乡村振兴战略背景下田园综合体发展机制构建研究

◎孔俊婷 杨 超

改革开放以来，我国城市发展取得了举世瞩目的成就，但由于诸多问题，导致我国乡村在城乡关系中处于劣势，经济发展落后。激发乡村内在活力，实现乡村振兴已成我国当前城乡经济发展的重中之重。2017年，中央“一号文件”明确提出建设田园综合体，十九大，习近平总书记提出了“乡村振兴”战略，2018年更是将“乡村振兴”上升为国家战略。中央明确提出，将通过田园综合体为中国农业农村和农民探索一套可推广复制的、稳定的生产生活方式，“乡村振兴”将更进一步深化田园综合体的内涵，使其成为未来乡村经济发展的重要平台。目前已有18个省市开展了田园综合体试点工作，如何协调其发展影响因素，构建适宜乡村资源配置、能够创新引领的发展机制，实现生态文明、乡村振兴的发展目标，成为了当下田园综合体建设发展的关键问题。

一、田园综合体概念解读及特征分析

（一）概念解读

田园综合体是我国在城乡一体化格局下，伴随工业化、城镇化的发展阶段，顺应城乡关系由分离走向融合和“乡村振兴”战略的提出的乡村开发工程，是促进乡村由过去被动接受城市辐射带动转向由内在要素激活，由中央对农业农村发展做出的重大政策创新。

其概念是指：在我国乡村，由政府、企业、农民及村民组织推动，依托广袤的乡村田园，基于美丽乡村和现代农业，融入产业整合创新、生产生活生态互动、循环永续发展理念，通过乡村风情的保护提升、空间功能的有机复合、企业的现代化运营、公共设施和服务的布局完善、城乡一体的社区组织构架来实现的新时期乡村生产生活方式的社会系统。

（二）特征分析

围绕农村农民生产生活的方方面面，田园综合体将通过乡村空间环境创新带动产业优化、链条延伸，构建资源要素集中、功能复合全面、承载力强大的乡村系统工程，形成以“田”为基础、以“园”为支点、以“综合”为目标的主要特征。

以“田”为基础：“田”即乡村经济持续运行的基础——土地及农业。明确土地及农业对于农村的基础性地位，通过对乡村丰富的土地资源和农业产业资源的综合开发，充分整合资源要素，拓展农业功能内涵，释放乡村地区生产力和生产关系活力，为农民就业、创业创造机会。

以“园”为支点：“园”即乡村生产、生活的外部环境空间。以乡村外部空间生态环境的保护与利用为支点，撬动现代农业、旅游观光、休闲康养产业，为农业综合开发的提升注入强劲活力，使乡村生态环境与产业相互促进、协调发展，让农村不仅成为良好生态的涵养地与保护区，还能成为农民财富的动力和源泉。

以“综合”为目标：“综合体”的概念源自“功能复合”理念，是未来乡村现代化的趋势表现。立足于乡村物质和精神空间，传承和外延乡村文化内涵，布局完善公共基础设施和服务，有机融合布置空间功能，发展有产业支撑、人居环境良好、物质和精神文明富足的具有综合运营能力的现代化乡村社会系统。这是田园综合体区别于其他农业项目的核心所在。

二、田园综合体发展影响因素

田园综合体的形成伴随国家农村政策和民间社会环境的共同推动。从2013年田园综合体的雏形——无锡阳山“田园东方”项目的开建，到2016年田园综合体模式得到中央农办认可，于2017年写入中央“一号文件”历时四年有余，这个概念还十分年轻。研究结合“乡村振兴”战略等新的政策及时代背景，从其概念发展进程出发，运用归纳法，从驱动-构想-行动三个阶段梳理了田园综合体发展的影响因素。

（一）触发——动力影响因素

田园综合体作为乡村新型农业经营主体，动力来源来自社会多方主体需求的推动，主要分为以内、外部两类：从乡村内部来看，乡村经济发展、农民致富、改善生活条件的主观需求为主形成了田园综合体触发的原生动力。从乡村外部来看，外部市场拉动力、政府引导力、社会企业及资本推动力，形成了田园综合体发展的外生动力。其中，伴随经济发展、人们消费水平的提高，人们对乡村旅游与休闲农业的渴望形成了市场拉动力；政府对三农问题的不断关注、政策指引构成了政府引导力；社会企业及资本对乡村产业的敏锐嗅觉及其理念、技术和资本优势构成了社会企业及资本推动力。内外合力共同推动了田园综合体进一步的构想形成。

（二）构想——目标影响因素

构想的不断深化完善形成了事物的目标框架，通过从本质、内涵、运转等目标要素对触发与实施进行有效的关联、匹配与衔接，确保项目的实施具有理念指引和路径支持。从本质特征来看，田园综合体是以“姓农、为农”为核心，而作为原生动力主体的农民相对于政府和社会企业及资本较为弱势，为确保综合体本质特征的不变，务必确保其“以农为本”理念的贯彻；从内涵要素来看，田园综合体是包含要素众多，结合当前社会及政策导向，应积极践行产业融合及生产生活生态融合的“多维融合”理念；从协调运转来看，应注重生态文明与经济发展的协调运转，坚持循环永续目标理念。目标框架的形成，又在一定程度上促进具体行动的落实。

（三）行动——运行影响因素

在理念框架指导下，具体的对外联系、对内协调和管理运营将决定田园综合体发展的规模、质量和效益。从对外联系来看，城乡主体差异的消除、规划法规的编制实施、项目当地的历史风物、产业体系等都要结合在内考虑；从对内协调来看，空间创新推动系统优化，打破传统乡村单一、孤立的空间功能形态，实现功能空间的有机协调能够确保乡村保持有机、良性的高质量运行状态；从管理运营来看，多方利益及多向目标的协调、合理规划目标的实施都依赖于统一、规范的整体管理手段，以避免利益纠纷，政策冲突及战略失误风险。运行影响因素的合理分析与协调确保了田园综合体的具体实施，是田园综合体科学规划、良性发展的手段保障。

田园综合体发展机制构建思路

三、田园综合体发展的机制构建

机制是协调事物内外各部分之间关系的运行方式，科学的机制构建确保事物的协调运行，作用发挥。结合田园综合体建设及发展过程的主要影响因素，研究将重点从发展动力、目标导向、运行方式三方面对田园综合体发展的机制予以构建。

（一）多方参与、合作共赢的发展动力机制构建

完善的发展动力机制能够确保田园综合体获得持续投入，高效运转。结合其触发过程的影响因素，归纳出其应形成以政府、企业、农民三方展开，以合作共赢为目标，以产业链条为主线，明确自身定位，积极主动参与，各取所需、各尽其能的动力协作机制。

1.农民参与。田园综合体的核心目的是为了促进农民增收和乡村经济开发。从农民来看，我国乡村劳动力资源丰富但素质偏低，要加大农业技术普及力度，为适应现代化农业发展需要培养一批文化高、技术强、懂经营、会管理的职业农民，保证小农户和现代化农业的有机衔接；从村民组织来看，深化农村集体产权制度改革，提高农村组织化程度，建立有效的利益联结与分配机制。确保村民合作组织的经营主体地位，确保农民充分参与并广泛受益，严防在资金、信息、技术和管理等方面处于弱势的农民一方在产业开发运营和利益分配过程中被欺骗或挤出、农村集体资产受外来资本侵占控制。

2.政府引导。政府既是乡村开发建设的监管方，也是引导方。政府应加强国土资源、规划建设、金融税务等管理领域的联系合作，通过政策的统筹衔接，支持田园综合体的全面展开。在资金政策上，要充分将部门资金与社会资本相结合：一方面改进政府资金投入方式，提升财政资金的使用效益。另一方面要加强与金融机构、社会资本的对接与合作，发挥财政与金融资本、社会资本的协同效应；在土地供应上，一方面在巩固和完善农村基本经营制度基础上，深化农村土地制度改革，统筹协调农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点；另一方面，要加强监管，严守土地、生态红线。综上，政府应在有效监管之下，从产业形态、基础设施到土地政策等方面发挥政策合力，高效引导田园综合体建设。

3.企业合作。乡村开发引入社会企业资本，符合市场经济特点，其核心是公私部门长效合作机制的建立。在准入程序方面，政府需建立一套企业合作准入标准，通过程序对企业合作的可行性、效益性、风险性进行评估，指导企业及社会资本准入的实施。在合作模式方面，田园综合体作为经营性项目，可采用BOT、TOT等投资合作方式，灵活引入投资。在利益补偿方面，政府应提供适当财政补贴及税收优惠，授予企业部分设施收费专营权及部分商业经营权，保障企业通过适当合理的商业开发获益；在风险控制和分担方面，政府一方应保证政策稳定，规范监管和仲裁方式，构建合理的定价机制和补贴方案，协助企业克服项目施工、投产经营风险。

（二）多位引领，框架完善的目标导向机制构建

有效的目标导向机制是田园综合体性质特征保持不变、乡村社会良性运行和永续发展的重要保证。结合其构想过程的影响因素，形成了围绕“以农为本”、“多维融合”、“循环永续”三大目标理念展开的，由核心主体到经营运转、贯穿全程的目标导向机制。

1.固本——“以农为本”。“以农为本”包含三个层面的意义。第一是以“农民”为本，保证农民完整的参与田园综合体的建设和运营，引导农民由分散经营向适度规模经营、专业化经营转变，搭建农业生产、流通、销售专业化平台，提高农业的劳动生产率和经济效益。第二是以“农业”为本，要在耕地保护、粮食安全、生态安全的前提下搞综合开发，在坚持农业基本经营制度基础上搞经营方式创新，分清主次，绝不能随意变更耕地性质，更不能打着农业开发旗号变相搞地产或景区开发。第三是以“乡土文化”为本，要整合提炼乡土文化特质，传承乡土文明，在避免同质化、模式化的基础上大力促进乡土文化与产业融合，实现乡村文明的延续与发展。

2.开源——“多维融合”。田园综合体的综合借鉴于“功能复合”的理念，结合社会经济发展趋势导向，形成了产业融合、生产生活生态融合的“多维融合”理念。首先，在产业融合层面，要集约化配置资金、技术、人力及相关资源要素，有机整合基础、衍生产业，形成完善的产业链条，打破农业产业内部及农业与二、三产业之间的边界，实现全产业链的形成，实现三产融合；其次，在“三生融合”层面，要将产业发展与基础设施完善、公共服务水平的提高有机结合，推进生产、生活设施的配套齐全和功能完善，实现传统农村生活向现代农村生活的跨越发展，创造一个城乡复合的新时期乡村社会系统。

3.贯通——“循环永续”。田园综合体不是最终的、静态的乡村理想状态，而是具有多元功能、内生动力，能够“循环永续”的乡村生产生活系统。首先，生态环境作为农村相对于城市的优势所在，要把生态理念贯穿于产业发展的内涵和外延之中，要保存好乡村风光，留住乡愁；其次，要优化升级产业结构，发展循环农业、创意农业，创新产业内涵，激活内生动力；最后，要加强城乡互动和乡村现代化，推动城乡要素的自由流动，城乡产业的充分链接，城市公共基础设施和服务向乡村延伸，通过田园综合体使乡村成为宜居、宜业、宜游的生态家园。

（三）多面协调、系统整体的运行方式机制构建

全面整体的运行方式确保田园综合体的良性、高效运转。结合其行动过程影响因素，形成由内到外、由物质空间到制度空间，包含融入全域、功能复合、整体把控的运行方式机制。

1.融入全域。城乡经济并非各自独立的经济集合体，田园综合体所形成的乡村经济体既具有自我发展能力，也是区域经济体系中的一环，应融入全域体系开发之中。首先，从城乡统筹层面，应彻底破解城乡二元制度，保障城乡主体社会地位、受教育机会、就业机会的统筹对等；其次，从规划法规层面，应将田园综合体纳入城乡规划法规和相关城镇总体规划编制之中，避免盲目开发；最后，从产业体系层面来说，田园综合体应与本地资源禀赋相匹配，顺应全域产业体系结构，科学培育和发展产业。

2.功能复合。田园综合体是融入了产业、生活、生态等多种内涵要素的综合性乡村社会系统。主要功能区域包括：（1）农业产业区，为其发展提供基础产业支撑和动力核心功能区；（2）生活居住区，依托于原有住宅改造，新农村住宅建设，包括当地农民的居住社区，产业工人的聚集生活区、休闲旅游观光客人的民宿体验区；（3）文化景观区，以田园风光、农业设施、农业生产为主题的景观特色区域；（4）休闲聚集区，主要包含游览，农事体验，休闲活动为主的乡村文化特色区域；（5）综合服务区，包含为农业生产服务的金融、技术、物流等和为居民生活服务的医疗、教育、商业、康养等内容，是为田园综合体提供服务和保障的功能区域。

3.整体把控。整体把控的管理运营方式包含系统的计划、组织、实施过程，能够确保田园综合体多方主体利益的协调、功能复合的实现。首先，从运营主体层面，要通过多方推动，形成具有组织原则、组织架构、运转规则的规范化管理运营公司，科学、高效、有序地建设管理田园综合体；其次，从项目规划层面，要结合定位与实际，对发展规模和阶段进行科学规划，有计划的进行土地整理和流转，提高土地利用效率，有序配置乡村空间资源；第三，从产品体系层面，要科学规划产品与服务体系，统一质量把控，统一品牌标识宣传，确保产品和服务的品质和效益。