论新时代群众工作的辩证法

2019-03-19唐爱军

治理现代化研究 2019年2期

摘要：全面把握并做好群众工作，需要坚持辩证法，要讲两点论。从先生与学生的辩证法看，我们党和领导干部做好群众工作，既要做群众的学生，也要做群众的先生，尤其针对当前群众工作普遍存在的问题，要重视教育引导群众的问题；从官与民的辩证法看，做好社会治理、信访维稳等领域的群众工作也要讲两点论，既要从“官”的行为逻辑出发，关注并解决“大事化小”的问题，也要从“民”的行为逻辑出发，警惕并解决“小事闹大”的问题。

关键词：群众的学生；群众的先生；大事化小；小事闹大；群众工作

中图分类号：D261.3 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2019）02-0045-05

一、既做群众的学生，又做群众的先生

——先生与学生的辩证法

1943年，在《关于领导方法的若干问题》一文中，毛泽东第一次较为具体地论述了群众路线的思想：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。”[1]（P899）“从群众中集中起来又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见，这是基本的领导方法。”[1]（P900）群众路线的内容看似简单，但如何在实践过程中有效地贯彻好党的群众路线，切实做好群众工作，却是一个极其复杂的问题，需要极高的辩证思维和实践智慧。毛泽东当年用“先生与学生的辩证法”来说明党群干群关系，以及强调把握和践行群众路线需要讲两点论，不能走极端。1942年5月，毛泽东在《在延安文艺座谈会上的讲话》中指出：“只有代表群众才能教育群众，只有做群众的学生才能做群众的先生。”[1]（P864）1943年7月2日，《中共中央为抗战六周年纪念宣言》指出：“他们（共产党员——引者注）生根于人民之中，他们是人民的儿子，又是人民的教师。”[1]（P47）1949年3月13日，在党的七届二中全会上，毛泽东指出：“我们切不可强不知以为知，要‘不耻下问，要善于倾听下面干部的意见。先做学生，然后再做先生。”[2]（P1441）1964年8月29日，毛泽东指出：“要在人民群众那里学得知识，制定政策，然后再去教育人民群众。所以要当先生，就得先当学生，没有一个教师不是先当过学生的。而且就是当了教师之后，也还要向人民群众学习，了解自己学生的情况。”[3]（P324）从这些论述，我们可以看出，毛泽东实际上通过“先生与学生的辩证法”来阐明党的群众路线，尤其是党群干群关系，揭示了中国共产党及其党员干部兼具的两种身份：群众的“学生”和“先生”。两者缺一不可、不可偏废。

一是要做群众的学生。它至少包含了三个方面的内容。第一，从价值观层面上看，做群众的学生就是树立人民群众至上的价值理念，践行全心全意为人民服务的宗旨。做群众的学生、服务群众是马克思主义政党的根本价值立场。第二，从马克思主义认识论角度看，做群众的学生，就是深入群众，向人民群众虚心学习，广泛听取群众各方意见，汲取群众的聪明才智，及时总结群众的实践经验。第三，从党的工作作风角度看，做群众的学生就是反对官僚主义，密切联系群众，接受群众的教育。

二是要做群众的先生。我们可以从两个方面探讨。第一，从认识论角度看，做群众的先生指党及其领导干部要对群众的意见进行分析、辨别、集中和总结。群众的意见是零散的、不系统的，甚至有时是“错误的”“非理性的”。人民群众意见的集中和总结，要由领导干部来做。判断群众的意见正确与否是领导干部的责任。“凡属人民群众的正确的意见，党必须依据情况，领导群众，加以实现；而对于人民群众中发生的不正确的意见，则必须教育群众，加以改正。”[4]（P1310）对群众意见的总结要全面、客观，“我们的同志不能做广大群众的领导者，却反映了一部分落后分子的意见，并且将这种落后分子的意见误认为广大群众的意见，做了落后分子的尾巴”[1]（P1093）。第二，从“先锋队理论”看，做群众的先生指我们党要走在群众前头，领导群众、教育群众、引导群众，善于把党的正确主张转化为群众的自觉行动。为什么党要做群众的先生，并且能够做群众的先生？因为群众有自发性，不能仅仅依赖群众自己解放自己，需要先进政党领导；因为无产阶级政党是先锋队，更能够把握历史发展规律，更能够把握和维护群众的整体利益和长远利益。董必武曾说过：“像群众长远的利益或最高的利益，群众自身往往是看不见的，必须有党领导，群众才不致走错路。”[4]（P174）

总之，从理论角度就可以看出，“先生”与“学生”的关系不是固定的，而是动态的、双向的，也是可以相互转化的。做好群众工作，要坚持辩证法。领导干部要做群众的学生，避免命令主义；做群众的先生，避免尾巴主义。

从实践角度看，做好新时代群众工作需要双管齐下，既要依靠群众、服务群众，做好群众的学生；又要领导群眾、教育引导群众，做好群众的先生。当前，普遍突出的问题恰恰是领导群众、教育引导群众不够，尤其是基层群众工作，导致教育引导群众不够，甚至迁就、迎合少数群众等现象的原因是多方面的，我在其他文章中也有所涉及[5]，这里，我们着重提三个方面的缘由：第一，某些地方和部门的“拔高”宣传吊高了群众的胃口，导致人民群众产生了过高的期望。习近平总书记多次强调，做群众工作尤其是民生工作，既尽力而为又量力而行，“不要做过多过高的承诺”[6]（P7），用过度承诺讨好民众，只能适得其反。第二，在片面维稳思维下，群众工作容易被少数人的意见绑架。领导干部要做群众的先生，就是要对不同的群众意见进行分析、辨别、集中和总结，要将群众中的正确意见加以提炼、要将绝大多数群众的诉求加以整合，在这个过程中，存在“从错误到正确”“从个人利益、局部利益到整体利益”等两个环节。但是，在“稳定一票否决”的政绩考核背景下，基层群众工作尤其是信访工作容易过分迎合迁就少数群众错误的想法和做法。明知道少数群众的某些要求不合理、某些行为不理性，但为了表面上的和谐，还是通过经济等方法满足其要求、容忍其行为。第三，市场经济和社会转型条件下人民群众呈现出新特点，导致群众接受教育引导的难度在增加、效果在下降。一方面，人民群众内部出现了一定程度的分化，不同群体有着不同利益诉求，群众的“差异性”在增强，增加了党整合群众矛盾，教育引导不同层次群众的难度；另一方面，人民群众的公民意识、权利意识和利益意识不断增强，甚至在一定范围内滋生了民粹主义，人们更看重现实利益和个人利益，对集体利益和未来理想的关注度下降，在此背景下，“做群众的先生”更难了。

二、既关注“大事化小”，也警惕“小事闹大”

——官与民的辩证法

在本部分内容，我们探讨的群众工作，主要指的是社会治理、信访稳定等方面的工作。做好群众工作，需要领导干部与群众之间的有效互动。

（一）要关注并解决“大事化小”的问题

“大事化小”指的是（地方）政府及其官员的行为逻辑，并且主要指的是在群众工作、社会管理中的行为逻辑；由于考核机制以及其他因素的影响，部分（地方）政府及其官员在面对群众各种诉求、社会矛盾和社会问题的时候，首先不是着力于维护群众利益、化解冲突、解决问题，而是或是想方设法敷衍、应付，或是采用各种手段包括一些强制暴力手段擺平各方，把问题压下去、把矛盾掩盖下去。“大事化小”的行为取向是消极的、不作为的，简化问题甚至回避问题，核心诉求在于防止矛盾或问题的泄露和扩散，避免受到上级政府和领导的关注与问责。由此可见，“大事化小”遵循的根本逻辑就是“不出事”，根本方法就是“捂盖子”。[7]有学者总结了在应对群众工作、社会治理过程中的“大事化小”的具体表现或过程：一是控制信息，即通过隐瞒、压制等方式阻止信息扩散。二是简化诉求，即将各种诉求简单化、单一化处理，统统“还原”为经济诉求，寄希望“花钱买平安”。三是转移问题，即通过各种理由，平复民众情绪，引导民众放弃诉求或妥协让步，淡化政府及其官员的责任。四是消除矛盾，即通过各种方式化解矛盾冲突，解决问题。[8]

为什么地方政府及其官员在社会治理中容易出现或常常选择“大事化小”的行为逻辑？

第一，无限的社会矛盾、社会治理需求与有限的治理能力之间的矛盾。面对日益多元化的利益诉求、不断凸显的社会复杂性和不确定性，党和政府治理的任务越来越繁重，地方政府及其官员“天然”的行为取向就是尽可能缩减治理任务，简化治理目标。

第二，“压力型体制”容易引起“对上负责对下不负责”的行为逻辑。我国实行的是一种自上而下的权力结构，在实际运行过程中，它常常表现为：上级政府“出意图意愿”、下级政府“贯彻落实”，上级政府通过各种考核机制、激励机制等约束、引导下级政府的行为。“压力型体制”使得地方政府及其官员在“应对上级考核”与“回应民众诉求”的二元选择中，明显倾向于前者，只有“大事化小”，才能避免问责。判断“大”和“小”的标准不在于事情本身（规模、消极影响），很大程度取决于中央政府和上级政府的“关注度”。“大事化小”是地方政府及官员在自上而下考核机制条件的“自利性逻辑”的自然延伸。

第三，当前社会管理的考核内容和方式方法决定了地方政府及其官员在社会管理中的“大事化小”的行为逻辑。“压力型体制”或自上而下的考核机制肯定会给地方政府及其官员形成巨大的约束力量，但并不必然带来消极的行为逻辑。诸多学者研究指出，地方政府及其官员在经济管理方面呈现出来的行为模式是积极的、主动的、竞争性的，比如有学者把这样的行为逻辑概括为“政治锦标赛模式”[9]（P161-207）。而“大事化小”呈现出来的显然是消极和不作为，当前社会管理尤其是信访的考核内容和方法，在很大程度上，构成了导致这一现象的主因。

第四，基层信访功能的有限性也是导致“大事化小”行为逻辑的重要原因。一些群众反映的问题，基层政权和基层干部是无法解决的，比如一些“政策类上访”（制定的政策本身存在问题、政策连续性不够、上级在落实政策上的偏差与过错，等等），但是由于“属地管理”的规定，上级政府把矛盾下移、信访压力转移到了基层。面对这些矛盾、问题，基层政权和基层干部往往无能为力，只能采取消极对待的态度和行为。

“大事”真的“化小”了吗？“小事”真的“化无”了吗？其实没有，“大事化小”的行为并非致力于化解矛盾、解决问题，而是压制矛盾、“摆平”“解决”提出问题的人，带来了更大的群体性事件、更多的社会不稳定因素，也就是所谓的“小事拖大、大事拖炸”。由此可见，当前做好群众工作，提升社会治理水平，首要任务是着眼于地方政府及其官员的行为逻辑，从体制机制、理想信念等各个渠道出发，解决“大事化小”的问题。

（二）要警惕并解决“小事闹大”的问题

“小事闹大”指的是社会民众（个体或群体）的行为逻辑，并且主要指的是民众采取的非制度化的诉求表达方式；个体或群体由于自身利益受损通过一系列策略性方式制造大的政治和社会影响的行为，其目的在于引起社会大众，尤其是更高层次的政府及其官员关注，从而争取获得解决问题的机会。[8][10][11]“小事”是从政府及其官员的角度而言的，一些事情或问题在“海量问题库”中微不足道、无关痛痒，但这些所谓的“小事”，对当事人而言，可能是大事，涉及自身的核心利益。“小事闹大”行为有两种类型：一是诉求内容合理或相对合理，诉求、利益表达方式不理性或不合法；二是诉求内容不合理不合法，表达方式不理性或不合法。“闹大”是它们的共同特征。何为“闹大”？比如说，闹出人命了，激化矛盾、引发暴力事件，引起新闻媒体关注、形成公共舆论，引起高级别党和政府负责人的关注并做出相关反应，等等。

对于民众而言，为什么要“小事闹大”？这实际上涉及党和政府治理体制和治理结构。“大事化小”反映的是“官”的行为逻辑，“小事闹大”反映的是“民”的行为逻辑，深入把握这两种逻辑，都需要理解“官”与“民”背后的三元主体：中央政府——地方政府——社会民众。有学者指出，我国国家治理体制的基本特征是“上下分治的治理体制”，中央政府主要执掌“治官权”，地方政府实际上执掌管治各地区民众的权力，即“治民权”。[12]这种治理体制使得地方官员尽可能选择“大事化小”的策略，把问题压下去，阻止中央政府和上级政府了解相关情况；它使得一般民众尽可能选择“小事闹大”的策略，把问题暴露出来、诉求反映出来，让社会公众、中央政府和上级政府了解相关情况，敦促地方政府及其官员解决问题。“小事闹大”至少有三个方面的目标：一是公开地表达不满或相关诉求；二是获得社会公众的支持，特别是上级有关领导的关注；三是督促政府采取行为，解决问题或满足诉求。[11]可见，民众的“小事闹大”也是对官员的“大事化小”的应对策略。作为一种非制度化的利益表达方式，“闹大”一般有这么几个策略或方法：一是非理性的过激行为（甚至是暴力的），比如以身、以死抗争，“吸引眼球式”“表演式”等行为。二是利用“弱者武器”（Weapons of the Weak）。一些上访者善于渲染自己的悲惨境遇，尤其是在特殊时间节点，常常以弱者姿态或受害者的面目“闹访”，试图激起社会的道德热情，获得社会舆论的支持。三是“问题化”。个别民众夸大其词，把“微不足道”的小事“说大”，上升到公共利益。实际上，一些矛盾纠纷、问题等可能并没有当事人所说的那么严重，甚至一些信息是片面的、虚假的，相关诉求是不合理的，“闹大”的结果是误导了公众、绑架了公共利益。四是“污名化”。个别民众把一些错综复杂的矛盾、问题完全归结为党和政府不作为或乱作为，特别是将自身受损事件或其他社会冲突、社会矛盾完全归结为党群干群矛盾、官民矛盾，激起民众对公权力的不满。

我们不能一味地把“小事闹大”理解为“政治正确”，完全用“底层抗争”逻辑来解释。相当多的“小事闹大”现象应当否定、制止。“小事闹大”会导致严重的后果：

一是高昂的社会治理成本。“小事闹大”以及其他非正常行为（个体的“维权”、群体性事件、无理上访等）牵扯了基层政权和基层干部大量的精力，信访维稳工作消耗了大量的行政资源，在一些重要节点，几乎全员搞维稳。在目前信访压力考核的情况下，只要信访诉求合理或基本合理，基本上都解决了，那些反复越级访实际上都背离了“维权上访”的基本原则。当前，社会上出现了一批上访专业户，一些上访行为不再是干部不作为导致的“维权行为”，而是以谋求利益为动机的上访，即“谋利型上访”[13]。我们不能说，所有的“闹大”上访都属于“谋利型上访”，但是，目前相当多的“闹大”上访都是此类行为。基层信访维稳工作主要针对的就是这些“谋利型上访”，它们“绑架”了党和政府。

二是形成了不好的示范效应，容易滋生民粹主义。40年的改革开放、市场经济的不断发展使得民众的权利意识和维权意识不断凸显，这实际上也是社会进步和人的解放的重要表现。我们党强调做好群众工作，践行好群众路线，初衷也是如此。但是，在社会实践和现实生活中，一些人对权利、维权、人权等产生了误读、滥用，过分强调个体权利，忽视责任和义务，甚至不讲法治意识、不遵守法治。“小事闹大”不管诉求是否合理，其利益表达方式就是“滥用权利话语”，回避司法解决途径；一些没有任何依据的“漫天要价式”闹访更是运用“维护个体权利”“抗争公权力”等话语，胁迫党和政府来满足自己的无理要求。

三是导致基层政府公信力流失，容易形成信任危机。“小事闹大”，最终让上级政府及其官员关注、解决，这在一定程度上增加民众对基层政府的不信任度，长此以往，加剧基层政府的公信力资源流失，最终导致基层政府信任危机。

四是影响社会治理水平提升。“闹大”是一种非制度的表达手段，如果通过“小事闹大”才解决问题，会引导民众大量运用非制度化渠道解决问题，增加了民众对法治方式解决问题的不信任；“闹大”很大程度上，寄希望于更高级别的官员的关注，容易陷入人治，与现代治理方向是背道而驰的。

三、总结

无论从理论上理解群众工作，还是在实践中做好群众工作都需要我们把握群众工作的辩证法，尤其是中国特色社会主义进入新时代，这一点更为重要。从一般意义上说，做好群众工作要讲两点论，既要做群众的学生，也要做群众的先生；针对当前普遍存在的问题，要更加突出第二个方面。从特殊意义上说，群众工作在当前一个重要的表现形式或任务就是社会治理、信访维稳工作。探讨当前社会治理、信访维稳工作存在的问题也要讲两点论，既要从“官”的行为逻辑出发，关注并解决“大事化小”的问题，也要从“民”的行为逻辑出发，警惕并解决“小事闹大”的问题。“小事闹大”的问题常常被遮蔽，应该有针对性地重视起来。总之，本文主要任务在于将群众工作中的相关问题提炼出来，如何有效地解决相关问题，只能另文阐释。

参考文献：

[1] 毛泽东选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[2] 毛泽东选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[3] 毛泽东文集（第8卷）[M].北京：人民出版社，1996.

[4] 董必武选集[M].北京：人民出版社，1985.

[5] 唐爱军.要做群众的学生，还要做群众的先生[N].学习时报，2018-01-31.

[6] 中共中央文献研究室编.习近平关于社会主义社会建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017.

[7] 贺雪峰，刘岳.基层治理中的“不出事逻辑”[J].学术研究，2010（6）：32-37.

[8] 韩志明.“大事化小”与“小事闹大”：大国治理的问题解决逻辑[J].南京社会科学，2017（7）.

[9] 周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理（第二版） [M].上海：格致出版社，上海三联书店，上海人民出版社，2017.

[10] 韩志明.行动的选择与制度的逻辑——对“闹大”现象的理论分析[J].中国行政管理，2010（5）.

[11] 韩志明.利益表达、资源动员与议程设置——对于“闹大”现象的描述性分析[J].公共管理学报，2012（2）.