基于产权与数量变化的农村宅基地转型研究*

◎吴九兴 王 艳

农村宅基地是农民的基本居住条件，关系到农民生产和农村社会稳定。随着城镇化的快速发展，农村劳动力向城镇大转移，农村宅基地出现普遍闲置与浪费现象，村庄空心化和无序扩张等问题[1]。因宅基地制度的不健全、实施难，导致“一户多宅”、面积超标的状况普遍。而城镇化的快速发展，使城镇建设用地供给压力更紧[2]。土地利用转型由Alan Grainger[3]提出，至今已取得大量成果。国内对土地利用转型的研究，是由龙花楼结合中国土地基本国情而引入。土地利用转型被定义为土地利用形态在时间序列上的改变[4]，也可以定义为在社会经济变化和革新的驱动下，某一地域在一段期间内由一种土地利用形态向另一种土地利用形态变化的过程[5]。土地利用变化是土地利用转型的主要表现形式，与社会经济的发展阶段的转型相对应[6]。土地利用转型一方面受制于社会经济发展，另一方面又作用于社会经济发展[7]。进行农村宅基地转型研究，有利于提高宅基地配置效率，有利于规范农村宅基地管理。在界定土地利用转型概念与内涵的基础上，本研究从产权和数量视角对土地利用转型开展研究，在数量变化上以安徽省为例进行实证，最后提出两点政策建议。

一、农村宅基地转型：产权变化的视角

社会时代变迁，宅基地的概念和界定随之变化。宅基地被归属于住宅用地，指被用来生活居住的那部分土地。农村宅基地可定义为以下两种：狭义上农村宅基地是指农村农户居住也即用来建造房屋的土地，也就是常说的正房；广义上农村宅基地是指农村农户用来居住和生活的那部分土地，不仅包含正房，还包括庭院、厕所等占地面积[8]。农村宅基地形态在不同时间序列上呈现不同状态，不断发生变化，即农村宅基地转型。对农村宅基地转型进行研究，不仅可以了解宅基地在不同时期所表现的形态，解决我国城乡发展进程中出现的土地问题，而且还能更好的利用农村土地，稳定城乡关系与协调发展。与社会经济发展和政策演变同步，农村宅基地所有制度经历了“私有—半私有—公有—半私有”的演进过程[9]，农村宅基地的扩展速度也经历了“缓慢—扩张—闲置”的过程。

（一）“房地合一”私有到“两权分离”半私有阶段

1961年前，农村宅基地和房屋合二为一即“房地合一”，均属于农村农民私有，作为私有财产，个人具有买卖、出租、抵押等权利，即农民不仅对地、房享有使用权的同时还具有所有权。随后，政府又颁布相关法令规定农村宅基地所有权归集体所有，但其使用权和房屋所有权仍归农民所有，农民仍可依法管理房屋，并自行分配与使用，农村宅基地和房屋实行差异化管理，即“房地分离”。虽然宅基地所有权在农民私人和农民集体之间发生了转移，但农民对宅基地依旧可长期使用和占有，具有使用权权利，即“两权分离”。

（二）农民、城镇居民都可享有宅基地使用权阶段

1978年作为农村改革历史上的一个重要节点。农村率先探索土地改革，对集体土地实行家庭联产承包责任制，引发农户行为意识的改变。当温饱问题得到逐步解决之后，广大农民想要改善居住条件与环境、提高生活质量，大量建设房屋，农村建房因此迎来了高潮，相应地也出现了一系列肆意乱建、滥用耕地等现象。为解决这些问题，规范农村宅基地的使用与管理、规范合理利用每寸土地、有效保护耕地，随后国家出台了一系列相关法律法规并取得了一定成果。为促进城乡的快速发展，1982年《宪法》指出在公共利益需求下可依法征用土地，并于1983年首次规定个人因住宅需要可依法实行征用，从这些法律法规可以看出，农村宅基地在所有权权利归于农村集体的前提下，农业户口以及作为非农业户口的城镇居民均可依照规定享有农村宅基地的使用权权利。

（三）宅基地仅为农民所有和使用，城镇居民无权购入的阶段

当前，土地的城镇化远远快于人的城镇化，土地的需求呈现出直线上升的趋势，出现大量炒卖土地的问题，迎来了“房地产泡沫”的现象。为了缓解这一现象，国家和各层级政府部门又先后出台了一系列规定，此后，城镇居民不再依法享有使用农村宅基地的权利，严禁城镇居民购置农村宅基地，并严格规定农村农民不具有向城镇居民出售的权利。然而，随着农民劳动力的流出加剧，农村宅基地和农民住宅大量闲置，关于“一户多宅”、“空心村”的报道层出不穷，造成了土地资源的闲置和浪费，土地利用效率底下。为了加强对农村宅基地的管控，对农村宅基地的申请条件、程序、面积等各方面进行严格的规定，控制宅基地增速，加快推进宅基地腾退整治工作，从而达到盘活存量，控制增量的目标。特别是，近年来为促进农村土地的节约集约利用及新农村的建设，国家开始实行空闲、闲置宅基地有偿退出的政策，将腾退的农村宅基地通过土地整理与复垦转变为耕地。2018年作为“三块地”改革的收尾阶段，更要促进政策的实行，贯彻落实“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策。

二、农村宅基地转型：数量变化的视角

（一）研究区概况

安徽省地处中国中东部，现辖16个地级市，土地总面积14.01万平方千米，于2015年步入中等偏上收入的快速发展阶段，2016年末地区生产总值24117.89亿元，自2000年年增长值达1.4%，人均39092元，占全国国民生产总值744127亿元的3.24%，全国排名十三；2016年末全省户籍人口7026.98万人，常住人口6195.50万人，城镇化率为51.99%。根据各区经济、社会、农业等基本情况，大致可将安徽省分为以下五个区域，沿江区：芜湖、马鞍山、铜陵、安庆，本区社会经济发展程度较高；皖中区：合肥、滁州、六安，本区是安徽省的中心地带，是全省的经济、政治、文化中心；沿淮区：蚌埠、淮南、阜阳，本区矿产能源和农业生产在全省占领优先地位；皖北区：亳州、宿州、淮北，本区耕地多、人口密度大，是粮油棉生产重要基地、中药材和能源主产区；皖南区：池州、宣城、黄山，该区具有丰厚的文化底蕴、环境优美、生态环境良好，是安徽省甚至全国的旅游观光度假胜地。

依据2000-2016年地区生产总值（图1），综合各市行政区面积、总人口和经济水平，考虑到地区的邻接性，可将安徽省经济状况从高到低分为以下几个等级：合肥—马鞍山—芜湖—铜陵、安庆—池州—宣城—黄山、六安—淮南—滁州—蚌埠—淮北、阜阳—亳州—宿州。

图1 2000-2016年安徽省各地级市地区生产总值

（二）农村宅基地转型的理论分析

参照土地利用转型的定义，对农村宅基地转型进行界定，即指农村宅基地数量、产权、形态等在时间序列上的变化。这一变化与农村社会经济发展密切相关，一方面某区域农村的社会经济发展促进着农村宅基地的转型，农村宅基地转型反过来又作用于社会经济发展。

农村宅基地转型一方面受制于自然因素，但更多的是受社会经济的影响，如人口、经济、政策等，而这些因素都是需在长时间的尺度上加以反映的，研究宅基地转型，须从长时间尺度出发，采用横向比较研究的方法，纵观可观测的历史数据对农村宅基地转型趋势进行分析。随社会经济的发展，城市区域不断向外围扩张，不断占用集体土地，其中农村宅基地占重要部分。农村宅基地占城镇村建设用地的比例定会随着社会经济因素、区域人口因素、自然条件等发生变化。本文提出以下假设：随着社会经济的不断发展，农村宅基地（用“村庄用地”代替）占城镇村建设用地（用 “城镇村及工况用地”代替）比例将不断降低。在城镇化发展的后期阶段，城镇发展逐步趋向平衡，城镇化趋于稳定，这一比值也将趋于一个固定值（图2）。

图2 农村宅基地转型理论假设

（三）区域农村宅基地转型：安徽的实证

因产权视角下的宅基地隐性转型，全国各地都差不多，都是在现有法律制度框架下来实行的，单独分析安徽省宅基地隐性转型没有多大理论意义，故本研究仅分析安徽省宅基地显性转型。

根据安徽省2000-2013年土地变更调查结果，可得各区段的村庄用地占城镇村及工矿用地随着时间的推移呈现递减趋势，且由经济发展程度较高地区到较低地区呈现递减趋势。合肥—铜陵较其他三区段社会经济发展程度最高，是安徽省的经济发展中心地区，村庄用地占城镇村及工矿用地的比例较其他三区最低，并逐年呈下降趋势，由2000年的74.93%降低到2013年的57.01%，年减少率为1.28%，其下降速度是四区中最快的，下降幅度也是四区段中最大的。该区段农村宅基地在城镇村建设用地中所占的比重越来越小，并有趋于稳定的趋势。安庆—黄山区位于安徽省的南部，其文化、旅游资源较丰富，经济发展程度居中上等水平，2009年经历了一次猛升，导致农村宅基地在该区建设用地中所占的比重变动较小，2014年时间仅下降了3.95%，由此可以看出，农村宅基地在该区所占比重较大。六安—淮北区经济发展程度较低，人口密度虽然较大，但多为农村人口，外出务工人员比重较大，当地经济发展缓慢，村庄用地占城镇村及工矿用地比重较大，自2009年减缓趋势明显，年减少值为0.92%，势头较好。阜阳—宿州区的人口多、耕地多，是我省重要的农业生产及加工基地，经济明显以农业为主，经济发展滞后于安徽省平均水平，村庄用地占城镇村及工矿用地的绝大部分，平均高达86.71%，农村宅基地在该区明显占主导地位。较其他三区相比，社会经济发展的严重滞后导致农村宅基地转型的延缓。

三、结论与建议

（一）结论

1.产权变化视角下农村宅基地隐性转型大致呈现为三个阶段，即“房地合一”私有到“两权分离”半私有阶段、农民、城镇居民都可享有宅基地使用权阶段、宅基地仅为农民所有和使用，城镇居民无权购入的阶段。

2.数量变化视角下农村宅基地隐性转型，即随着城市的发展，城镇化程度越高农村人口比重越低，宅基地所占面积越小；城镇化趋于完成时，农村与城市人口实现平衡，宅基地所占面积也趋于稳定，趋向在一个稳定值。

3.2000—2013年安徽省各区段农村宅基地在城镇村建设用地中的比例逐年呈下降趋势。从社会经济发达地区到贫乏地区，即从合肥—铜陵、安庆—黄山、六安—淮北、阜阳—宿州，这一比例逐渐降低。安徽省各区域所对应的农村宅基地转型阶段与各区段所处的社会经济发展水平相一致。

（二）建议

1.改革宅基地制度，适应乡村振兴，以市场配置宅基地。城乡二元结构严重阻碍农村与城镇的互动，不利于经济社会稳定和城乡协调发展，需加快宅基地制度改革，构建多主体享有的农村宅基地权利体系，以使得制度架构得以适应城镇化进程，如此才能更好地推进城乡一体化，缩小城乡差距，支持乡村振兴战略，推进宅基地使用权的市场化配置，建构合法的农村宅基地市场，并通过空间规划控制土地用途转换，建设生态环境优美、经济社会发展的新乡村。

2.推行宅基地激励约束政策，差别化管理农村宅基地。在现行制度框架下，推行宅基地使用的激励约束政策，推动农村宅基地实行自愿有偿退出的政策，鼓励农户将空闲闲置的宅基地自愿退出。考虑退出农户的就业、教育、社会保障、医疗保险等方面的财政支持。根据地区经济发展状况、自然状况、农村宅基地状况实行差异化的宅基地管理政策，因时因地管理农村宅基地。