高等教育“放管服”改革与办学资源优化配置

彭建升

(莆田学院 科研处，莆田 351100)

当前，全国正深化“放管服”改革，推动政府转变职能，其中包括高等教育管理领域。2017年，教育部等五部门出台《关于深化高校行政管理领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，在专业设置、人员编制、进人用人、职称评审、经费管理、内部治理、监管与服务等八大方面进行改革[1]。如何完善中国特色现代大学制度，解除束缚高等教育发展障碍，激发高校活力，成为当前促进高校创新发展的重要研究问题[2]。在我国，政府是公办高校的举办者，掌握着高校赖于生存和发展的资源，推进高等教育“放管服”改革，关键是处理好政府与高校之间的资源配置关系，提高有限资源配置效率，促进高校健康发展[3]。

一、高等教育办学资源配置特点

(一)高等教育办学资源分类

按照办学资源的表现形式可以简单把高校办学资源分为财力资源和非财力资源，非财力资源包括物力资源和人力资源等，物力资源表现为高校办学用地、校舍、基础设施等，人力资源表现为高校办学教师、行政教辅人员、后勤人员、学生等[4]。财力资源和非财力资源在一定条件下可以互相转化，财力资源可以通过购买等方式实现物力资源和人力资源的转换，由于财力资源流通性极强，因此，财力资源是高校办学的最主要资源。物力资源和人力资源也可通过一定的方式实现向财力资源的转换，但没有那么灵活[4]。欧美发达国家高等教育办学高度自治，政府与公立大学的关系主要通过经费资助—财力资源联系在一起，而人力资源、物力资源基本实现了大学办学完全自治[3]。我国改革开放以前，政府包办大学的所有资源，改革开放以后，大学办学自主权逐步扩大，但仍然对高校办学的财力资源、人力资源和物力资源有全面的主导作用[4]。

(二)欧美发达国家高等教育资源配置特点

欧美发达国家政府与高校联系最紧密的是经费资助，人力资源、物力资源基本摆脱政府的直接干预，展现高度的大学自治，研究欧美发达国家办学资源配置主要研究其各类经费业绩资助制度。在美国，高等学校与联邦政府几乎没有直接联系，各高等学校的业绩资助制度主要在地方州政府实施。这个制度在20世纪90年代迅速推广，并在大多数地方州政府实行。各州政府业绩资助指标使用最多的是学生毕业率，其次有学位授予数量、在校学生数、成本效益、科研投入与产出、学生考试合格率、师生多元化等。有学者对美国基于业绩的资助体系进行深入分析，将其归纳为三个模式，分别是基于产出的资助、业绩专款和业绩合同[3]。基于产出的资助，是把高等学校资助考核指标纳入州政府资助系统，高等学校可以通过提高在资助系统的考核得分来增加资助额度。业绩专款模式则是州政府划拨一定比例的经费用于高等学校的业绩资助。业绩合同模式根据各高等学校的个体差距订立业绩资助合同，如果按照合同完成业绩，则保证一定量的资助。在英国，高等教育经费资助分为教学补助和科研补助，教学补助的配置更注重投入，而科研补助的配置更注重产出。投入指标有招生人数、校舍面积等，产出指标有累计发表论文、授权专利、学分、授予学位人数等。在欧洲大陆，财政资助更加注重大学的产出而非投入，资助方式大概可分为业绩拨款制、合同拨款制，随着拨款机制的发展，合同拨款制被越来越多的国家采用，其中，德国、法国越来越重视“合同拨款制”的应用。而在荷兰则是一部分基于业绩拨款，一部分基于固定拨款，固定拨款是为了保证大学财政的稳定。欧洲大陆还有不少国家使用业绩拨款的全国系统，把大学资助指标纳入到全国资助系统，大学须通过提高在资助系统中的得分来提高政府资助额度，这类国家有芬兰、比利时、挪威、瑞典和丹麦等[3]。基于业绩的高校资源配置机制已成为国际的趋势，与传统配置方式相比，基本业绩的高校资源配置机制能为高校办学提供积极动力，但仍然也有弊端，由于依赖于高校办学业绩和地方政府财力，基于业绩的资源配置方式容易造成高校财力的动荡，不利于大学办学的持续性。同时，基于业绩的资源配置方式，难以很好地把业绩指标与地方政府发展指标对接，地方政府的发展指标往往又有悖于大学的办学宗旨。

(三)我国高等教育办学资源配置方式

与欧美发达国家高校相比，我国高校办学自主权要远低于欧美发达国家，欧美发达国家政府与高校的联系主要集中在经费资助上，人力资源和物力资源基本实现完全自治，在我国，政府对高校办学的财力资源、人力资源、物力资源配置具有全面的控制权。

1.政府对高校财力资源具有绝对控制权

在我国，无论是从大学办学经费，还是其他财政分配方案的制定，地方政府都握有大学财力资源的决定性配置权力。有统计表明，我国大学的经费收入超过半数来自于政府的财政性收入，并且近几年这种比例有提高的趋势，财政性收入一直是大学主要财力资源[5]。我国高校实行生均综合定额拨款加专项拨款的制度，充分体现政府对高校办学的控制意志。综合定额拨款制度包括教职工人员经费、学生奖贷学金等多个项目，由政府确定学校办学成本，按学生规模拨款，因此，政府对高校办学规模具有严格的控制。专项拨款制度则是由政府为实现特定大学发展目标单独安排给高校的专项经费，主要包括各种重要的工程和计划，如“211工程”、“985工程”、教学质量与教学改革工程等[6]。

2.政府对高校非财力资源的控制

一是通过人员编制控制高校的人力资源。政府依据大学招生规模、生师比等严格控制和管理着高校的人员编制数量，并进一步控制和管理着高校的职称比例。此外政府还掌握学校主要领导的任命权。由于政府对人力资源的严格控制，高校内部调整空间有限，机制比较僵化，难于适应大学走差异化、特色化道路的需求。二是通过对土地资源控制高校的物力资源[7]。土地资源是大学赖以发展的最重要物力资源，在我国土地是国有的，政府对土地使用具有绝对的决策权，因此大学的办学空间、办学条件也受到政府的严格控制。

3.高校与政府在资源配置上的合作博弈

一是大学主动调整办学目标适应政府的政策导向。以当前“双一流大学”建设为例，各个高校纷纷提出各自的“双一流大学”、高水平大学、学科建设目标，通过调整学位授权点，整合优势学科，突出特色，以占据在“双一流大学”建设中的有利位置，争取大量的政府资源的投入[8]。此外，高校还会主动调整专业，多设置拨款系数高的专业，想方设法扩大招生规模，以获得政府更多的经费拨款。二是创新办学思路，规避政府资源的管控。由于政府对办学资源的严格控制，一些高校开始转变办学思路，降低对政府财政的依赖程度，转而大力发展向社会、企业、校友等获取办学资金的能力。许多高校开始使用灵活的用人方式，例如人事代理、合同聘用制等，降低政府对高校的人员编制的控制程度。三是倒逼政府对高校管理改革。随着改革开放，我国高等教育快速发展，但也与发达国家还有较大差距，以高校科研创新能力为例，我国重点建设高校与国外知名大学相比，具有全球影响力的科研产出还很少，显示我国高校创新动力不足，引起了政府的高度重视，倒逼政府重新审视高校管理机制，促进政府对高校管理改革，进一步下放高校办学自主权，激活高校办学活力。

二、国内外政府办学资源配置优劣

不管是在我国还是欧美发达国家，政府办学资源配置的悖论显而易见，高校办学都需要政府财力资源的大力支持，但政府的行为往往又偏离了大学办学宗旨，阻碍大学的发展，干预学术自治，背离大学精神。同时，欧美发达国家与我国在办学资源配置的具体做法上又有巨大差别，各有优劣。在欧美发达国家，政府主要通过财力资源对高校施加影响，人力资源和物力资源基本实现高校自治，因此，相对中国欧美发达国家的大学自治程度要比中国高得多。在中国，政府对大学的财力资源、人力资源、物力资源实行全面控制，大学办学体现政府的意志，与欧美发达国家形成鲜明的对比，形成两套完全不同的管理模式，两者各有优劣。以大学科学研究为例，由于欧美发达国家大学取得较大的学术自由，在基础理论研究方面的探索硕果累累，引领世界科学研究的方向，但中国特色的大学体现集中力量办大事的特点，在技术创新攻关上成果丰硕，在技术创新上大有赶超欧美发达国家之势，也体现政府办学的功利性目的。因此中国高等教育管理，既要学习欧美发达国家，进一步下放大学办学自主权，又要发挥中国特色社会主义制度优势，办好中国特色现代大学。当前高等教育领域的“简政放权、放管结合、优化服务”改革，是政府充分认识到高等教育急需改革，以此向建设世界一流大学迈出重要一步。

三、高等教育领域“放管服”改革

新时代，政府转变职能，大力推进以“简政放权、放管结合、优化服务”(简称“放管服”)为核心的行政体制改革，其本质是政府减权，释放市场、社会的活力。“放”指政府下放权限，“管”是指政府对市场、社会组织活动的监管，“服”是指向服务型政府的转变。显然，政府在高等教育领域的“放管服”改革，解决的是办学资源配置机制的转变，契合现代大学的办学宗旨，解决我国高等教育办学的痛点。“放”解决的是扩大大学办学自主权，“管”解决的是政府如何尽量少干预大学办学，但又起到有效监管的问题，“服”解决的是政府在高等教育管理上向服务型政府转变问题，服务大学办学[4]。

(一)扩大高校办学自主权，提高有限资源配置效率

如前所述，我国高校办学自主权相对欧美发达国家要少得多，扩大高校办学自主权，能在一定程度上调和政府资源配置与大学办学目标的悖论，优化办学资源的配置，提高有限资源配置效率，对大学发展具有明显的好处。高等教育领域的“放管服”改革，首先是如何落实扩大高校的办学自主权。在我国，高校办学自主权的下放需要政府自上而下自我变革，由于涉及财力资源、人力资源、物力资源等配置方面，涉及多个政府行政部门，需要政府做好权力下放顶层设计，多个部门组合放权，才能实现权力真正下放[9]。政府权力下放要遵循先易后难、循序渐进的原则。在欧美发达国家高校人力资源、物力资源基本实现自我管理，因此，可以首先探索在人力资源、物力资源配置上的权力下放，再探索财力资源配置的改革，如果突然进行政府办学拨款机制改革，可能直接造成大学办学财政动荡，直接影响学校办学。在实现政府对高校办学自主权的权力下放之后，将极大调动高校办学活力，高效利用配置的办学资源，大大提高有限办学资源的配置效率。

(二)形成办学资源配置有效监管机制

在政府对高校办学资源有绝对的分配权的情况下，要实现资源合理配置存在制度上的缺陷，难于真正实现，只有在引入社会、市场、学术组织的参与，形成第三方监管机制，才能有效把政府“任性”的权力关在制度的笼子里，真正实现资源的合理配置。欧美发达国家已经在这方面有较成功的实践，例如英国的高等教育拨款委员会对英国高等教育财政拨款具有重要的作用，作为第三方机构避免政府资源配置绝对控制，实现对资源配置合理性的监管。在我国，可以探索建立类似机构，让高校、社会参与到高校资源的配置，形成高校资源配置有效监管机制。只有形成有效的办学资源配置监管机制，才能将办学资源向最需要的地方配置，大大优化高校办学资源的配置。

(三)完善高等教育办学服务体系，优化办学资源配置

政府要转变职能，从原来简单的行政直接干预高校办学事务，转变成为高校自主办学服务的角色。一是树立政府是高校办学健康发展服务者的形象。政府在资源配置上要充分考虑不同地区、不同类型高校发展的现实情况，分类管理，不搞“一刀切”式的简单管理，而是要服务不同类型高校发展的需求。现阶段，“985”、“211”高校已经发展强大，地方新建院校无法与这些高校竞争资源，政府应树立调节高校平衡发展、办学资源优化配置的服务者作用，促进高校健康发展。二是树立保障高校自主发展的服务者形象。政府要转变原来对高校办学干预的管理者形象，建立维护高校自主办学的服务者作用，减少对高校具体事务干预，为高校自主办学提供有利条件，让高校自主配置获取办学资源，提高资源配置效率。三是树立创新高校管理的服务者形象。充分利用“互联网+”、“大数据”、“人工智能”等技术手段，简化、优化服务程序，提高服务效率，推进信息共享，减少不必要重复建设，优化高校资源配置。