2012年至今)这7个有交叉的阶段。农业现代化是工业化的基础和保障，而工业发展、城镇建设又为农业现代化和乡村建设提供了动力支持，两者互为供给侧推动和需求方拉动；目前，中国新型工业化与农业现代化融合、城乡协调同步发展的格局初显；到新中国成立100年，新型工业化和农业现代将实现全面融合、同步发展，城乡区域发展差距将显著缩小，将呈现农民生活富裕、农业产业兴旺、农村美丽文明、城镇稳定繁荣、工业发展先进，工农城乡优势互补、协调推进的新局面。

二、工农城乡发展水平定量判断

(一)“工农城乡”发展的国家层面数据分析

一些研究者试着对工业化、城镇化和农业现代化水平进行测度，有代表性的是武汉大学的赵颖智与中国农业科学院王济民，两个研究结果也基本一致。

经过多种方法的重复验证，总体判断是：中国工业化速度高，城镇化相对滞后，农业现代化和乡村建设绝对滞后。

以通用的工业化率和城镇化率指标衡量中国的工业化、城镇化水平，根据世界银行的数据，2010年全球工业化率为26.1%，平均城市化率为50.9%，这一年中国工业化率达到46.8%，而城镇化率也是51%左右(51.27%)，同一城镇化水平对应的工业化率中国高出全球平均水平近一倍。以城镇化率/工业化率指标判断，2010年中国的城镇化率/工业化率的比值是1.09，而美国为4.1，法国为4.11，英国为4.09，德国为2.64，日本为2.48，发达国家均呈现出城市化率远高于工业化率的特征；即使是“金砖五国”中的巴西、俄罗斯、南非和印度，城市化率/工业化率的比值也分别达到3.22、1.97、1.38和1.15。当前中国由工业化推进的城镇化率的提升，远远不及全球平均水平，两者之间没有真正形成良性互动的关系[15]。

表1 人均GDP3000-5000美元时几个主要国家的三化比较

注：根据王济民研究员在中国农业大学课题组上发言的材料整理。

(二)改革开放后分省的工业发展指标

工业化通常被定义为工业(特别是其中的制造业)或第二产业增加值(或收入)在国内生产总值(或国民收入)中比重不断上升的过程，以及工业就业人数在总就业人数中比重不断上升的过程。无论是原料指向型工业、市场指向型工业、动力指向型工业、廉价劳动力指向型工业、技术指向型工业还是各种生产和生活服务业，大多要求聚集到原料产地、劳动力产地、技术创新地、劳动力及消费集中地，对人口聚集不仅有强烈的要求而且还对城镇发展有直接的推动[16]。

工业化率的计算方法有多种：通常指工业增加值占全部生产总值的比重，即工业化率=工业增加值/GDP，这种计算方法中工业化率均小于100%。但三次产业间有一个此消彼长的过程，二产业比重达到一定数值后就不再增长，而这时恰恰是城镇化加速和三产比重上升的时段，工业化率与城镇化率的关系呈现不相关关系。经过多年指标相关关系分析，非农产业比重与城镇化的关系很有规律性。本文采用非农化率指标替代工业化率指标，这一指标有很好的解释能力。非农化率=非农增加值/GDP=除农业以外的增加值占GDP的比重=二产比重+三产比重+采掘业比重。实际经济生活中，矿业采掘、二产，三产的发展与农业的发展确实有不同的发展脉络和逻辑。

评价一个省区非农化率水平高低，用其与全国均值之差表示，高于全国平均，用“+”多少点表示，低于全国平均，用“-”多少点表示。

很多经济现象演化曲线都不呈直线型，非农化率的发展呈S型，城镇化率发展也呈S型。在省级比较时，非农化加速期间，各省间的数值差别大，与平均数之间的震荡差值较大；非农化发展平缓期，各省间的数值差别小，与平均数之间的震荡差值较小。根据与全国平均值差值的正负大小来判断非农产业(工业化)发展是处于高、中高、中、中低、低五个类型。本分层标准经过20多位专家征求意见后讨论确定。

(三)改革开放后分省的城镇化及指标

有关城镇化率的现行指标有两个：一个是常住人口的城镇化率，一个是户籍人口的城镇化率。改革开放前，这两个指标基本一致。目前，这两个指标有较大的差别。如果按常住人口统计，中国城镇化率明显高估了，因为这两亿多农民工虽然被统计为城镇人口，但由于没有城镇户籍，并没有完全享受城镇居民的福利待遇。本研究以国家统计局发布常住人口城镇化数据进行分析。

城镇化率水平的高低评价，用与全国均值之差表示，高于全国平均，用“+”多少点表示，低于全国平均，用“-”多少点表示。

表2 非农化率(非农增加值/GDP)指标分层及判断表

注：与全国当年均值相差不到一定数值，认定为中间水平。

表3 非农化指标分层标准(与表2配合使用)

表4 城镇化指标分层及判断表

表5 城镇化指标分层标准(与表4配合使用)

城镇化率发展呈S型。城镇化加速发展前半段(1980-2010年)，各省间的数值差别大，与平均数之间的震荡差值较大；城镇化加速发展后半段(2010-2030年)，先发展省市的发展速度会放缓，后发展省区追赶速度极快，各省间的数值差别会缩小，与平均数之间的震荡差值较小。根据与全国平均值差值的正负大小来判断城镇化发展水平，分高、中高、中、中低、低五个档次。本分层标准经过20多位专家征求意见后讨论确定。

(四)农业现代化及指标

现代农业是一个相对概念，其内涵随着技术、经济和社会的进步而变化。概括地说，农业现代化是用现代工业装备农业、用现代科学技术改造农业、用现代管理方法管理农业、用现代科学文化知识提高农民素质的过程；是建立高产优质高效农业生产体系，把农业建成具有显著效益、社会效益和生态效益的可持续发展的农业的过程；也是大幅度提高农业综合生产能力、不断增加农产品有效供给和农民收入的过程。农业机械化是农业现代化的基础，在产前、产中、产后各环节中大面积采用机械化作业，从而降低劳动的体力强度，提高劳动效率[17]。理论上讲是这样，但在山区、丘陵地区，由于土地面积较小，限制了机械的应用；生产技术科学化是农业现代化的动力源泉；农业信息化是农业现代化的重要技术手段，就是在农业领域全面地发展和应用现代信息技术，加速传统农业改造，把农业发展推进到更高阶段，实现信息时代的农业现代化；少而精的高质量劳动者是实现农业现代化的决定因素；安全绿色是农业现代化的必由之路。

农业占比最低的省份主要集中在东部沿海发达地区[20]。其中，2015年第一产业占比最低的6个省份分别是上海(0.4%)、北京(0.6%)、天津(1.3%)、浙江(4.3%)、广东(4.6%)、江苏(5.7%)，全部位于东部发达地区。这些省份刚好是中国城镇化最高的省份，如上海(87.60%)、北京(86.50%)、天津(82.64%)、浙江(65.80%)、广东(68.71%)、江苏(66.52%)。

(五)农村现代化指标水平

国家和地区的现代化，包括城市和农村的现代化。农村的现代化是国家、地区现代化的基础和重要支撑，农村现代化需要城市现代化的带动和推进。我国的现代化建设受到城乡二元结构的制约，农村现代化水平滞后于城市现代化水平。随着改革开放和经济社会发展进程的加快，农业、农村和农民的发展与政治、经济、社会、文化的发展密切相连[21]，该部分将从农村基础设施、信息化水平、农民生活及素质等方面的指标测度农村现代化的水平。

经济发展水平是农村现代化的决定性基础，农业现代化和工业化是主导，城镇化是农村现代化的标志，信息化是农村现代化的前提，文化、教育和卫生等社会事业为农村现代化提供保障。综合经济发展、农业现代化、农村工业化、城镇化、信息化以及科教文卫等指标评价农村现代化水平，整体来看，农村的现代化水平虽然也在与城市同步发展，但是目前仍处于现代化的初级阶段，滞后于城市的发展，距离城市的基础设施和公共产品投入、信息化等方面有一定的差距。各省(市区)城乡之间发展水平的高低悬殊很不平衡，基本呈现出“城高村低”的现象。农村现代化水平较低主要是受到教育、卫生医疗等基础设施，以及科技、人才引进和产业特色的发挥滞后等一些制约因素的影响。

(六)省级尺度的工农城乡协调度判断

我们选取工业化20个指标、城镇化22个指标、农业现代化23个指标，通过使用DEA的效率分析方法，以各个省域单元为决策单元，从工业化、城镇化和农业现代化三个角度分别去测算各个省的工业发展、城镇化发展和农业发展技术效率水平，试图从技术效率和规模报酬角度分析各个省市“三化同步”发展的效率协同和未来发展趋势。

从分析的数据来看，当前中国工业化、城镇化、农业现代化发展体现出了技术效率上的8种协同类型：工-城-农效率协同、工-城>农、城-农>工、工-农>城、工>城>农、城>工>农、工>农>城、农>城>工。我们用符号“-”表示协同，“>”表示效率水平前者高于后者。(说明:工代表工业化；城代表城镇化；农代表农业现代化。)

表6 2015年农业现代化主要指标[18]

注：新疆耕地与有效灌溉面积来自2006年的统计资料，科技水平的资料2012年；科技水平评价指标为万名农林牧渔从业人口拥有的农业科学研究与试验发展业事业法人单位数。

表7 2015年省(区市)城乡收入及比值排序

注：根据2016年国家统计局数据计算[19]。

表8 2015年各省(区市)农村现代化指标情况及城乡比较

注：数据来自国家统计局。各省城乡普通高等学校应届报名总数来自2010年的统计资料。

表9 各省(直辖市、自治区)工业化、城镇化和农业现代化的DEA技术效率(省级尺度)

注明：效率值为1表示具有相对技术效率，irs表示存在规模报酬递增，drs表示存在规模报酬递减。通过DEA deep2.1软件测算。

表10 三化同步发展类型与区域格局(省级尺度)

从计算结果我们发现，当前我国工农城乡同步推进状态有8种格局。其中最为突出的有2种，第一种表现为工业化>城镇化>农业现代化格局，有14个省份；第二种表现为城镇化>工业化>农业现代化格局，有7个省份。另外一些省区表现为别的类型。从技术效率延伸的规模报酬上看，中国各地在“三化同步”发展上，显示出了不同的规模效应。

三、新型工农城乡关系演化方向与干预

目前的工农城乡关系是自然、历史、政策多重因子作用下演化的结果。中国工农城乡关系的演变经历了一个独特的发展轨迹，它不是一个单纯的经济过程，在其形成与发展过程中非经济因素在起重要作用，因此通过人为的干预可以改变其今后发展的方向。所以，工农产业关系及同时产生的城乡关系是中国政府面临的诸多矛盾中不得不处理、最难处理、影响面非常广且持久的矛盾，这一矛盾正在考验中国政府的智慧和行政能力[22]。

(一)地区间发展不平衡存在的问题

在工业化达到一定程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，带有普遍性的趋向。随着我国经济社会的发展,城乡经济社会一体化格局形成[23]，2017年中国的人均GDP接近9000美元，已经具备了“同步推进”的基本条件。

从理论上讲，工业化、城镇化和农业现代化交互影响、相互推动。加快工业化、城镇化进程，必然为农业现代化进一步提供技术进步、资金与物质支持，推动农业科技创新，促进农业专业化分工，优化农业结构调整，最终走上农业现代化道路[24]。加快农业现代化，亦必然为工业化、城镇化增加土地、劳动力、农产品、原材料供给和工业品销售市场。我国自然禀赋、经济社会条件区域差别很大，不同地方、不同产业发展的制约因素不同。因此，研究短腿领域，确定关键环节，实行“保强扶弱”，必须建立大国的多元化模式，实现“同步推进”发展。

如何将“同步推进”理论上的可能性变成现实上的可行性，如何将部分地区的可行性与部分地区的不可行性统筹设计，是政策研究和制定过程中的重要挑战。

(二)补足农业和农村发展不充分的策略以及措施

乡村振兴的重点和目标的就是要实现工农城乡产业间地区间的协调发展。

中国自然、经济、社会条件区域差别很大，不同地方、不同产业发展的制约因素不同，必须建立大国的多元化模式，因此，要研究主要地区的短腿领域，确定关键环节，实行“保强扶弱”[25]。

1.农业现代化区域重点

(1)大城市郊区、东部沿海发达地区，重点解决城市化过程中农民的进城、就业、融入问题；推进土地适度规模与集约经营(精准农业、智慧农业等)及农业生产的产业化经营；保障菜篮子米袋子等农产品数量和质量安全；推动食品加工业优化发展及布局；促进国际化的商品型农业体系及品牌建设；发展都市休闲农业[26]。

(2)矿业富裕地区，重点解决土地破坏污损、环境退化等问题，发展工厂化农业、设施农业、高科技农业，运用和提升农业多功能性[27]。

(3)大宗农产品产区(包括东北地区)，重点实施东北地区商品粮基地建设[28]；实施规模型农户(国营农场)商品粮生产经营工程；实施仓储、物流运输、米豆品牌树立工程；实施产品和生产过程标准化工程；推进合作经济组织与社会化服务体系建设；实施保土保粮及大宗农产品生产工程；实施食品加工(肉、粮、油、菜)工程；推进清洁生产、健康养殖工程建设；开展空心村土地整理工程等。

(4)西部地区，重点发展特色优质农牧产品，水果、杂粮、牛羊及小动物、民族特色药材等；发展少破坏或零污染的风情旅游；改善交通和信息化条件，推进优质特色农牧产品的品牌建设和产业化发展。为了尽快补齐农业与乡村发展滞后的短板，在生产要素配置上，政策做如下引导设计：①资金要素，以工补农，重点设计财政支农的领域、方式；强化农业、粮食、至少口粮的安全[29]；增加农村财产收入，发展普惠金融等。②土地要素，促进流转，重点设计划区料理、土地流转、空心村土地、污染地的整理与利用。③人口要素，重点设计大规模流出和精华输入相结合，实现农业从业人员的少而精[30]，如何利用返乡创业和大学生村官发展零破坏性的适宜性产业。④科技信息要素，重点推进农业科技应用，发挥科技的创新主体、应用主体和“媒人”能力，设计标准化和科技报务体系实现分散经营条件下基本农业现代化的路径。⑤经营组织，依照多元主体的多样诉求，重点设计经营主体(传统农户、兼营农户、家庭农场)、合作社、涉农企业在实现农业现代化中的角色。

2.农村现代化的发展方向

由于地理位置不同，村庄的发展方向也会有很大差别，具体来说：

(1)长三角、珠三角、京津冀等城市群大都市郊区及100万人口左右的中心城市(镇)周边涉农区域。这类村庄交通区位条件好，经济实力比较强，村庄建设应纳入城镇甚至都市圈发展的统一规划中[31]。乡村振兴的重点和难点是“城中村”改造、村改居设计、垃圾处理及环境治理、土地及房产估价、门面房(村集体经营性资产)的增值与产权纠纷、失地而无业人员的生活保障、社会安定措施等，这些都是提高城镇化质量的着力点。

(2)乡镇及中心村。这类村庄的重点工作应放在完善村庄的居住功能、生产功能上[32]。由于人口外出打工的比例高，应重点解决宅基地总量控制、空心村土地整理与置换、畜牧业绿色发展、二产功能与居住的分区、作物秸杆等生产生活垃圾处理、基础设施建设与管护等问题。其中，行政村用地规模小于50亩地的村庄原则上不再进行大规模的建设投入，逐步引导其搬入城镇或保留重点发展的村庄。

(3)山区边远村及处于危险区域的村庄。这种类型的大部分村庄，应将搬迁、综合防灾作为村庄管理的主要内容。对搬迁村民进行心理分析、经济分析、社会学分析，设计山区农民能接受的方案。如纳入14个集中连片特困地区的乡村，分散在交通不便的深山，原则上由政府主导，建立生态补偿机制，采取多种迁建途径，搬迁到重点发展的村庄，也可根据农民意愿部分迁入城镇[33]。

(4)历史文化村镇。保护传统村落与城镇化，二者不矛盾，无论新农村建设还是新型城镇化，保护具有文化价值的传统村落都是重要内容。要坚持整体保护的原则，对历史文化村镇加强保护。同时，可在保护的基础上，进行适度开发，比如在保护好村庄整体风貌的基础上可对村庄的功能结构有所调整，结合整个文化保护区的旅游活动适当设置一些家庭旅馆、餐馆和民俗活动，适度发展民俗旅游；有些村庄应结合地理优势、文物古迹及自身特点大力发展小品种果品和特色果品种植业，以其带动民俗旅游业等综合产业。

总之，新型工业化需要农业，并且可能会促进农业现代化的实现；城镇化不拒绝村庄，相反城镇化会促进农村现代化的实现，在全国范围内实现一二三产业的融合和城乡的协调发展。“农业是基础”，只有农业和粮食安全了，工业和城镇服务业才能有坚实的基础；加快农业现代化能为工业化、城镇化增加土地、劳动力、农产品供给，同时提高农民收入，扩大工业品销售市场；“工业是动力”，加快工业化、城镇化进程，扩展农业现代科技、物质装备和农产品市场；“城镇是载体”，城镇对农村人口具有较强的吸引力和容纳能力，可以适度地扩大土地经营规模，提升农业生产效率；“乡村是缓冲”，乡村是环境的缓冲，是心灵的缓冲，是中国传统文化的传承地。