社区协商：一种新的社区治理范式

柳建坤 张法 张秀娥

摘 要：以“协商”为理念的顶层设计对于探索新型社区治理模式具有实践意义。当前，城市基层社会正向多元权力结构转型，赋予传统社区管理以创新机遇。在保证现阶段社区主体管理架构稳定运行的前提下，推进协商机制建设是实现以“利益共进”为核心要求的社区治理范式的关键。具体而言，从主体参与的代表性、协商公平与效率的兼顾、协商平台建设以及协商决议执行等方面推进社区协商的法治化和常态化，促进基层社会治理有效运转。

关键词：网格化管理；城市社区治理；多元协商

中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2019）02-0077-06

中国快速推进的城市化进程在驱动异质性群体汇聚于社区的同时，差异化的利益诉求也促使基层社会治理创新彰显活力。此外，“社会治理”进入国家政治话语体系为社会权力主体的平等性与协同性确定了法理性依据，协同性治理正成为城市治理的创新目标和理想形态。目前盛行于广大城市中的网格化管理，基于其行政管控的制度特征不仅与强调共同参与、平等协商的社会治理目标形成碰撞，而且在社区实践中制造了围绕利益展开的运行风险。现行管理体制的存在和发展必须以时空条件转换进行动态调整。本文详细考察以网格化管理为代表的社区行政管理体制的实践逻辑和运行效果，探寻弥合其与自主性社会领域之间利益对立状态的有效机制，为推动社区治理高效、稳定实施和运转以及通往理想城市社会治理建构现实路径。

一、多元、平等与共进：

城市社区治理的分析框架

长期以来，城市基层社会管理始终在自上而下的以政府为主导的管理向度和自下而上的以社区居民为主体的自治向度之间碰撞融合，并因此构建了以实现政府管理诉求为目标的社区行政力量和以实现居民利益诉求为目标的社区自治力量交互协作的社区权力格局。从城市社会结构变迁角度来观察，可以发现城市化进程正在塑造基层社会的互动网络和关系结构。截至2017年底，中国城市化率已经达到了58.52%，1城市社会来临使中国正在发生史无前例的人口大迁徙。特别是在人口集聚的基层社会，各类利益群体正在加速分化，各种利益矛盾日趋尖锐，城市社会治理的压力也逐渐增加。在此背景下，“社会治理”在国家层面被确定为社会管理创新的核心目标，强调政府、市场、民间组织和公民在国家治理过程中的平等性、多元性、协同性，这实际上在国家制度层面上对于各利益群体在城市治理中的合法性地位予以法制化认定。但在具体的社区层面，行政力量与自治力量之间的博弈仍在继续，并且后者面临严重的弱化和萎缩趋势，突出表现为“多元组织协同、社区弱参与、社区冲突等一系列问题”[1]。

因此，在理论层面上建构与政治话语和社区事实深度契合的治理体系，对于评估现行社区管理体制的运行效果及其创新目标和手段具有重要的指向性意義。国内学者俞可平依托中国社会现实，对联合国人居署提出的“有效、平等性、参与、责任、安全”五大城市治理原则进行了本土化释义，提出“合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效性”是城市治理的基本原则[2]。按照这些观点并结合社会发展事实，至少可以从四个方面对城市治理的基本框架进行初步设定：首先，政府通过简政放权推动传统行政性管理向多元主体协同治理格局转换，促进社会资源有效配置和利益共进。其次，参与和回应是城市治理运转的基本动力。大到城市发展，小到社区建设，广泛的公众参与必须不断进行激活，依据义务和权利进行合理“发声”，并且与其他群体或个人形成交互和回应，而作为最终决策方的政府也必须对公众参与作出及时回应。第三，程序的正义性、合法性和高效性是城市治理的运行机理。不同于城市管理过程中可能存在的权力寻租、滥权逾法、执法不公等缺陷，城市治理需要从“以人为本”的核心理念出发，在制定城市发展战略和实际执行过程中合理考虑各方利益，倾听各方意见，协调各方差异，取得情理和法理上的共融性，同时，运用现代管理技术，实现城市治理的有效运转。第四，营造一个善治社会是城市治理的终极目标。这不是建造城市“政绩工程”，而是将着眼点放在如何使每一个市民真正享受到现代文明所带来的公共福利之上。概言之，当代城市社区治理在本质上是多元权力主体从差异化利益格局出发，通过协同处理公共事务来提高利益观念和行动一致性的过程。这不仅需要时间的积累，更需要相关配套制度手段来促进各治理主体“利益共进”过程，因此建构符合中国政治语境的良性治理关系任重而道远。

二、逻辑与效用：

网格化管理模式的制度风险

主体平等性、行动协同性、利益共享性无疑是理想治理类型所具备的制度优势，同时也是其进行实体性建构的基础性条件。但是在新制度“发轫”与旧体制“退场”同时进行的制度转型过程中不可避免地会发生碰撞和冲突，使协同治理目标难以迅速“落地生根”。当前，在中国各大城市受到广泛推崇的网格化管理为分析影响社区理想治理模式建构的制度性障碍提供了良好样本。而且，从其制度构成和实践效用来综合考察这种典型的非均衡权力结构，能够较深刻地揭示其对以协同性为核心的治理模式可能产生的遏制作用。

（一）“技术科层制”：网格化管理的实践逻辑

网格化管理实质上是以围绕单一主体的组织隶属关系为核心架构的科层式管理在信息时代的“体制变形”，强调政府高度控制权力的“行政为体，技术为用”思想也贯穿于其制度建构和具体运行之中。在要素构成上，多数的网格化管理模式都包含四个环节：网格划分、资源配置、责任包干、考核激励[3]。网格划分是先由政府作出整体规划，然后在街道和社区组织结构之下根据行政部门自身的考量或实际情况再细分出若干网格。下一步工作则是向网格内部下沉资源，主要以党政资源为主。除了通过大规模建立党支部和党小组将党建工作与社区管理紧密结合之外，还要引导行政人员深入到服务治理的第一线。绝大多数的日常管理和服务工作都是由政府部门安排和实施，而且在目标设置和实践手段上具有某种“制度惯性”，也就是按照科层制的工作模式将管理任务层层分解到下级机构并辅以各种奖惩手段，进而形成了以考评和绩效为主导的目标责任体系。有学者据此认为网格化管理已经逐渐发展为一种以构建目标体系和实施考评奖惩为核心的“目标管理责任制”[4]。

从制度设计到实际运行，我们可以总结出网格化管理所呈现出的三种特征：管理范围的广延性、管理结构的垂直层级性、管理权力的高度集中性。其一，政府通过设置“网格”将城市空间碎片化，并借助地理信息编码技术和互联网技术将行政性管控延伸至分散孤立的网格，管控范围也从公安、综治等传统的行政管理领域扩展至民政、计生等生活服务领域，个体的政治空间与生活空间日益重叠，进一步展现了“全方位”的政府管理思想和方式。其二，网格化管理的“区—街—社区—网格”四级结构将社区日常生活纳入组织隶属关系的“管理链”之中，从而有效弥补了对微观个体的管理“盲点”。其三，网格化管理通过下沉行政权力将政府力量对接到“网格”，居民个体与政府之间的“控制联结”进一步增强，使职能部门在获取社会信息的全面性和真实性等方面明显提高，这对于强化社区管控力度至关重要。而从建构和运行过程以及所呈现的制度特性来看，网格化管理依旧沿袭了管理权力高度集中以及政府单一主导的行政性管理逻辑链条。权力分配的均衡性是保证治理主体平等性的关键。但在整个管理结构的权力安排上，政府在区、街道、社区，甚至是在网格员的选拔各个环节中仍旧维持着资源分配和权力应用上的主导性地位，而社区居民则是以“被支配者”的身份，而不是以“组织者”的身份参与到整个制度建构之中，基本上被排斥于社区治理的“权力蛋糕”之外，而且还面临着从网格员一直到区直部门的多重性管理。另外，尽管实施新技术手段有利于强化政府的服务职能，但事实上，其在管理层面所发挥的效用更为显著，这是由制度本身的预定目的所致。而且政府是根据自身所制定的管理目标和要求来设置管理任务和服务项目，以致其他治理主体在整个制度运行过程中缺乏利益表达的机会，成为管理和服务的被动接受者，难以和行政部门之间达成有效的互动与沟通，从而可能在某些利益问题上产生矛盾并最终激化。

（二）效用悖论：网格化管理的行政高效化与自治疲态化

网格化管理最显著的运行效果体現为政府工作绩效和管理能力的迅速提升，而社区层面的居民自治建设则受到一定程度的抑制，制度效益分配存在不均衡现象，共享性利益的缺失对协同性治理在基层社会的落实和发展构成了最大阻碍。网格化管理具备严密完备的运作程序，而且现代信息技术手段所具备的信息量大、速率高、成本低等特性又赋予其执行高效和管控精准等优势，为政府在应对积累在基层社会的大量社会矛盾时实施精细化和信息化管理提供了现实可能性，极大提高了社会矛盾预防和问题源头治理的能力。从这一层级的逻辑和实践效果来看，政府无疑是制度实施的最大受益者，也必然会将网格化管理作为其维护基层社会秩序的首要选择。

然而，从社区层面来考虑，一些反向效果凸显了网格化管理的制度局限，而且一些处于相对弱势的利益群体则成为运行风险的主要承担者。首先，由于行政权力内在的“刚性”特质必然会导致自身运作结构缺乏弹性和活力，因而对于一些突发性社会问题可能就难以立即实施有效预防和治理。而且，其为维持社会秩序而实施高度管控的体制动机难以有效调动个体参与社会系统的经济政治活动，可能在宏观社会结构层面产生哈贝马斯所说的“动因危机”，1这就势必在与基层社区无缝衔接的微观层面导致自主性生活世界被压缩，居民个体的利益表达难以“发声”，参与和致力于改善社区生活的种种行动也有所受限，社区自治就容易落入“疲态陷阱”之中。其次，网格化管理通过上门采集信息的方式大大压缩了居民办理社区事务（如办理身份证）的时间成本，显示出极强的服务供给能力，是一项很好的便民举措。但是，服务类别和服务范围的确定和落实完全由行政部门负责，多数的个体性感受和诉求难以顾及，最终发展为一种侧重于行政任务下达与量化考核的行政指标式服务。因此，网格化管理的服务供给质量和持久性往往会大打折扣，不仅会影响居民服务诉求的实现，反过来又会抑制社区自治的发展。

三、理念及体制转向：

从网格化管理到多元协商

要理解行政管控领域与自主性社会领域之间出现“利益鸿沟”的根本原因，就必须看到：网格化管理已难以适应“基层社区日趋分散化和碎片化、利益群体日益多元化和复杂化的现代社会对于多元治理的迫切需求”[6]。当前，快速推进的城市化进程正对基层社会的互动网络和关系结构进行根本性重塑，积聚在基层社区的庞大人口规模不断推动社区权力格局由政府“一元主导”向行政部门、业主居民、物业公司、民间组织“多元并存”演变。各方在社区权力分配和利益诉求实现上的冲突将可能由于网格化管理的巩固强化或改革迟滞而进一步激化。因此，创新传统管理模式已成必然，社区多元权力结构则是建构现实性社区治理模式的基本立足点。

（一）利益共进：多元协商治理的行动逻辑

综合上述分析，解决思路就在于如何对管理维度的利益诉求与自治维度的利益诉求进行调和，或者说要围绕“利益共进”来谋划社区治理的创新手段。而且，我们也发现，在目前的社区管理中已经自发地出现了脱离政府行政命令解决社区事务的异化形式，即社区居民围绕公共事务以对话磋商的方式达成决策共识。与此同时，国家顶层设计也取得重大进展，2015年，中央出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。协商民主正式成为中国特色社会主义政治发展的一项重大制度建设。党的十九大报告明确指出：协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势[7]。社区作为城市社会管理的主要载体，协商民主建设将使其作为基层协商民主建设平台而发挥化解利益矛盾的重要作用：在协调利益分歧、增进决策共识、推动互助合作的过程中培养居民民主观念、锻炼自治能力，进而维护社区的和谐稳定。

在理论层面，一些海外学者所划分的协商民主形式为建构符合中国现阶段社区关系结构的治理模式提供了制度设计参考。一是社团或组织形式，即一种事务受其成员的公共协商所支配的社团。社团价值将民主本身视为一种基本的政治理想[8]（P50）。二是以决策为核心目标进行民主协商，即“决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同意见”[9]（P139）。三是治理方式上的协商民主，即“自由平等的公民，基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主形式”[10]（P10）。结合中国协商民主建设的具体要求，我们认为：社区协商民主是社区多元利益主体在保持理性和平等的前提下，为维护自身权益，运用对话、辩论、沟通及外界援助等方式就社区公共事务达成决策共识并协同履行的民主形式。以现阶段基层社会治理所强调的主体平等性、行动协同性、利益共享性为参照，这种治理方式具有协商主体的多元与平等、协商动机的公共与协调、协商方式的科学与效率、协商进程的公开与包容等优点。

（二）均衡与效率：协商与管理关系之辨

尽管当前社区权力格局正在加速变迁与分化，但由于各个主体的地位权力和互动方式取决于网格资源的分布状态，因此，行政部门作为社会权力资源的主要分配者和最大受益者将在相当长的时间内维持其对社区权力关系的支配性地位。而且也应当承认，网格化管理在应对高度不确定性和破坏性的社会风险方面具有不可替代的地位。此外，由于治理手段的协商性应用还停留在顶层设计的理论探索阶段和基层局部性实践之中，治理技术也不系统、不成熟，因此对其能否提升治理水平的质疑之声不绝于耳，主要围绕以下三个方面：一是协商方式能否适应烦琐复杂的社区公共事务。较为原始的协商程序可能影响决策效率，并导致居民的时间成本和管理机构的运行成本激增。二是协商参与者的性格和政治态度会对磋商方案能否得到认同产生决定性影响，而往往缺乏对于该方案的深入认知。三是协商参与者的政治素质参差不齐，“多数人”可能以“理性”的名义排斥和打压“少数人”的切身利益，进而加剧性别、种族和阶层等方面的不平等。这些讨论指出了网格化管理存在的合理性与必要性以及协商方式的应用局限性。如果着眼于城市社会的长远发展，协商方式无论是与处于快速变迁和高度分化的基层社会的适应性，还是与以协同性为核心目标的城市治理之间的契合度方面，优势都相当明显。但从现实考虑，社会矛盾的解决必须运用一些必要的行政管控手段，因而在管理效率和管控强度上具有明显优势的网格化管理必然作为政府实施基层社会管理的理性选择并不断强化。此外，体制转换所耗费的巨大成本问题也不容忽视。

为在最大程度上兼顾保证行政绩效和回应社区治理的各项要求，在保持社区管理体制基本不变的前提下，努力推动协商方式在网格化管理中的应用性，无疑是目前政治生态中的最优制度选择。也就是说，如果能够在管理議题和社区服务方面充分发挥协商在调和利益矛盾中的作用，也不失为创新管理体制的备选方案。具体思路是：以协商为枢纽将公众意见吸纳到从管理到服务的各个阶段，从政策制定到执行，再到监督和效果反馈，政府、民间组织和居民都有表达和回应各种异质性意见的权利和责任，借助定期性或临时性会议的方式在对话、辩论和沟通中达成利益共识，取得一致性的决策意见。例如，网格化管理在实际运行中要以人为本优化服务职能，在网格员上门采集信息的同时汇总居民的服务意见，也可以通过购买服务的方式引入专业性社会组织为居民提供个性化和定制化的优质服务。当然，制度联动创新的可行性还需要深入探讨，具体细节也需要进行细致设计。但总体而言，这种管理手段“微创新”的实施效果能够较好地适应“社会治理”所强调的治理主体之间的平等性与协同性要求，对于克服传统管理体制的局限性具有重要意义。

四、常态化与动态化：

协商机制建设的目标指向

在高度差异化的基层社会关系结构中所存在的利益博弈问题，是实行社区协商的原因所在，也是其制度化推广的主要障碍，如“协商主体的代表性、协商程序的合法性、协商表决的必要性、协商执行的可能性”[11]等问题。突破的关键是要依靠国家、政府、社区通力协作，推进协商机制的制度化建设，围绕协商主体、协商程序、协商平台以及协商实施四个方面建构协同性社区治理的介入路径，进而施行规模化的制度验证，为实现理想城市治理目标积累实践经验。

（一）提升社区协商主体的代表性与合法性

过去针对社区焦点问题的“恳谈会”和“圆桌会” 主要以政府部门、物业公司和社区居民为主要参与者，但后者往往处于弱势地位而无法真正体现协商的作用。因此，设立常态化的外部协助和监督机制就显得尤为重要，可以根据现有条件引入数量和规模不等的民间组织、专家团体、公证机构，必要时也可以邀请新闻媒体列席旁听，在提供专业性指导意见的同时，提升协商的透明性与合法性。而作为主要的涉事主体，社区业主代表除了要以半数参与作为前提外，在特殊情况下可以根据协商议题的紧要程度、涉及范围有选择或随机性地邀请居民代表。涉事主体与外部监督力量共同“在场”，立足自身立场表明意见，而非利益相关方，则可以调和冲突、引导议题、活跃氛围，在差异中寻找共识，使社区协商中最为关键的主体代表性要求能够得到有效保证。

（二）加强协商程序的人性化和科学化水平

多方平等参与是社区治理的要义所在，但政府和企业所拥有的“权威话语”对协商的平等和公平构成一定阻碍。而一旦涉入主体过多并各执己见，协商方案的共时性达成也会遭遇危机。破解协商公平与效率矛盾难题，必须以“以人为本”和“系统科学”为要求完善协商的具体操作程序。一方面，着眼于当代社会生活节奏的加快和时间压力的加重，可以通过“年度参与制”使每户家庭至少有一人在一年中参与不少于一次的某项公共议题的讨论，以保持与社区的互动联系，培养对社区共同体的责任感；另一方面，可以通过实行协商信息公开制度保证各方的知情权，设置代表陈述环节保证各方的表达权，也可以就协商未果的方案进行线上协商或场外协商，或者实行专家调停制度以应对可能出现的矛盾冲突。

（三）推进协商平台常态化和动态化建设

能否构建以便捷、合理、科学为标准的协商平台是汇聚社区多元力量和提高议题解决效率的物质前提。其设计理念必须根据社区问题性质进行细致分类，针对水电价格、社区环境等与居民日常生活密切相关的事务就必须以常态化为设计标准，如例行式“听证会”“圆桌会”等。一些突发事件的爆发就需要以动态化平台来临时应对，如当出现社区安全重大隐患时，居委会、业主委员会、物业公司都应该有能力及时开设协商“绿色通道”，召开紧急磋商会议，制定解决方案。此外，在互联网时代，传统基层社会关系正迅速解构的同时，新型社区互动形式也正在蓬勃发轫。协商平台也必须抓住PC、移动互联网所赋予的时代契机，推动线上与线下协商方式深度融合，努力解决“时间成本”和“空间阻隔”这两项社区协商所面临的时代性难题。但是，由于线上互动方式的非现实性，可能会产生集体失声、缺乏共识、监督不力等现象和“搭便车”行为。因此，除了要完善线上协商的主题和流程外，可以设置关键人物来引导议题、协调冲突和调节气氛，还要增加线下协商的次数以促进现实沟通和真诚互动，避免沦落为利益主体缺场的“虚拟协商”。

（四）推动协商决议向社区公共福祉的有效落实

协商并不意味着利益主体必然取得共识，当意见无法调和时作为一种补充机制——“决策性公民协商”应发挥作用，“此类协商有直接民主性质，而且协商所形成的决定往往具有直接的社会效应”[12]（P14）。因而在外部监督机构在场的前提下，可以通过投票表决的方式形成最终决议。协商在经历了主体代表性、程序正义和效率的均衡性、平台设计的科学性机制塑造后，最后必须落实于执行并体现于效果。协商决议作为多方筹谋和博弈的结果在法理上具有契约性意义，由于每一方在其中都被赋予了明确的权利与义务，对于协议也必须予以充分的尊重和认同，并提供适当的参与和必要的协助，保证其迅速、高效地落实执行。只有这样，经由协商所体现的广泛民意和公众智慧才能创造出实际的福利效应，才能为构筑社区共同体增添不竭动力。

参考文献：

[1] 闵学勤.社区协商：让基层治理运转起来[J].南京社会 科学，2015（6）：56-61.

[2] 俞可平.治理与善治[M].北京：中国社会科学出版社， 2000.

[3] 刘安.网格化管理：城市基层社会治理体制的运行逻辑 与实践特征——基于N市Q区的个案研究[J].江海学 刊，2015（2）：99-107.

[4] 王汉生，王一鸽.目标管理责任制：农村基层政权的实 践逻辑[J].社会学研究，2009（2）：61-92.

[5] 李泊言.哈贝马斯危机理论初探[J].东南学术，1994（4）： 52-56.

[6] 柳建坤，李炎可，郭宇坤.行政力与自治力之契合——城 市网格化管理模式的创新思路[J].学理论，2015（9）： 18-19.

[7] 習近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色 社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代 表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（01-05）.

[8] [美]詹姆斯·博曼.协商民主：论理性与政治[M].陈家 刚，等，译，北京：中央编译出版社，2006.

[9] [南非]毛利西奥·登特里维斯.作为公共协商的民主： 新的视角[M].王英津，等，译，北京：中央编译出版社， 2006.

[10] 陈家刚.协商民主与政治发展[M].北京：社会科学文献 出版社，2001.

[11] 闵学勤.基于协商的城市治理逻辑和路径研究[J].杭州 师范大学学报（社会科学版），2015（5）：131-136.

[12] 林尚立.协商民主：中国的创造与实践[M].重庆：重庆 出版社，2014.