财政专项资金支出绩效评价指标体系设计常见问题与对策

□吴维斌 孙莉梅 李 华

一、财政专项资金绩效评价内涵及存在的问题

财政专项资金(以下简称专项资金)是指各级政府为完成特定经济社会发展目标所安排的具有专门用途的财政性资金。对财政专项资金进行绩效评价是目前各级财政部门进行绩效管理的重点，如何构建科学合理、行之有效的专项资金绩效评价体系是有效开展绩效评价工作的重中之重。

财政专项资金绩效评价(以下简称绩效评价)，是指根据设定的绩效目标，运用科学合理的绩效指标、评价标准和评价方法，对财政专项资金投入、产出、效率和效果进行客观、公正的评价。根据专项资金项目实施进度，绩效评价的类型又分为前评价、中评价、后评价。

目前财政部门委托第三方进行绩效评价的项目，主要是财政专项资金的后评价，即项目已经实施完成后的效果评价。在第三方在进行绩效评价时经常碰到的实际问题有以下几类。

一是有些预算部门在专项资金申报或设立时，只有简单的文字性的绩效目标(如提高学前教育保教水平)。没有制定量化的可以考核的绩效指标，对后期的绩效评价带来无法下手的困惑、难题，这种情况下绩效评价指标体系指标怎么设？二是有些预算部门没有制定专项资金使用管理办法。

或者专项资金管理办法指明的用途比较笼统，评价的专项资金只使用在有限的几个项目或内容上，那么对专项资金没有投入的项目是否需要评价？三是许多政策文件里面提到的目标或指标(如财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例不低于5%)经常是针对某个事项(如学前教育)而发。实际工作中预算部门在学前教育的资金投入既有经常性预算安排的运转资金，也有专项资金安排的项目，那么政策文件中提到的指标具体怎么用？四是评价专项资金并未纳入指标体系之中。有些上级部门的政策指标或规划目标虽然十分重要，但是对本地区而言是优势指标或早已达到指标要求，而评价的专项资金也并没有投入到该项目，该指标是否需要放入指标体系？五是在审核评价中发现的所有问题是否都需要在评价指标体系中体现。

以上这些具体问题在实际工作中该如何操作？笔者认为，第一，可以按照预算绩效评价共性指标体系框架(财预[2013]53号)，设计出该资金项目适用的共性指标；第二，根据财政部财政支出绩效评价管理暂行办法的要求，从绩效评价需遵循的经济性、效率性、效益性原则入手自己设计评价指标，具体而言我们可以采取一些对策及工作方法。

二、财政专项资金支出绩效评价指标体系的设计

(一)通过绩效目标分解、制定绩效评价指标。

借鉴亚行做法进行目标分解、设计制定绩效指标。通过预算目标的细化、分解，设计出得以测度预算绩效目标完成状况的评价指标体系。

1.目标分解。将总绩效目标先分解为几个层面目标，再将其分解成为若干清晰而又相互独立的指标。如：对于“建设一个高效、便捷、安全的交通系统”的绩效目标，可以分解为：“公交系统、货运系统、客运系统”三个层面目标，再分别对三个层面目标进行“高效性、便捷性、安全性”的指标设计；如对“建全和完善继续教育体系”的绩效目标可以分解为：针对青少年提高综合素质的课外培训体系、针对职工提高技能的职业技能培训体系、针对丰富老年人精神生活的社区老年教育体系。

2.选择测度指标。对分解后的层面目标设计适当的评价指标对其进行测度，测度方法由直接测度和间接测度两种情况。如：对“交通系统高效性”指标可以选择“平均时速”和“高峰时拥堵时间”为具体评价指标。

3.确定评价指标。根据可以掌握的数据来源确定绩效评价指标。数据来源可以是政府、行业组织或专业机构定期收集、发布的数据，以及评价机构自行获得的数据。如每年度交通部门有统计和发布某城区或某段道路的平均时速或某个路段的拥堵时间，则可以确定使用该指标。

4.设立基准数据和目标值。基准数据是与评价指标数据进行比较的参考数据，以评判绩效目标完成的情况。目标值是预先制定的项目指标或行业及地区的标准值。如：设定交通部门发布的项目实施前一年的实际平均时速10公里为基准数据，实施目标为：2年后提高一倍，目标值即是2年后平均时速达到20公里。

(二)做好相关政策文件的研究和梳理。政策研究是开展绩效评价的入手点，对政策的了解广度和理解深度决定了评价报告的视野和水准。可以从三个层面进行相关政策文件的研究和梳理，一是国家层面制定的相关法律法规、国民经济与社会发展规划；二是省级政府制定的政策或行业发展规划；三是本地区政府及部门制定的制度文件、专项资金目标计划和项目合同。在文件研究过程中梳理出与需要评价资金或项目有关的条款，在某项指标中如果存在国家、省、市三级指标标准不一致的情况，可以尽量采用更适合于本地实际情况的市级指标标准，有些指标看起来十分重要，但是对本地区而言是优势指标，早已达到指标要求，如果本次评价的资金在评价期间与该指标相关性不是很强可以不用，如果专项资金管理规定或项目合同已设定了该指标，可以降低该指标的权重；由于规划目标往往是一个阶段的总目标，如是到2020年的规划目标，如果评价年度是2018年可以结合发展趋势和发展速度，将规划目标细化到每个年度或直接采用发展速度这样的相对指标。

(三)充分做好项目单位前期调研十分重要。可以从前期调研中了解专项资金的主要项目组成、资金概况、预算部门的目标要求等。前期调研的内容包括预算部门的职能职责、中长期发展规划及年度工作计划，专项资金及财务管理办法、申请预算时提出的绩效目标及其他相关材料，财政部门预算批复、预算执行情况、年度决算报告，以及与专项资金相关的财务会计资料。

项目实际执行中的具体细节和出现的问题，项目实施单位最清楚，因此前期调研必须深入到项目实施单位，而且最好是每个不同类型的项目或单位在调研时都覆盖到，这样设计出的评价方案会比较全面和具有针对性。同时，在调研中发现的问题需要在评价方案和指标体系中进行体现，高质量的评价方案是高质量评价报告的基础，有了高质量的评价方案，高质量的评价报告就成功了一半。

(四)处理好资金覆盖和政策覆盖的范畴。在专项资金绩效评价时要处理好资金覆盖和政策覆盖的范畴，可以分别从产出指标和效果指标两个层面考虑。产出指标与资金的投入相关性很强采用资金覆盖比较合理，如需要评价的专项资金只使用在某几个项目或内容上，那么绩效评价产出指标就需要根据专项资金投入的项目进行设置和考核；效果指标是专项资金最终要达到的经济效果或社会效果，与资金投入相关不一定直接相关，采用政策覆盖比较合理，至于因为专项资金没有投入该项目造成的效果指标不好，正体现了专项资金计划安排的不够合理。对于政策文件中针对某个事项的目标，如学前教育财政性资金投入占政府当年度财政支出的比例，只要是效果指标就不用去区分到底是经常性预算安排的运转资金，还是专项资金安排的，这样可以较好体现绩效评价应该是结果导向的宗旨。

(五)利用好专家意见和条线管理平台数据。由于专项资金具体投入的行业或领域较多，每个行业或领域都有自己的特点和专业指标，受托进行评价的第三方机构以会计师事务所为主，虽然在财经政策、数据审核方面比较专业且有经验，但对行业特点及专业指标的了解可能比较粗浅和不够专业，因此在指标体系设计时聘请或请教行业相关专家是必不可少的；另外，政府条线管理基本都有省一级或市一级的信息平台，充分利用管理平台数据，既快捷有效经济性好，而且数据经过管控可靠性高，因此在指标体系设计时可以考虑先充分利用信息平台数据，如职业教育发展专项资金评价指标设计时可以利用江苏省教育现代化监测平台上的现有数据(职业学校25%以上的专业课要与国际通用职业资格证书对接)，再根据资金项目情况增加其他指标，收集相关数据。