我国农地流转政策的历史演变及其多元化解析*

◎丁 文

党的十九大提出了乡村振兴的发展战略，随后的中央经济工作会议和农村工作会议进一步明确了乡村振兴的发展计划和实施路线，在此背景之下，加快完善农地流转政策的顶层设计，将农地流转与乡村振兴有机结合，推动乡村社会的良性发展具有十分重要的现实意义。当前，我国农地流转政策的执行中依然面临着政绩导向、利益驱动和矛盾冲突等诸多困境，制约着农地流转效率和乡村经济振兴，因而我们有必要针对农地流转政策的政策文本和学术概貌进行反思以形成深入性认知，以此明确农地流转政策的研究方向，为实现乡村振兴提供创新之道。

一、农地流转政策研究的历史演变：中央一号文件的文本解析

党和国家高度重视“三农”问题，2003年的中央农村工作会议提出要投入更多资源解决“三农”问题，进而推动城乡一体化进程。此后，国家围绕“三农”问题持续出台针对性政策扶持其发展。借助于“百度”搜索引擎，以2003年为研究时间起点，以我国“中央一号文件”为关键词进行检索筛选，涉及农地流转政策的中央一号文件如表1所示。根据中央一号文件的核心主题和关键话语可知，自2008年开始，我国农地流转政策的关注热度快速升温，且其焦点内容逐渐从经营体制、流转市场、经营制度和政策体系走向产权制度的转变，此类话语转向表明，农地流转的政策关切已然触及农村集体产权制度的根本。

二、农地流转政策研究的多元解析：“点-线-面”的三维逻辑思路考察

（一）“点”的界定：农地流转政策的核心内涵

在“点”的层面上，学者们主要关注农地流转及其指导政策的概念解析和价值取向，但在其具体内涵阐释中各有不同，尚未形成一致性意见，国家法律政策也未进行详细规定，各地政府部门虽然出台了一些政策文件用以指导农地流转，但均未明确农地流转的语义指向。随着国家乡村振兴战略的强势推动，我国农地流转政策已然成为社会各界关注的焦点，继而形成了一些典型观点。以张红宇（2002）为代表的学者认为农地流转主要指农户保留承包地承包权而将其使用权流转给其他个人或组织[1]，而胡吕银（2004）等人则表示农地经营权的变动不能称之为“流转”，而是一种土地权利本身的“转移”[2]。不管“农地流转”称谓如何，其内涵至少包含“农用地”和“权利变更”两个要素，农地承包经营权是权利本身，经营权只是从该权利分离出来的部分权能，因而可以采用“流转”一词，称之为农地流转、土地流转、农地使用权流转和农地承包经营权流转等。本研究认为农村土地流转即农村土地承包经营权流转，简称农地流转，其定义为在坚持集体所有制不变的前提下，拥有农地承包经营权的农户保留承包权，通过适当方式依法向其他农户、工商企业等流转农地经营权用于农业生产经营而获取合理收益的行为。农地流转政策则是指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团制定的用以明确农地流转应该达到的目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体行动准则等，是一系列权威性措施和办法的总称。

（二）“线”的轨迹：农地流转政策的发展逻辑

在“线”的层面上，学者们根据农地流转政策的演变规律，将其划分为若干个时期进行延展研究，呈现出历史脉络的线性规律。农地流转起初是农民之间因实际需求而采取相互流转农地的非正式行为或私人行动，其初衷是为了有效利用土地资源，防止土地撂荒的权宜之计，但随着农地流转规模的扩大而演变成农民集体性利益诉求并顺利进入政策议程，促使农地流转行为及其相关问题得以从制度政策层面进行规范和约束。

总体而言，我国农地流转政策的历史演变主要经过了三个时期：首先是农地流转的禁止与初步形成阶段（1978-2000年），这一时期经历了农地流转的禁止、农户私下流转的萌芽以及国家开始初步允许的过程。起初，国家为了保护耕地禁止农地流转，但随着农业发展的缓慢，国家逐渐鼓励农民进行土地改革，批示了一些沿海地区的土地流转经营模式，并在1988年宪法里允许了农地合法流转，从而使得农地流转在法律上有了依据，土地流转乱象得以控制。其次是农地流转的依法实行阶段（2001-2007年），此阶段我国农村经济缺乏发展动力，城乡居民收入差距逐年扩大，农民增收十分困难，在此背景之下，国家大力推进农地制度改革，允许并鼓励农民扩大农地流转范围，发展农业适度规模经营。其中的2001年开启了农地流转的第一次“政策之窗”，中央首次针对农地流转发布文件，表明国家开始保护农地流转，对于农地改革来说有着跨时代的意义。随后我国针对农地流转陆续出台了相应的法律法规，规范引导农地合法流转，推动了农地流转的有序发展。最后是农地流转快速推进阶段（2008年至今），随着党的十七届三中全会提出要构建农地流转市场以规范农地流转之后，农地流转再次引发社会各界的关注，开启了农地流转的第二次“政策之窗”。在此契机之下，我国农地流转的政策方案得以产生，农地流转速度和经营主体规模日益扩大，推动了农业规模经营的发展。2016年我国提出的农地“三权分置”改革，进一步探讨农地流转的发展方向，并在动态环境中不断循环改进以优化政策实施效果。

表1 中共中央关于“农地流转政策”的若干规定

现阶段，我国农地流转政策主要受到农地制度的影响，而学界关于农地制度的改革走向，存在三种争论。一是“废除论”，对农地“集体所有制”持“批判”态度，认为现行农地制度造成产权不清、交易受阻和弱化农民利益等弊端，主张实行农地私有化制度，推动农地自由交易。二是“强化论”，认为在当前国家土地制度不完善的情况下，现行农地制度依然发挥着重要作用，但应从实现农地国有制或“集体所有，集体经营”角度进行强化。三是“改革论”，认为农地“集体所有制”适应我国社会发展的特殊国情，主张对其进行深入改革，实现农地“三权分置”。根据现阶段我国法律制度架构来看，私有制与现今的政治经济制度明显不匹配，国有制容易增加国家财政负担和社会的不稳定，“集体所有，集体经营”制度过于极端易于造成隐患。从政策制定的渐进性和稳定性出发，“改革论”具有现实的可能性，即应在保留农地“集体所有制”的基础上对其做积极改革，明确农地所有权、承包权和经营权“三权分置”的法律政策地位，推动农地经营权的流转。

（三）“面”的构成：多元化的分析视角与方法

在“面”的构成上，学者们根据自己的研究兴趣和研究方向，运用多元化的学科视角及分析方法，系统阐释农地流转政策的学术概貌及其发展方向。

其一，多学科研究视角的切入，包括经济学、社会学和管理学。一是经济学视角，侧重从财政补贴、金融支持、交易成本、产权理论等角度分析农地流转政策，如者贵昌（2011）主张构建有效的金融支持制度，优化融资途径、配套体系和风险监管防范机制，以此推动农地流转政策的实施[3]。二是社会学视角，阐释了农地流转政策执行中的农户流转意愿及其影响因素，如钱忠好（2008）通过对江苏省部分地区的调查数据分析，发现受教育程度较高的农户农地流转意愿较强，因而认为提高农村教育水平有助于增强农户农地流转意愿[4]。钟涨宝（2007）等学者提出了农户是有限理性人的假设，并以此为出发点分析农户行为，他们认为农地流转环境、社会文化、集体行为等因素影响了农户农地流转意愿，并根据其强弱程度划分为抵制型、等待型、参与性和探索型四种类型[5]。三是管理学视角，重点从政策诠释、政策执行、政策评价等方面进行讨论，如张勇（2004）等学者通过梳理分析农地流转相关政策文本，从政策设计初衷进行理论阐释，强调农地流转政策需要遵循制度稳定性，认为应该完善其配套政策支持体系，使得农地流转行为有法可依[6]。翁士洪（2012）以小岗村为例，分析街道官员对农地流转政策执行的影响，研究发现，农地流转政策执行失效的诱因主要在于基层官员出于自身利益考虑而采取的利己行动，影响了政策的执行效果[7]。

其二，引入多样化的研究方法，主要有定量分析法、比较分析法和案例分析法。一是定量分析法，如杨 飞（2014）通过对西南民族地区的调查，收集了农地流转的相关数据资料，并运用若干个计量方法进行数据处理和解析，研究结果显示，农地流转政策实施能够增加农民的收入和扩大就业机会，改善农村发展的环境[8]。二是比较分析法，如陈水生（2011）选取东、中、西部若干地区进行调研，根据所得数据比较分析各地农地流转政策的差异，继而探究农地流转政策的绩效及其影响因素，并提出相应的政策建议[9]。三是案例分析法，如黄祖辉（2008）等人基于浙江省若干村落和农户的调查访谈，发现农地流转呈现出平台健全和程序日益规范的特征，但中介组织和配套服务政策体系不完善等问题影响了农地流转的效率[10]。

三、结语与展望

基于政策文本和学术文献的回顾，我们发现农地流转的研究成果可谓汗牛充栋，这些既有的研究成果奠定了农地流转政策的理论基础和现实依据，有助于认知和熟识农地流转的政策过程，推动了农地流转政策的执行和完善，在一定程度上为本研究的开展提供了参考借鉴。然而，既有研究涉及农地流转政策的文献相对较少，且其研究内容大多集中于经济学、社会学和管理学等领域现实表征的描述，注重农地流转的实践考察而使得理论层面的分析略显不足。鉴于此，研究认为在农地流转政策的研究中，除却农地流转的实践层面分析之外，还应该注重政策理论的构建和剖析，从国家政策设计角度解析农地流转政策，同时提高学术文献质量，实现理论分析与实践阐释相结合，以此推动农地流转政策的完善和乡村社会振兴。