农村低保对象动态监管研究

乔 煜 刘凯威

(兰州理工大学法学院，甘肃兰州730050)

一、农村低保对象动态监管机制研究的意义及影响

如若你时常翻阅新闻，则不乏看到诸如下列的新闻：山东省平度市丧偶的老叟李树荣，在其赖以生存的土地被村长卖掉后，没有农村低保救济，生活潦倒①；位于福建省旭山的村干部黄跃年以及其他相关人员将低保补助信息设定为非公开的内容，致使村中多位老人被骗取低保存折，将救助金私占，造成老人饿死的严重后果②；在安徽的程寨村的老叟，在老年丧子后生活无法自理，导致其在居住的旧屋中被因饱受饥饿而丧命③。每此看到此类新闻都令笔者不禁心生悲凉，历经艰辛的老人却无法安度晚年。农村低保对象在确定上出现纰漏，便会发生“错保”、“漏保”、“人情保”甚至是“骗保”等情况，由此观之，现行的农村低保对象在动态监管之中诸多纰漏，这既是损害政府的形象，也对进一步完善农村低保增加了负担。

二、我国目前农村低保对象动态监管机制的困境

（一）动态监管主体不规范

实施农村低保对象的动态监管，应首先确定实施主体——行政给付主体，才能对其职责划分与工作规制进一步细化。现在，民政部门以及人民政府底下的乡镇街道办事处，作为主要调查低保申请者的行政主体，但是基于中国农村人口数量庞大、交通不便等要素，这显然是他们难以承担的工作量。可以尝试将职权委任给村（居）委员会，使其成为实施主体仿佛能够操作，但基于其内部人员的老龄化、非专业化、人情化等因素的局限，也注定其难以作为专业的行政给付实施主体并为经济状况调查提供精准的数据④。

在个别的农村地区，由于特殊原因而无法组织并召开民主评议会议，而由相关的工作人员仅凭自身的阅历经验或主观臆断来审核低保申请者，从而对申请考核的低保者进行确认并将结果申报给乡镇政府的民政部门⑤。

（二）动态监管机制失误，出现逆向激励效应

农村低保制度在对象的动态监管中，时常出现低保者早已达到富足程度却不愿摘下贫困的帽子，或是能够自力更生却毅然放弃工作机会从而依赖低保救济度日等问题。

具体而言，行政给付是指公民在特定情形下所享有的由国家用行政权力确保其基本的生存，这亦是国家的法定义务。行政相对人维护自身的合法权益，不必对其提前承担责任或预先给付一定数额的价款。所以，在农村实行的低保制度，低保对象会对政府的救助产生无限度的依赖，甚至出现“逆向激励”的效果。具体原因有以下两点：

首先，由于行政给付对于行政相对人而言是不必支付价款的无偿回报，使得现行扶贫制度在基本轨制设计方面欠缺有效的激励与约束，这自然会对低保申请者造成消极影响，即使对于那些已有能力摆脱贫困的人，也不愿改变贫困的现状，而是坐等政府的长期救济⑥。其次，目前在我国实施农村低保制度的大部分地区都采用的是百分之百的有效边际税率，即若家庭收入每增一分，政府救助便减一分。

（三）低保资金来源单一，无法满足低保需求

低保申请者的基数较大，而低保政策的救济资金有限，这势必会造成一种“供不应求”的局面。低保者的救济与扶持得不到有效保障，无法助其脱贫从而长久依赖救助资金，这也加重资金的负担，救助资金的单一化也使得原本资金的短缺问题愈来愈严重，形成恶性循环。

造成这样的问题，主要是因为低保制度的本质——行政给付。大部分的救助金都来自国家财政性收入，而由相关政府部门对其进行预算与分配。虽然其中也有一些社会捐赠，但主要的救济金还是依靠财政投入⑦。

（四）动态监管难以进行实时跟踪

确认农村居民收入与实施动态调控，这主要是为了准确核定低保标准、坚守“应保尽保”的原则以及达到分类帮扶的目的。因为缺少对低保申请者的收入进行有效的实时考核，从而对低保申请者的确认工作陷入困境。而且低保申请者是属于农村人口，但是近年来农村里的中青年进城打工已成为一种大趋势，因为距离较远或是联系不便等原因，造成对这类人群的实际收入难以进行量化考核，从而导致对低保对象的动态监管出现难以实时跟踪的问题。

（五）对动态监管机制的监督不到位

因为对农村低保制度的实施没有设立严格的监督部门，致使乡镇政府的工作人员在对低保对象实施动态监管中极易出现“钱权交易”、“以权谋私”等问题。

其实，农村低保制度的实施，是要按照国家规定的行政给付程序进行。即行政给付必须要求代表国家行使权力的主体严格按照行政法律规范行使职权，这同时也确保了给付相对人的合法权益，只要相对人依法提交书面的低保申请资料，行使国家职权的相关部门务必会对其严格核实并作出对其是否准予的决定。在低保申请者达到低保标准时而政府部门作出拒绝、延迟发放救济金的决定亦或不按法定标准给予救济，低保申请者可以依法对其提起行政诉讼以维护其合法利益。

三、对我国农村低保对象动态监管机制困境的原因分析

(一)主观原因

1.缺乏公德意识

对于农村这个讲求熟人社会的地域，他们的日常生活与工作都是在一小范围的人脉圈内进行，他们所遵循的道德秉承与制度遵守大多都是离不开这个熟人环境。如若到一个较为陌生的公共人群中，他们对于上述的道德规范与制度规章便不再毕恭毕敬。农村低保制度在这一方面的问题尤为显著，为了获取政府提供的物质金钱救助而摒弃村规民约。

2.政策认知有误

在实际之中，许多农民对农村低保制度的认识较为片面，主要表现为以下两点：第一，对何为农村低保制度以及其实施的对象如何界定都难做到准确认知；第二，对农村低保的申请条件以及享有的期限等都无法做出较为正确的回答。这方面认识不足自然就无法正确捍卫自身权利并且对政府相关部门做到积极监督。

(二)客观原因

1.收入审查不严

在确定低保动态监管机制的过程中主要存在着两大问题：第一，是缺乏统一的核算方式，因为农民收入来源较复杂且耕种收入受外界因素影响较大无法准确合适。第二，是核查人员较少，且专业素养不合标准。核查每家每户的经济收入主要依靠当地村委干部等，而这类人员对于相关制度规章熟悉度不够并且对自身职务的性质认识不够，致使其极易出现“人情保”、“金钱保”的现象。

2.低保福利捆绑

由于近几年国家对农村低保的重视程度持续加大，相关配套政策也在不断加强，在这种环境下低保享受者不仅能定期领取救助金，还能享受租房、医疗以及教育等方面的政策扶持。低保福利的捆绑容易激起低保申请者失信的欲望，通过虚假材料来申请低保，甚至是贿赂相关工作人员来获取本不属于自己的低保资金与福利。

四、对农村低保对象动态监管机制的重构

（一）低保对象动态监管制度建立原则

1.“国家法律与地方实情”相结合原则

对于地域广阔、人口众多的中国而言，要让国家制定的具有概括性的农村低保对象动态监管机制同时在经济发达的东南沿海和相对落后的西北内陆实施是相当困难的，这也是所有法律规章都存在的“通病”。详细言之，低保对象的动态监管机制是国家作为行政主体以及把农村享有低保的贫农作为行政相对人，从而制定并实施的行政给付制度。要使这项制度在全国实施，则必须具备将法律与当地实情相结合，争取不再发生“水土不服”的情况。

2.对低保者分类帮扶原则

因为中国农村人口众多，而且符合低保条件的村民也大多存在“多因一果”的情况——因为疾病或是抚育子女等形成的短暂性经济贫困，亦或由于“失独”而老无所依的长期性经济贫困。针对不同情况实施不同的政策扶持，坚持对低保者进行分类帮扶的原则，才是落实农村低保对象动态监管机制的明智之举。对此，每一级的政府与所隶属的民政部门应当做好保障低保制度实施的工作，以及加强帮扶脱贫的任务。要通过最低生活保障与特殊对象的扶贫政策，在全社会特别是农村地区开展扶贫脱保活动，通过精神上的宣扬鼓励和物质上的扶持，使短暂性的贫困户能够在近期内消除贫困，尽早致富⑧。

3.严格规范低保制度实施原则

目前存在低保无法发放到低保者手中的现象，最为重要的原因之一就是制度的不完善，乡镇政府的工作人员也就有了“钻空子”的余地，继而出现“漏保”、“人情保”的情况。

需要规范的制度中，务必将低保资金的发放工作作为严格把控的一项环节，因为农村低保制度实施中最为基础的便是救济资金，如何对其进行监管发放，让它落入急需者的口袋，是我们务必考虑的重要问题。乡镇政府作为农村低保对象动态监管的实施者，也是行政给付主体，更应该履行自身职责为大众谋福利。

4.立足救济，确保温饱原则

在低保实施的过程中时常出现由于当地制定的低保条件或者低保资金数额不足等情况，导致低保申请者无法得到充足及时的救济，亦无法助其在短期内摆脱贫困。

至此，应在实施农村低保对象动态监管的过程中，依据民政部门的基本职责，应当树立起“救急不救穷，保低不保高”的工作思想，让无劳动能力、无经济来源、生活水平在贫困线以下的农民能够正常生活，并且通过农村低保制度的实施，党与政府代表的国家利用行政给付的方式对其进行长期有效的救济，助其克服贫困。

（二）明确动态监管主体

在确定行政给付主体方面，国务院和民政部门先后发布了《国务院关于全国建立农村最低生活保障制度的通知》 （2007年）和《民政部关于进一步规范农村最低生活保障工作的指导意见》 （2010年） ，将原本经济调查的城镇低保规模扩大到农村。此时各地在经济状况调查的过程中呈现紊乱的局面，民政部专门针对此现象而出台《最低生活保障审核审批办法（试行）》 （2012年），在该办法中规定村（居）民委员会、与乡镇人民政府及其隶属下的街道办事处、还有县级政府部门三个层次的低保审核主体先后开展三次经济状况调查；将调查的对象进一步缩小为家庭的财产与收入，而且分别对其进行界定；此外，在践诺的进程方面也作了详尽的规制。但是，《社会救助暂行办法》 （2014年）有关低保申请者的收入状况调查又回归老路，仅仅把《最低生活保障审核审批办法（试行）》中的规章原则进行重申⑨。

在拟制有关低保救助方面的法律规章时，应当以本国目前出现实施低保救助主体不够规范的问题为主导，合理规定实施低保救助主体，尽可能消除救济主体过多、无明文规范以及有关主体的定义过于含糊等情形。同时也要明确规定相应的责任主体，低保申请者要明确在申请的过程中以及审核通过后无法得到相应救济时，以谁作为责任主体进行权利救济。

（三）精准定位农村低保对象

各地行政部门在确定低保申请者时，应当以低保者的收入作为确定标准，并制定科学的计算方法。以固定与非固定来对低保申请者的经济来源施行准确划分，固定收入来源主要包含农业与非农业，对此类可以通过各项合计的方法进行统计。在农业收入方面，可依据各个部门例如农业、林业、畜牧业等制定的价格作为参考进行计算，与此同时，也应将农作物收成的季节性以及受自然灾害影响等情况纳入考核的范围。对于非农业收入，应该让负责该项统计的人员将规章中列举的种类全部囊括，至于和效益相关的工作，也应按照当地最低工资标准进行考核。此外，针对低保申请者的非固定性收入，要通过对其家庭经济来源状况核查或其他途径进行考查并将其合算在内。临时与隐形的经济来源是作为非固定收入的主要渠道，临时性经济来源是指在农村或城镇中兼职散工来赚取工资，该部分经济来源自然无法做到稳固。隐形收入方面，主要是指农村中外出打工的工资，以及亲属之间支付的赡养费用⑩。

（四）严格动态监管程序

1.申报机制

申报机制实际上是起到自审自查的作用。也是确保对低保申请者的经济状况核实的首要条件，因此低保申请者自我的审核也必须受到重视。这也是从原本完全相应机构的主动核查逐步向受助群体自我核查的转变，该项机制主要是推广并深化低保制度的实施与政策帮扶的规制作用，让申请者能够在了解政策规章的同时提升自身的法律意识。在完善自我验证和管理的基础上，可以帮助其大幅度地减轻工作成本、提高工作效率以及审核的准确率，并且也能加强农村居民自身的法律意识和诚信观念。

个人申请救助时需要提交规定的家庭经济来源统计情况表以及填写贫困家庭经济调查表，为下一步的收入审核提供重要基础。民政部门的工作人员必须把自审自查的情况详细地记录入档，并按照规定将其录入扶贫开发的信息系统。在提前制定好的核算系统中，对低保申请者的实际收入进行审核计算。对审核通过的救助对象，将其核对的结果进行上报并进行下一步的审查。

2.核查机制

应先由县（乡）政府在《农村低保家庭收入评估计算标准》的基础上，规制出《农村低保家庭收入入户调查表》，至于调查表该如何设置，可以参考国务院扶贫办制定出的样式。此外，对于民主评议小组内部成员的推选工作，也应充分体现民意，注重选取出具备广泛性的代表。村中组织的民议小组主要有妇女、党员、村干部以及享有低保者等组成。对于评议组的人数，应该以各村的实际人口数量来制定，最低以15人为限；有1000-2000人的村庄应当选出15-20人，2000人以上的行政村应当选出20-25人。选出的评议组织必须对每个低保申请家庭进行逐步的调查与核实，建议采取“一看、二问、三访、四查、五入档”的工作流程。小组成员也应该认真、详实地填好每份入户调查表。制定收入核查标准时，主要参照以下几类：种植作物、饲养畜牧、个体经营、劳动报酬等六类。被调查者如果对调查结果认可则必须在调查表上签字，执行调查的人员也应署名。

3.全国群体分类机制

要使前两项制度顺利运行并且完美衔接，必须把低保申请者审核分类作为首要任务。如果可以对前两项制度进行正确衔接，自然能够进一步提升低保发放与动态监管工作。但如何对低保申请者进行分类监管，笔者建议从有无劳动能力以及是否完全丧失劳动能力这两方面入手，把有工作能力并且愿意通过劳动改变贫困现状者纳入到帮扶范畴，同时对于“绝对贫困”对象即老、弱、病、残——无法自力更生者，将其划入低保救济的范围。

帮扶之后，由于逐步提升的保障水准，会使部分低保者能够依靠自身劳动能力生活。此时相关部门也应及时对其核实，同时将此类信息在扶贫信息系统中进行更新；同时，在扶住脱贫的民众中也有可能出现因突如其来的恶疾亦或其他意外之灾而导致其短暂时间内或长久地丧失自力更生能力的低保申请者，此类居民若是仍旧处于原本的扶贫救助范围之中，必然为扶贫救助政策的实施增加负担，有限的救济资源自然无法达到激起受助者积极发展的目的，为让扶贫开发项目真正意义上甩开这个包袱，轻装上阵并专注于促进发展的目标。

4.民主评议机制

农村组织的民主评议是保障低保申请者能够拿到低保金的有效途径，这也体现了法律规章中倡导的民主管理与监督原则。低保制度的施行之所以要按照上述法则，是因为下列原因：一是农村家庭是以销售农作物作为经济的稳定来源，而且部分农作物存在难以货币化的情形；二是农村居民彼此之间更为了解，这也为民主评议的开展提供了充分条件；三是农村居民之间时常会出现一些摩擦，他们对申请者的见地会产生分歧，通过选出各方代表进行民主评议，这可以在某种程度上防止甚至减少因少数干部在工作上的不作为、谋私利而可能产生偏差的现象出现。

5.审批机制

审批机制是以各县级扶贫和生活管理委员会的工作情况作为执行监管的主体，主要是由负责低保救济、帮扶脱贫的工作人员和乡镇中的村干部组成。负责审批的工作者是对经过上述机制审核后的资料进行最终的审核与确定。随后对于符合条件并且无异议的低保申请者或帮助脱贫对象开始逐步审核与确定，接着进入下一步的救济。

此外，还应在网上建立各乡镇的扶贫信息系统，可以及时地掌握低保申请者的经济变化情况并对其做到实时的监管，审核通过的低保者与帮扶对象仍旧作为网上动态监测的对象。此处，我们可以借鉴广东的经验，广东省为了动态监测管理的实施，建立了“扶贫信息电脑联网管理”系统，广东帮助脱贫信息网达到了对救助者信息数字化管理的目标，该省坚持“各户一考核卡、各村一登记册、各镇一记录薄、各县一备案”的管理原则。

注释：

①王伟文.山东省平度八旬老人低保问题 [N].邯郸新闻在线，2015-08-11.

②梁斌.当地老人被村干部骗走低保以致饿死 [N].法制日报，2015-11-20.

③刘灏.程寨村孤寡老人五低保被饿死 [N].潇湘晨报，2011-04-03.

④戴建兵.我国农村最低生活保障力度及其横向公平性分析[J].人口与经济，2012，(5).

⑤仝静海.建立保障对象动态管理机制 [N].河北经济日报，2012-03-02.

⑥谢东梅.农村低保对象瞄准执行与动态贫困减少的有效性检验 [J].东南学术，2016，(6).

⑦李春根.农村低保制度的调研与思考——基于江西省农村低保对象的数据 [J].农业经济问题，2010，(3).

⑧李世俊，杨建民.农村低保如何做到动态管理、应保尽保——来自临猗县375个行政村的问卷调查 [J].中国民政，2010，(7).

⑨郑军.中国农村养老保障制度中的政府责任研究 [J].西南财经大学学报，2011，(5).

⑩徐锦文.社会保障基金保值增值研究 [J].华中科技大学学报，2005，(11).