我国乡村旅游发展的财税政策研究

2019-03-22陈佳渲

长春工程学院学报（社会科学版） 2019年4期

陈佳渲

(福州外语外贸学院，福州 350202)

引言

各地乡村旅游在国家政策支持下蓬勃发展，极大推动乡村经济发展和乡村振兴。乡村居民通过乡村旅游实现增收和生活质量的提升。但是乡村旅游也遇到一些难题，政府提供的财政支持不能覆盖乡村旅游整体发展需求，需要国家继续给予财政税收政策倾斜，加大扶持力度。本文对乡村旅游的短板进行探讨，提出国家财税激励措施，以期乡村旅游能够健康可持续发展。

一、乡村旅游概念及其定位

乡村旅游是指以旅游度假为宗旨，利用乡村的自然和人文景观等旅游资源，开展的具有人文性和娱乐休闲为一体的旅游形式[1]。乡村旅游的开展需要满足这些条件：(1)具有可以旅游的资源。如自然景观、人文景观、农业风光、民俗文化、民族风情等。(2)具有完善的旅游基础设施。旅游具有娱乐和休闲的目的。乡村旅游要有健全的旅游服务设施，让游客能够有旅游获得感。(3)完善的旅游产业链。乡村旅游作为旅游的一种形式，应当符合旅游的共性特征，即观光、休闲、购物、娱乐、度假为一体[2]。要满足旅游的新奇感和独特感。因此乡村旅游要有完整的旅游产业链，具有餐饮美食、民族工艺品、旅游纪念品的完整旅游产业。进行旅游创意设计，突出乡村旅游的个性化和乡土化。

近些年来，随着乡村旅游的迅速发展，对美丽乡村、诗意栖居的要求日益提高，对个性化、特色化、乡土性的期待日益增强，乡村旅游应打造成为具有唯美的景色感，具有诗意栖息、具有丰富乡土文化的生态景区。乡村旅游应当和乡村建设、乡村振兴有机结合，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的整体布局，发展康养、养老等乡村产业，带动乡村繁荣，让乡村成为游客向往、居民宜居的美丽家园。

二、乡村旅游发展需要财税政策支持

(一)乡村旅游存在的短板

1.乡村旅游缺乏足够的发展资金，金融创新不到位

在国家政策引导和资金扶助下，越来越多的乡村发展乡村旅游，繁荣乡村经济，带动人均收入增加。但是乡村旅游资源整体利用还不够充分，乡村旅游多集中于“示范村”和“扶贫村”等典型乡村，其他乡村旅游面临着发展资金严重不足的难题。乡村本身资金不充沛，难以为乡村旅游筹集足够的资金。融资渠道的不顺畅，也制约着社会资金的积极性和主动性。乡村旅游资源经营权抵押、旅游债券发行、社会资本引入还不是很健全，制约着乡村旅游的发展壮大，尤其是乡村旅游基础设施不够健全，旅游市场尚未完全打开，让这些灵活的乡村旅游融资渠道难以施展。

2.乡村旅游缺乏高层次、创新型的旅游管理人才

乡村旅游的繁荣需要高层次的旅游管理人才对乡村旅游进行规划和品牌创建，对目标游客进行精准营销，降低乡村旅游开发成本。乡村旅游需要大量创新型和创造型人才，以让乡村旅游能够具有个性、特色，能够成为居游、游居的场所。能够对乡村工艺和旅游纪念品进行创新性设计，让其具有民族性、地域性和时代性，充分吸引游客的好奇感，增加游客购买意愿。目前旅游人才主要集中在城市、著名景区和星级乡村旅游区，整体上乡村旅游对旅游人才的吸引力不足，城市化导致乡村人才进城务工和就业，乡村旅游的全域旅游服务人才短缺，让乡村的旅游生态难以健全，制约着乡村旅游发展壮大[3]。

3.乡村旅游产业链不健全，产业升级不顺畅

在乡村振兴大视野下，乡村旅游不能仅仅聚焦在乡村农业旅游、观光旅游、休闲旅游、农家乐等初级形式上，还要大力发展民俗旅游、文化旅游、体育旅游等，进行旅游产业的升级。立足农村，根据一二三产业融合和全域旅游发展要求，发展乡村康养服务、乡村养老服务、乡村文创产业等[4]。努力挖掘农业附加价值，打造生态农业和乡村旅游融合发展模式。依托乡村的山地和湖泊建立综合性的体育休闲特色小镇，围绕体育主题进行产业链延伸等。这些升级的乡村产业能够激发乡村的活力，提高乡村旅游附加值，增加农民的收入。然而目前只有少数乡村旅游进行产业升级，积极利用自然资源发展乡村产业振兴，但整体上产业链还不够健全，产业人才缺乏，产业科技跟不上，营销不全面，严重影响产业兴旺和乡村旅游振兴。

4.乡村旅游的景观规划不到位，乡土性日益缺失

随着乡村旅游的深入发展，游客对乡村旅游的要求日益提高，需要良好的生态环境和诗意栖息。让乡村足够宁静，足够自然，足够美，成为艺术家采风的天堂，成为孩子欢声笑语的乐园。因此乡村旅游应当加强景观规划，重视景观景色的美感和诗意性，让景观规划能够带来联想，带来意境。目前乡村旅游景观规划，有的地方存在大拆大建，乡村建筑和乡村景观不再原汁原味，破坏乡村的乡愁，让出门在外的人再难以找到乡愁记忆。乡土体验的缺失日益让乡村旅游失去乡土性。越来越多的乡村旅游已经无法体验石凳纳凉、蒲扇驱蚊、夜色鸣蝉、挥汗收割、烈日晒粮和破冰捕鱼等乡土文化，模糊乡土本色和乡土气息[5]。

(二)乡村旅游发展需要积极的财政税收政策

乡村地区是我国发展不平衡不充分地区的主要体现。加快乡村旅游发展是进行旅游扶贫、精品脱贫的重要举措，是实现农民增收和满足人民群众日益增长的美好生活需要的重要保障。对于乡村旅游的短板，要充分利用好政府财税政策，为乡村旅游保驾护航。乡村旅游发展的财税政策目标：推动乡村旅游投资，解决发展短板。实现绿色乡村建设，改善乡村环境。推动乡村产业振兴、产业升级和产业融合，健全乡村旅游产业链，让乡村旅游持续繁荣。因此要综合利用财政政策和税收政策。财政政策主要是利用财政资金的导向作用，为乡村旅游发展提供急需的资金。要让财政扶助资金发挥出“四两拨千斤”的乘数效应，引导社会资本积极、有序进入乡村旅游领域。而税收政策发挥市场引导和调节作用，通过降低税负鼓励企业到乡村经营，开发乡村旅游，发展乡村旅游服务业和新兴产业，将乡村旅游和乡村养老、乡村建设有机结合。税收政策的利用，在给乡村旅游带来发展资金的同时，能够增加乡村旅游的竞争力，引导乡村旅游差异化和高品质发展，避免乡村旅游 “千村一面”的同质化现象。

我国已经陆续实施财政税收政策，为乡村旅游开发保驾护航。这些财政税收政策主要包括：提供财政资金，为乡村旅游“输血”，推动乡村旅游发展；为乡村旅游提供发展用地，通过“以奖代补、先建后补、财政贴息、设立产业投资基金”等方式助力乡村旅游。财政部、农业农村部联合下发《关于深入推进农业领域和社会资本合作的实施意见》积极推动PPP项目落地，为乡村旅游筹集资金。这些财税政策的落地对乡村旅游的发展起到一定的推动作用。但是我国乡村旅游资源丰富，建制村数量多、规模大，发展资金需求大，面临着人才引进、产业培育和产业链健全等问题，需要财政上继续加大投入，探索更多的税收优惠措施，增强社会资本参与乡村开发的积极性和主动性。财政资金有限，因此要更加重视财政资金的集约化利用，更多倾向于乡村旅游基础设施和乡村生态环境建设，务实乡村旅游的发展基础。

三、乡村旅游发展的财税政策路径

(一)加大财政资金扶助力度，发展乡村旅游PPP项目

为推动乡村旅游发展，解决资金短板问题，政府财政部门应继续加大财政资金扶助力度，建立财政扶助资金正常增长机制。财政资金应向尚未开发到位的乡村旅游领域进行倾斜。申请财政资金扶助的乡村应当加强乡村旅游规划，科学论证，防止乡村旅游开发的盲目性，避免对乡村生态环境的破坏。政府财政部门可以成立专门化国有控股混合所有制乡村旅游发展基金，吸引企业资金、社会资金、保险资金、银行投资理财资金、养老专项资金等共同成立，对乡村旅游进行投资。乡村旅游发展基金要进行专款专用，主要用于乡村旅游开发和乡村产业升级。我国应壮大乡村旅游发展基金规模，这样更多的乡村旅游能够获得输血，进行产业培育和升级。乡村旅游发展基金应坚持普惠金融原则，降低乡村旅游融资负担。同时，为发挥财政资金的杠杆效应，政府部门应继续大力发展乡村旅游PPP项目，利用好PPP项目融资的便利性和灵活的操作性，通过政府、社会和个人共同合作进行乡村旅游项目开发，增强政府财政资金与社会资本的联动机制和资金利用的整合[6]。

(二)实行乡村旅游税收优惠，降低企业税负

建立健全乡村旅游产业链，繁荣乡村旅游服务市场，应促进旅游资金、旅游经营企业参与乡村旅游开发和产业经营。政府应该实行税收优惠，进行税负减免。首先是降低企业所得税。对培育期的乡村旅游开发企业进行所得税减免，降低其经营成本。其次，降低个人所得税。对到乡村进行旅游开发、服务创新、产业创新、创意创新的乡村旅游服务人才进行所得税减免。第三，对乡村旅游产业进行增值税超税负即征即退，控制整体税负。对新兴的养老服务、康养服务、健康疗养服务、文化创意服务等产业进行税负整体控制，让从业者有足够的资金进行产业培育、产业链整合和产业升级。最后，对乡村旅游开发的养老服务业，减免耕地占用税和契税、土地使用税等，激活乡村土地资源，让农民能够通过宅基地发展民宿等方式参与乡村旅游经营，实现增收和致富。

(三)探索政府增信，开展乡村旅游金融创新

支持乡村旅游发展，应规范和活跃乡村金融市场，开展乡村旅游金融创新，为乡村旅游的融资提供便利。首先，可以发行乡村旅游政府绿色债券。以政府为主体，为乡村旅游发债融资，解决乡村旅游的初始化投资资金和产业兴旺资金。其次，开展乡村旅游经营权抵押。有条件的地区，对乡村旅游资源经营权探索抵押，降低担保条件，通过抵押资金支持乡村旅游开发。第三，因地制宜，根据乡村实际探索宅基地使用权抵押。对那些从事民宿业务的农民，根据宅基地“三权分置”原则，对宅基地使用权进行抵押，让其获取民宿发展资金。第四，发展乡村旅游普惠金融。对进行乡村旅游产业开发和提供旅游服务的乡村人员，进行低息普惠金融。农商行、农村信用社和涉农业务银行应当为乡村旅游从业者提供小额低息贷款，让其有机会参与乡村旅游服务。最后，开展政府增信，利用政策性担保公司进行担保发放乡村旅游经营贷款，增加金融机构贷款积极性[7]。

(四)进行乡村旅游人才激励，引导回乡创业

政府部门应当开展必要的财税政策激励，为乡村旅游吸引人才。对高层次、创新型乡村旅游人才提供引进奖励，满足乡村旅游规划、营销、品牌创建、新兴和创意产业培育、诗意栖息景观设计需要。加大文创产业、创意产业、新兴复合型等急需旅游服务人才的引进和扶助力度，进行政策支持、资金支持和税收支持，引导其在乡村大显身手，发挥才干，助推乡村旅游升级。对回乡就业、创业人员提供一定的奖励和创业扶持，引导他们参与乡村酒店、民宿、餐饮服务业、零售商品的旅游服务。对扎根乡村，进行乡村旅游开发的外地人才提供租房、交通补贴和生活补助等。对乡村旅游优秀管理人才、产业能手、旅游服务者等进行表彰和资金奖励，充分激发旅游人才的积极性和主动性。政府应当对乡村旅游服务人员进行职业技能培训，帮助其熟悉乡村旅游，掌握乡村旅游经济产业开发技能[8]。

(五)加快产业振兴，促进乡村旅游产业升级

政府部门应当有所作为地推动乡村产业振兴，促进乡村旅游产业升级，发展新时代需要的乡村旅游产业。要加大财政和税收政策引导，推进第一二三产业融合，发展新兴乡村旅游产业，增加乡村旅游的附加值。为推动乡村康养、疗养、养老服务业等新兴服务业发展，政府部门可以提供新兴产业发展基金，提供产业发展补贴，发挥财政资金的杠杆效应，引导社会资本和农民自有资金参与产业培养、产业链的健全和产业振兴。政府部门尤其要关注产业振兴的短板，通过财政资金输血、人才引进、产业考察和科技园等方式，为产业升级和振兴补短板。及时解决乡村旅游新兴产业的用地难题，将闲置土地划拨给适格经营者使用，进行土地使用税收的优惠和减免。

(六)加强乡村规划，提升乡村诗意和乡愁

在乡村振兴和乡村旅游升级下，政府部门应建立专项资金，组织队伍加强乡村规划，完善乡村旅游基础设施建设，增强乡村景观的乡村性、诗意性和艺术性。应当按照全域旅游和集约化管理的原则，加强乡村旅游的整体规划，增强规划的前瞻性和科学性，确保道路畅通、公共服务健全。加强乡村景观美感建设时，保护乡村文化，增强乡村的乡土性。对那些能够代表乡村的建筑遗产进行保护、恢复和景观造景。乡村的景观规划要充分利用好乡村资源，树木、花卉、盆景、休憩的板凳等应当就地取材，增强景观的本地属性。对乡土记忆进行保留，将那些能够体现乡愁的元素进行挖掘，激发外出人员对乡村的怀念、向往，以增强其回乡就业创业、旅游和发展乡村旅游经济的动力。