论监察法留置措施适用中的问题及对策研究

摘 要 《中华人民共和国监察法》的制定与实施，对于深化国家监察体制改革，革除以往反腐工作中的困境具有重要意义。用留置取代“两规”措施作为监察体制改革的重要立法成就之一，有利于解决长期以来“两规措施”饱受争议的问题，也有利于新形势下反腐败斗争的深入开展。但由于其限制限制人身自由，涉及人权保障的特性，也引发广泛的争议。本文就留置措适用中存在的问题进行探析并提出相关建议，以期对其进行完善。

關键词 留置措施 适用条件 留置场所 律师介入 人权保障

作者简介：高霞，西北政法大学，研究方向：法学。

中图分类号：D630.9                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.055

党的十九大报告指出，用留置取代“两规”措施，实现“两规”的法治化，是法治建设的重大进步，是以法治思维和法治方式反对腐败的重要体现，是反腐败工作思路办法的创新发展。留置措施作为《中华人民共和监察法》（以下简称《监察法》）中针对被调查对象限制人身自由的调查措施，一方面，适应了腐败问题违法与违规交织的规律，破解了刑事强制措施难以突破职务犯罪的困局;另一方面，由于其限制人身自由的特征，不可避免地涉及到公民基本权利的保护、人权保障的问题。虽然《监察法》的相关条文对于留置措施的审批、适用对象、留置期限等做出了较为严格的规定，但目前在适用的条件、场所的设置、以及留置后律师能否介入等方面的规定目前仍不够细化，有待立法上的进一步完善。本文拟留置措施适用中存在的问题进行分析，并提出相关建议。

一、留置措施的适用现状分析

（一）留置措施的性质分析

当前，留置在我国法律体系内分别在公安行政执法、民事实体法、程序法和国家监察调查等四个领域内存在。在不同领域，留置被赋予不同的内涵。在公安行政执法领域内，主流观点认为留置是作为一种行政强制措施，根据《人民警察法》的规定，人民警察可以在一些情形下对盘查对象进行留置盘问。在民事实体法领域内，留置就其性质而言属于担保物权的范畴;在程序法领域内，留置是《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》中规定的送达方式之一。而《监察法》中的“留置”，则是监察委员会实施的一项调查措施。对此可从作用对象和权利渊源两个方面加以分析。从作用对象上来说，留置措施与“两规”之间是取代关系，“两规”措施的主要内容是各级纪委在调查办案期间对被调查对象人身自由的限制，因此，留置措施的作用对象也是被留置对象的人身自由，强制其在一定期限内接受调查;从权利渊源来看，其直接的权力渊源主要由纪检机关的“两规”权、行政监察机关的“两指”权、检察机关的职务犯罪侦查强制措施适用权三部分构成。这三部分权力的共同点是均属于对被被调查对象或者侦查对象的强制性人身限制权，作为集大成者，留置措施自然也具有一定程度的严厉性与强制性。

（二）留置措施适用中的问题

1.适用情形具有模糊性

根据《监察法》第22条的规定，留置措施的适用四种情形可以概括为：案情重大、复杂;被调查人可能逃跑、自杀;被调查人有串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的可能以及有实行其他妨碍调查的行为的可能 。其中第二种和第三种情形规定的较为明确，但“案情重大、复杂”这一表述过于笼统、抽象，相关部门也没有给出相应的解释。若不对此加以细化，会使得监察人员在办案过程中没有具体的判断标准，出现不同的监察人员有不同的自由裁量，同案不同标准的现象，从而导致监察权的滥用。

2.留置场所的不确定性

依据《监察法》的规定，可以将涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人留置在特定场所，但对于“特定场所”没有做出明确的解释。从试点地区的实践看，有的地方将被留置人留置于看守所，如北京市通州区某镇财政所出纳李某涉嫌挪用公款一案，对被调查人采取留置措施后羁押于北京市通州区看守所。而有的地方则将被调查人带至留置场所，如广东省惠州市郭某违纪违法一案，惠州市监察委对郭某采取留置措施，并将郭某自公安机关带至留置场所。 总的来说，目前《监察法》对留置场所没有形成统一的规定，而留置场所的不统一可能导致留置措施实施过程中程序上的不规范。

3.律师能否介入存在争议

《监察法（草案）》公布后，引发了不少学者对于律师介入问题的争论。有的学者认为采用留置措施期间应该保障被调查人的辩护权 ;有的学者认为《监察法（草案）》违背了《刑事诉讼法》有关被追诉者有权获得辩护的规定;有的学者则认为《监察法（草案）》并没有剥夺被调查人的辩护和申诉权，就是按照现行司法制度，在公安机关的侦查环节，也没有允许律师直接介入，而是待问题侦查清楚后才允许律师介入。 《监察法》颁布施行后，对此问题也没有进行明确的规定，各方目前仍处于众说纷纭的状态。

二、完善上述问题的必要性分析

（一）防止监察权滥用

留置与逮捕均为剥夺人身自由的较为严厉的强制措施，而针对司法实践中因原条文适用逮捕的法定标准太过抽象，对逮捕条件理解不一致、致使逮捕条件缺少可操作性，不利于司法机关准确掌握适用尺度的问题，2012年《刑事诉讼法》修改时就将原条文关于逮捕条件中“发生社会危险性，而有逮捕必要”的规定进行了进一步的细化，对于留置措施的适用也应如此，置措施較为笼统、抽象的适用条件也应进一步细化。“监察体制改革的正当性很大程度上要取决于留置措施的合法性和正当性” ，留置措施涉及公民的人身自由这一基本权利，若实施不当，则会产生对公民基本权利侵害的不利效果。因此应当在监察体制改革逐渐完善的过程中将其细化，在法条中明文规定适用标准，以便监察人员调查时的尺度把握，防止监察权的滥用。

（二）规范留置程序

曾经被广为诟病“双规”措施存在的问题就是将被调查人任意羁押在某一处所，如今，在以留置取代“双规”措施以后，这一问题也没有得到根本的改善。大部分地区的监察机关仍然沿用过去的“双规”做法，将被调查人羁押在秘密的“双规”场所，只有少部分地区的监察机关将被调查人留置在看守所。留置场所的不统一有悖于《监察法》“以法治思维和法治方式开展反腐败工作”的立法理念，也不利于留置措施的程序规范。

（三）加强人权保障

虽然《监察法》没有明确规定在留置过程中律师是否可以介入的问题，但也没有明确禁止。不支持律师介入的一方的担忧在于律师受当事人委托阻碍案件的调查，存在极大的证据风险。由于反腐案件是靠证据特别是口供来形成证据链，这些口供往往是在背对背的情况下进行收集的。若有律师的介入，双方便可能形成“攻守同盟”，不利于案件的调查。支持律师介入的一方则认为，按照正当程序原则的要求，任何人在遭受不利的公权力影响时，都当享有进行陈述和辩护的权利。

我认为，留置过程中律师应当介入。首先，从保障公民权利的角度来说，尽管监察委员会的调查适用《监察法》而非《刑事诉讼法》，但留置措施涉及到公民的人身自由权，应当参考《刑事诉讼法》中的相关内容对律师介入的问题做出相关规定。其次，从司法公正的角度来说，在现行制度下在监察委员会单方办案，缺少第三方的监督制约，存在着调查程序违法、事实认定错误，从而发生冤案错案、影响审判公正的风险。律师介入则可以在一定程度上避免此类问题的出现，切实有效地提升办案质量，使得事实认定结果更为准确。最后，从借鉴域外经验的角度来说，允许律师介入符合国际共同价值的要求。联合国《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》《关于律师作用的基本原则》等文件中均将获得律师的帮助与辩护作为被拘留人的一项权利。香港廉政公署也有类似规定。因此，允许律师介入也符合国际社会的共同价值追求。

三、对留置措施适用的完善建议

（一）明确适用条件

留置措施作为调查措施中唯一限制被调查人人身自由的措施，如何认定其适用标准，关系到监察权是否不当使用的问题。笔者认为应当参考其他法条中出现过的与“案情重大、复杂”类似的表述和解释，并结合刑法中拘留、逮捕的适用条件，可将以下几种情形（不限于以下）作为“涉及案情重大、复杂”的考量因素：

1.涉案金额较大或者巨大的。《刑法》《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》中都将贪污数额、贿赂数额作为考量标准，可见，涉案金额是判断贪污、贿赂案件案情是否重大的主要衡量标准之一。而留置措施所规制的严重职务违法或者职务犯罪行为多表现为贪污、贿赂，因而将涉案金额作为衡量“案件重大、复杂”的标准具有可适性。

2.可能实施新的犯罪的。逮捕与留置具有很大程度的类似性，因而留置的适用条件可参考逮捕的条件。2012年刑诉法修改时将原条文关于逮捕条件中较为模糊的规定具体细化为“可能实施新的犯罪”等情形，我认为此种情形在留置中也同样适用，尤其对于职务犯罪的被调查人。此类被调查人涉及财产的数额较大、情节严重，且已触犯刑法，在接受调查之前已就其犯罪行为的严重性以及将要面临的刑罚有所自知。当监察委员会对其进行调查时，很可能为了逃避严厉的刑罚处罚、毁灭证据而逃逸或者持“破罐子破摔”的心态而实施新的犯罪。为了阻止其进一步实施犯罪，对国家和公众的利益造成更大的损害，我们应当将具有“可能实施新的犯罪的”被调查人进行留置。

3.可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的。证据在职务违法、职务犯罪案件的调查以及日后检察院的审查起诉、补充侦查中具有重要作用 ，为了查明事实，不让任何一个违法违纪人员成为“漏网之鱼”，应防止被被调查人毁灭、伪造证据以及干扰证人作证。同时，由于腐败案件通常是以人定案，特别是依靠被调查人的口供来形成证据链，且这些口供往往是在“背对背”的情况下进行收集，因而还应防止串供。因此，应当对“可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的”被调查人适用留置措施，以保证证据确实、充分，“形成相互印证、完整稳定的证据链” 。

4.社会影响重大的。对于监察事项而言，判断是否具有较大的社会影响，可以考虑监察事项的性质是否难以断定、监察事项涉及的监察对象是否需要提级管辖、当地人民群众对案件是否关注、是否涉及群体性利益、涉案的人数是否众多等因素。除此之外，案件类型较新，需要统一裁判尺度，具有普遍法律适用意义等情形也可作为参考因素。

5.涉及港澳台地区或涉外的。随着全球经济化的发展，腐败犯罪呈现出跨国化的发展趋势，危害着整个国际社会的稳定和发展，任何一个国家都不能置身事外。面对日益严峻的跨国反腐败形势，世界各国形成了共同打击腐败的共识。而我国腐败犯罪的国际化趋势，同样不容忽视。据有关资料显示，近30年来，外逃官员数量约有4000人，携走资金500多亿美元。为了坚决遏制腐败蔓延和腐败分子外逃势头，《监察法》第六章专章规定了“反腐败国际合作”，强调加强“反腐败国际交流、合作”，以及“在反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域的合作” 。涉港澳台、涉外案件不仅关系到一国的法治，同时也可能影响国家、地区之间的政治、外交关系，因此应当归于“案件重大、复杂”的范围。

（二）设置统一的留置场所

在监察体制改革全国推开的情况下，为确保执行场所的统一规范安全，我建议留置措施在看守所内执行，为确保调查保密和留置安全，还可以在看守所内专设留置措施专门监区。首先，将看守所规定为留置场所，一方面可以节省新建執行场所所需的成本，节约了物力;另一方面还可继续使用看守所原有工作人员对被调查人进行看护，节约了人力;其次，经过长期的建设看守所的监管条件已经较为完善，已经拥有了较为齐全的监控、录音、录像等设施设备和规章制度，将被调查人留置在看守所更有利于保障其人身安全，也有利于规范留置程序。综上，建议留置措施在看守所内执行。

（三）完善律师介入制度

综合人身权利的保障、避免冤假错案、契合国际共同价值追求等考量因素，我建议应允许律师的介入，但同时也应建立相关责任机制，例如制定加强律师保密责任及追责的规定。即允许被调查人在被采取留置措施之后可委托律师，同时为了保障案件信息不被泄露，应该要求律师在会见当事人时填写保密承诺书等材料。若发现律师存在泄露信息，阻碍监察委员会调查的行为，可对其进行追责和惩罚。诚然，调查期间允许律师介入存在一定的证据风险，但是有利于被调查人的人权保障，还利于准确认定事实，进行公正审判，防止冤假错案的发生。权衡利弊，还是应当允许律师的介入。

四、 结语

“高效反腐与人权保障之间本来就需要相互妥协和折中，越是追求高效反腐，必然意味着公权力的解禁，相应会增加侵犯人权的风险。” 因此，解决留置措施适用中的相关问题关键在于找到在高效反腐和人权保障之间的平衡点，切不可顾此失彼。亚里士多德对于法治有经典论述：“法治应该包含两重含义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。” 在使《监察法》不断完善而成为一部“良好的法律”的过程中，我们必须要兼顾实体公正与程序公正，衡平高效反腐与人权保障，坚持司法公平与公正。如此，才符合监察体制改革的预期期待;如此，才能保证反腐败斗争有力有序、持续深入地常态发展;如此，才是推进依法治国的应有之义。

注释：

《中华人民共和国监察法》第22条。

姚建龙、张丹.监察委员会留置措施适用疑难问题辨析.法治社会.2018（5）.

陈光中.制定《国家监察法》保障被调查人权利.http：//www.sohu.com/a/131615348_ 691546.2018年10月20日访问.

吴建雄.对国家监察立法的认识与思考.武汉科技大学学报.2018（2）.

陈越峰.监察措施的合法性研究.环球法律评论.2017（2）.

江国华.国家监察体制改革的逻辑与取向.学术论坛.2017（3）.

《中华人民共和国监察法》第33条规定：“监察机关收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”第47条规定：“人民检察院经审查，认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。”

《中华人民共和国监察法》第40条。

《中华人民共和国监察法》第50条、51条。

刘艳红.程序自然法作为规则自洽的必要条件——《监察法》留置权运作的法治化路径.华东政法大学学报.2018（3）.

[古希腊]亚里士多德著.吴寿彭译.政治学.商务印书馆.1965年版.第199页.