长江流域生态保护法制保障研究——以宜昌市为例

□郭茹雪 石雅琪 赵卓妍

一、研究的背景

改革开放以来，我国化工企业发展取得了长足进步，但仍存在产能结构性过剩、自主创新能力不强、产业布局不合理、安全环保压力加大等问题，制约了化工企业整体转型升级的步伐，因而导致化工污染问题愈发严重，长江这一重要的水资源也遭受严重的污染。2013年～2015年宜昌市出台了一系列治理化工污染的文件，但是仍然停留在治标阶段，治理成果也不显著，尤其是部分化工企业仍存在污染排放量大，未能及时进行产业转型升级的情况，需要政府继续出台相应的解决方案。因此，宜昌市于2017年10月10日印发了《宜昌市化工产业专项整治及转型升级三年行动方案》，要求2017年全市关闭沿江1公里范围内化工企业25家，3年内全市关、搬、转、升134家化工企业，到2020年全市长江沿线1公里内化工企业全部“清零”。

二、宜昌市修复长江生态环境的措施

2013～2015年，宜昌市通过环保机构监测执法、各种环境监测信息的公开、转变经济发展方式来治理长江流域的化工污染，效果较为明显，但是化工产业是宜昌首个产值过千亿的产业，对宜昌的经济发展举足轻重，所以为促进宜昌市经济持续快速发展，使得生产总值稳定占据湖北省第二位，在加强生态文明建设的同时还在大力发展经济，促进规模工业发展，重点工业提速发展，生态环境恶化趋势未从根本上改变。长江生态保护仍面临严峻压力。为认真落实习近平总书记2016年关于长江经济带生态保护的重要指示精神，宜昌市市委市政府坚定地认为，在面临生态保护这个突出短板的严峻考验时，必须把保护放在优先位置，建立长江中上游生态屏障。宜昌市不仅在机构改革、监管机制、防污控污等方面更加具体、全面、强化，还出台了一些新的强有力的政策措施。宜昌市坚持先保护后发展的理念，促进产业转型升级，绿色发展，不仅带动宜昌产业格局变化，在生态保护方面也取得了显著效果。宜昌市更是强力推进沿江134家化工企业“关、搬、转”，推进沿江一公里以内化工企业“清零”，首批已经关停企业25家，对于化工污染治理，宜昌市坚持标本兼治的原则。

三、加强长江流域生态保护国家立法

《长江经济带发展规划纲要》已明确“长江经济带发展的战略定位必须坚持生态优先、绿色发展、共抓大保护，不搞大开发”，我国的《水法》《水污染防治法》等都已经数次修订，相关的行政法规、规章体系也已日趋完善，但关于谁来保护长江、谁对保护长江负有职责，却缺少一部专门的法律来统一协调和管理。对于国家有关部门、流域管理机构、地方人民政府的保护责任，以及流域涉水行为的法律规定，应当有一部具体的法律进一步明确，这也是实现长江大保护的坚实法律保障。河流是一个整体，仅局限于宜昌流域的治理只是“治标”，要想“治本”还需要不同区域间的合作。正因如此，需要一部从国家层面对长江流域进行调控的法律出台。在立法时可以考虑构建流域上下游水量水质综合监管系统、水环境综合预警系统，建立上下游联合交叉执法和突发性污染事故的水量水质综合调度机制等，实现跨区域跨部门水质信息互通；针对流域生态补偿，制定实施专门的法律法规，强化生态补偿相关机制及政策工具落实，对水权界定、补偿原则、标准等进行明确。

四、加强长江流域相关县市针对性立法

宜昌市以化工产业为主，而化工产业又属于高污染产业，所以宜昌污染物的排放量要大于一般的城市，如果只是按照一般的统一标准对其排放的污染物进行规制，那么势必不能对宜昌市化工企业污染物的排放起到很好的控制作用，并且宜昌市化工产业中危险化学品生产占比较大，为落实国家安全监管总局关于危化品重点监管工作要求，应加强危化品的地方立法工作，发挥地方立法周期短、针对性强、可操作性强等优势。因此，在取得地方立法权的背景下，宜昌市通过地方立法解决化工企业污染问题很有必要。可以从以下三个方面加强地方特色立法。

(一)多方面立法全面保护。目前，宜昌包括《宜昌市黄柏河流域保护条例》在内，对于长江沿岸生态保护与治理所出台的具有法律效力的文件屈指可数。因此，我们应该大力推进防治大气、土壤等污染的法律建设进程，全方面多角度的对化工污染进行治理防护。在水资源防护方面，借鉴《宜昌市黄柏河流域保护条例》已有的经验，逐步制定针对清江等主要支流的保护条例；在大气和土壤的防护上，一方面在《大气污染防治法》与《土壤污染防治法(草案)》的总体思想指导下，借鉴其他地区已有的地方性法规进行制定。

(二)严格磷指标监控标准。地方立法时应注意吸收近年来国家和其他地区在对应法律制定上的政策精神，借鉴国内相应学科的研究经验，并将对化工污染治理中的特色经验有效上升为法律。但《宜昌市黄柏河流域保护条例》第二十条：“向流域排放的生产废水必须达到《污水综合排放标准》一级标准，集中式生活污水必须达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准”中所给的监控标准属于国家标准。面对宜昌化工的特殊情况，应该因地制宜，制定对生产废水中磷含量要求更加严格的具有宜昌特色的地方标准，这样才能更有针对性的进行化工污染治理。

(三)环保执法力度加大。依据《国务院办公厅关于印发〈生态环境监测网络建设方案〉的通知》(国办发〔2015〕56号)以及《省人民政府办公厅关于印发湖北省生态环境监测网络建设工作方案的通知》(鄂政办发〔2016〕82号)的精神，于2017年宜昌市公安局环保警察支队成立，这也标志着宜昌市“环保+公安”执法模式正式形成。但在实际运作中，环保警察存在着对企业的监管不够、打击不够的问题。对此就需要推进生态环保执法机构建设，通过仪器、装备和人员配备补充和技术力量增加推进宜昌市环境监察、监测基本能力。加快完成宜昌市环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，进一步完善环保监测执法体系，便于警察有效的进行环保执法；健全完善生态环保工作机构,充实完善生态环保执法力量；充分借鉴国内其他流域在跨界流域环保执法上的实践经验，加强执法力度。

五、结语

把祖国建设成经济繁荣、环境优美、生态良好的美丽家园，既是建设美丽中国的根本要求，也是亿万中国人民的共同愿望，更是每一个公民义不容辞的责任。建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革，实现这样的变革，必须依靠制度和法治。建设生态文明，必须建立系统完整的制度体系和法治体系。制定和实施长江保护法不仅可以助推长江流域生态保护进一步完善，也可为其他流域生态保护提高制度遵循。