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宅基地使用权抵押贷款的风险保障机制构想

2019-03-20李佳晨

产业与科技论坛 2019年15期
关键词:受让人使用权农村居民

□李佳晨

一、宅基地使用权抵押贷款的风险及成因

宅基地使用权是指农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅及附属设施的权利,一般具有无偿取得的福利性。但农民对宅基地的使用权也受到了诸多的限制,除去对申请人资格和经济状况有规定外,我国法律还对宅基地的利用途径和收益方式作出了严格的管控,宅基地使用权人可以在建盖自己居所后空闲出的土地上种植经济作物并将受益归为己有,但不可以将宅基地的使用权用于流转和抵押。

近年来农村大量青壮年劳动力转移到城市里,导致了农村宅基地的空置,造成了严重的浪费。除此之外,农村还存在着宅基地登记混乱、隐形交易普遍等诸多问题,同时农村的经济水平远远低于城市,农民向银行融资、贷款的成功率都远远低于城市居民。因此,开放宅基地使用权的抵押自然是符合时代潮流的。

但开放宅基地使用权抵押贷款的同时也会带来一定的风险,具体存在于以下几个方面:第一,抵押权的实现方式仅包括拍卖、折价和变卖,如果抵押人无法到期偿还债务,便不得不面临失去其抵押的宅基地的风险。《物权法》中仅规定对因自然原因而失去宅基地或者因集体经济组织收回和国家征收而失去宅基地的农民进行宅基地的重新分配,也就是说如果农民因抵押宅基地使用权而失去住房宅基地的,政策上不会予以任何补偿。第二,由于《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定禁止城镇居民在农村购买宅基地,宅基地使用权抵押的受让人被严格限定在了非城镇居民的农村居民身上。《土地管理法》有规定农村居民一户只能拥有一处宅基地,那么对抵押人的宅基地使用权进行拍卖的买家只有可能是违背“一户一宅”原则、想要私自获取两处宅基地使用权的农民或既没有住房也没有宅基地的农民。前者公然违背了法律规定,后者则在农村人口中占据极小的比例,两种受让人都会导致作为宅基地使用权的价值难以实现最大化。第三,农村居民的文化水平普遍较低,更习惯于口头要约而非签订合同,在发生纠纷后往往难以对证。同时农民对融资贷款的具体流程知之甚少,在程序中处于弱势的一方,很容易因为自身及各方面的原因而面临巨大风险。我国在应对这方面的风险保障措施不够完善,在农民真正遭遇危机时难以及时地提供有效的帮助。

二、应对抵押贷款风险的保障措施与机制

尽管在国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见中有提及“如若因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时,允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下,依法采取多种方式处置抵押物”,并且“农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定”[1],农民抵押贷款困难的问题仍然难以得到解决。一方面放贷的金融机构会质疑农民是否有除了住处抵押以外其他能够折价还款的方式,另一方面,这项将宅基地和商品房区别开来对待的政策实际施行效率也远远低于预期。

针对上述第一点问题,可以在抵押权现有实现方式的基础上增加新的内容,比较合理且有效的方式有两点。第一,将房屋出租,并通过收取租金的方式来清偿部分或全部债务;第二,进行贷款重组,将房屋出租后的孳息用来偿还贷款是一种相比起拍卖、折价、变卖以外更为温和的方式,可以寻找与双方都没有直接利害关系的中介商人或是专门在有关机构中开辟出一个部门来负责处理抵押人的宅基地租赁事宜,使用权仍然归农民所有,只是做出了一定程度上的限制。如果抵押人不愿意将以宅基地出租孳息来清偿债务,再通过拍卖的方式来就其卖得价金来进行受偿。

贷款重组即是指银行或金融机构调整借款合同以解决借款人短时间内无法偿还债务的一种有效途径。依据目前的惯例,贷款重组的方式主要包括变更担保条件、调整还款期限、调整贷款利率、变更借款主体、减免贷款利息等[2]。贷款重组作为应对贷款无法偿还的一种应对手段对同为贷款的宅基地使用权抵押同样有效。同时贷款重组也具有利用贷款与抵押物价格之间的差价进行投资这一种形式,甚至能够在清偿完债务的情况下获得更高的收益。这不仅不会干涉宅基地使用权的社会保障作用,还能够提高银行和金融机构对农民放开宅基地使用权抵押贷款的积极性,降低农民融资的门槛,是一种双赢且软性的风险应对方案。

针对上述第二点问题,可以慢慢放宽受让人的范围,从农村集体经济组织的内部成员到外部成员,最后逐渐将城镇居民囊括进受让人的人选内。虽然现阶段《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中有明确要求“禁止城镇居民在农村购买宅基地”,但还是存在着不少城市居民通过贿赂等途径进行隐形交易,在仍然保留城市户口的情况下购买到宅基地。与其对这种非法转让宅基地的行为围追堵截,不如在制定一套能够合理平衡宅基地对城镇居民抵押和转让的方案。在几乎全部农村居民都能够以极低付出获得住房分配的且不得重复占有两处宅基地的两项现状并存的情况下,真正在集体经济组织内对宅基地有需求的成员少之又少,这自然也提高了银行接受通过宅基地使用权抵押进行贷款的风险。虽然也可以建立风险保障的基金会,但这又无异于增加了政府需付出的成本,也就是说受让人的范围越小,施行宅基地使用权抵押贷款的难度和成本也就越大。因此可以考虑在宅基地使用权抵押试点放开的同时也逐步拓宽受让人的范围,从本集体经济组织成员,到一定范围的农业户籍人员[3],最后再试验性地允许部分城市居民成为受让人,以此刺激农村居民对宅基地使用权抵押贷款的积极性。

针对第三点农村居民普遍文化水平较低、容易在面对风险时处于弱势地位,应当建立完善的风险保障机制,并提高农民相关方面的知识文化水平。关于保障农民住房权利方面,《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》在第14条提出“鼓励试点地区政府设立农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金”,以解决农村居民在宅基地行使权被抵押实现的情况下可能面临的住房问题,并逐步将风险基金推广到更多试点区域,并将基金弥补范围从仅仅是宅基地使用权抵押贷款造成的损失扩大到更多农民可能失去住所的情形中适用,促进保障机制的一步步完善与成熟。同时应当加强对农民在抵押贷款方面的知识教育,首先在少数地方试点并探索出成熟的经验,再逐步推广到全国其他区域,最终达成能够为农村居民抵押宅基地行使权贷款提供坚固的保障,让农民能够安全且高效地融资,同时也能降低银行和金融机构无法收回贷款的风险,提高其对农民放贷的意愿。

三、结语

总而言之,虽然目前农村宅基地使用权抵押贷款仅在我国的部分区域施行,但其取得的成效令人瞩目,有资料显示,仅在2016年9月末,全国试点区域宅基地使用权抵押贷款金额就达到了128亿元,这说明农村居民对抵押宅基地使用权还是具有较高的积极性的,因此更应该建立风险保障机制,结合现有试点中出现的问题不断加以改善和总结,为今后在全国范围内的推广积累足够的经验。这不仅有利于我国的农村经济发展,减少城乡贫富差距,促进社会稳定,也有利于相关法律随时代而完善,促进经济改革的发展。

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