江苏推进终身学习的立法选择与实践进路

□ 张 璇

十九大报告提出,要加快建设学习型社会,大力提高国民素质，推动建设学习大国。学习从来就与国家治理紧密相关[1]，而公权力的介入应当有配套的体制与机制建设，所以法制化的建设途径就成为人们的必然选择[2]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年)》明确提出到2020年要“制定有关终身学习”等法律。但目前国家层面的终身学习法尚未出台。2018年教育部在“政协十二届全国委员会第五次会议第4062号(教育类411号)提案”的答复函中，“认为目前制定终身学习法十分必要、切实可行，需要加快予以推进。”但因为“与其他教育法律相比，终身学习法涉及面更广，涉及主体更多，确立各主体的法定职责和各主体相互间的法律关系更加复杂，对打破部门和体制之间的壁垒、资源统筹的要求非常高”，因此“鼓励地方在地方立法权限范围内先行先试，有条件的地方可先行研究制定终身教育的地方性法规”，总结制度性成果，为全国性立法积累经验，提供借鉴。[3]

《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中也明确要“制定终身教育促进条例”；2011年江苏省政府又在《关于加快完善终身教育体系的实施意见》(苏政发〔2011〕130号)中提到要“根据需要制定完善终身学习等方面的规章和规范性文件”，健全制度体系。江苏已经率先在全国建成教育强省[4]，理应积极响应教育部的倡议，尽快开展地方立法。

从教育部的答复中可以看出“终身学习法”和“终身教育的地方性法规”指的是同一件事的不同层面、不同角度的探索。已有研究证明“终身教育”“终身学习”和“学习型社会”三者在“理论和实践层面自然交织，协同推进”[5]，在建设学习型社会的进程中，“终身教育”是“终身学习”的基础[6]，“终身学习”倒推“终身教育”事业的发展，好比一个硬币的两面，两者内在目标一致，内涵趋近，互为一体，彼此促进[7]。因此，不论是制定终身学习的地方法规还是终身教育的地方法规，都属于终身教育相关的立法研究探索，都符合教育部答复的题中之义。那么，江苏选择立一部什么样的法，如何立这部法就成为亟须解决也必须解决的首要问题。

一、地方终身教育立法的现状与局限

21世纪初，我国就积极开展地方终身教育立法的探索，2005年到2014年间，福建、上海、太原、河北、宁波先后出台了《终身教育促进条例》。由于五部法律出台时间跨度近十年，因此既有认识发展形成的各地立法特点，也有局限于现实状况导致的共性不足。

(一)五部《终身教育促进条例》同中有异，异中有同[8]

1.结构体例上既有逐条罗列式又有分章节式

五部地方法规中有四部是集中在2011—2014年间出台的，与第一部《福建省终身教育促进条例》相比，条文、字数都有了成倍增长(详见表1)，说明内容进一步丰富与完善；福建、上海和宁波都采用了逐条罗列式的框架结构，太原和河北则采用了体例名称完全一致的分章节式。

《立法法》并未对地方性法规的框架结构做出明确说明，仅规定“法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目”。也就是说，内容决定着法律法规的结构形式，既可以采用分章节形式，注重条理逻辑，也可以不分章节，逐条罗列，按序编排，简洁明了。太原、河北为了体现立法的体系完整与操作性基础[9]，按照总则、组织实施、保障措施、监督管理、法律责任和附则六章进行编排设计，结构脉络体系相对清晰。

2.条例内容上共性元素多于地方个性需求

五部条例涉及的核心要素基本保持一致，都规定有立法目的和依据、适用范围、终身教育任务和管理体制以及保障机制等内容。

在立法目的方面，它们都强调政府对终身教育发展的促进责任与义务，都没有明确规定公民学习权利的保障[10]，都带有浓烈的自上而下依靠政府推动终身教育发展的倾向；在适用范围方面都将各条例局限于各“行政区域内国民教育体系之外的(各级各类)有组织的(终身)教育培训活动”，太原更明确地将终身教育限定于社区教育、职工教育和农村成人教育等活动。

表1 五部《地方终身教育促进条例》的结构体例比较

在终身教育的管理体制、教育任务和保障机制方面，五部条例虽有差异，但整体基本趋同。因为时间的原因，上海、太原、河北、宁波四部条例都体现了国家中长期教育改革和发展规划纲要中的精神，增加了开放大学(广播电视大学)在终身教育事业发展中的责任担当，以及建立学习成果认证制度的内容。

(二)五部《终身教育促进条例》的共同局限

1.内容的同质化消解了地方立法的地方特色，减损了地方经验意义

依据地方实际情况立法是科学立法的必然要求，是发挥地方积极性的具体表现[11]，地方立法应当体现地方特色[12]，失去地方特色，也就失去了地方立法的存在价值。

由于五部条例内容高度近似，表达方式近乎一致，一些条款甚至完全相同，缺乏因地、因时、因势立法的鲜明主张[13]，与本地终身教育和学习型社会建设的本土问题关切不够，大大削弱了对本地社会经济发展的适应性与有效性，也从一个侧面说明地方立法的实践探索创新不足，无法为国家立法提供异质的地方经验，使先行先试的意义打了折扣。

2.适用范围“窄化了”[14]终身教育内涵，导致歧义丛生

因为五部条例无一例外地将适用范围都限定在“国民教育体系”外的非学历继续教育，这不仅与条例规定的开放大学(广播电视大学)所担负的终身教育职能自相矛盾，因为开放大学(广播电视大学)的学历教育部分无疑属于“国民教育体系”，还变相地将“终身教育”等同于“非学历继续教育”，通过法律条文对终身教育的内涵与本质进行了事实上的狭隘性注解，直接导致立法概念不清，引发公众对终身教育理念的多重理解，这显然不利于终身教育体系的科学构建。

3.政府推动的逻辑起点体现社会本位的立法宗旨，忽略了学习主体要素

虽然从现阶段看，政府的推动是终身教育发展和学习型社会建设的首要力量，但如果完全以政府行为来构建学习型社会促进终身教育，立法的宗旨就明显是为了社会需要。尽管法律本身的社会价值与个体价值同等重要,但是如果忽略了学习主体的意愿，忽略了个体的法律需要,法律就无法作用于个体。

4.条文规定高度原则化降低了可操作性，强化管理使权利义务不对等

五部条例绝大多数的条款都带有宣言色彩，责任条款和救济途径都流于泛泛，有政策性文件的翻版之嫌。同时因为强调政府推动，赋予了职责也赋予了更大的管理权力，却没有相应的条款约束，对行政管理相对人的权利规定又空泛。这样在没有正当程序要求的约束下,管理方拥有更多自由,就可能以管理方便和追求政绩为目标,相对人则权利式微。

二、江苏开展相关立法应当厘清的问题与选择

五部地方《终身教育促进条例》为江苏终身教育相关立法提供了有益的参照。面对既有立法存在的问题和局限，江苏需要立足于本地实际，在地方立法的权限范围内，开展带有鲜明地方特色的立法探索。

(一)立法的地方针对性

改革开放40年来，江苏围绕富民强省、高水平建设全面小康社会、“强富美高”新江苏的目标，砥砺奋勇前行，经济总量规模迅猛增长，2018年地区生产总值达9.26万亿，公共财政用于民生领域支出占比达75%，城乡居民人均可支配收入分别达到4.72万元和2.08万元，增长8.2%和8.8%。[15]社会事业繁荣发展，教育现代化水平持续提升，2017年全省学前三年教育毛入园率98%，九年义务教育巩固率保持100%，高中阶段教育毛入学率99.3%，高等教育毛入学率达56.7%。职业教育崛起迅速，民办教育逐年增长。[16]这说明，江苏在学校教育方面已经取得巨大成就，在教育投入上有强大的经济后盾。但不论是在政府工作报告还是省级公开的教育与科技统计信息里，对于公民“学校后”的学习情况，即全省继续教育成绩及现状，都没有专门文字与专项统计数据，尤其是“学校后”的非学历教育部分。这从一定程度上反映出公民的全面发展还没有得到充分实现，终身学习的愿望与权利意识还没有高度觉醒，政府对终身教育事业的发展还没有全方位投入。

江苏是人口大省，也是外来人口迁入主要省份。自2015年以来，江苏常住人口增量持续增长，5年时间累计增量89.81万人。2017年末江苏常住人口达到8 029.3万人，人口增量达到30.7万人，增长0.38%，但人口自然增长率仅为2.68‰。[17]人是决定江苏社会经济高质量发展的关键要素，素质高、能力强的公民群体不仅能使江苏快速走上高质量发展的轨道，本身也是强富美高新江苏的建设要求。人口数据充分表明江苏存在着巨大的终身学习需求以及潜在需求。

目前经过20年的努力，江苏的终身教育体系建设已初见成效，初步形成支持从学前教育到老年教育的终身教育体系框架以及相关制度。[18]2012年江苏省十一届人大常委会第二十六次会议通过了《江苏省学前教育条例》，2014年江苏开放大学正式开展老年本专科学历继续教育。相比于其他“三省二市”在立法时主要面临的是推动终身教育体系建设的问题，当前江苏面临的更主要问题是加大学习投入，保障、鼓励和激发公民投入终身学习。为此，江苏应当优先选择在已有终身教育体系建设的基础上，围绕“终身学习”开展地方立法，通过公民学习权利的彰显，巩固建设成果，唤醒履行权利和义务的意识，规范政府对学校后教育的投入，开发学习场所，增加学习机会。这样不仅可以助力解决人民日益增长的终身学习需要与教育不平衡不充分发展之间的矛盾[19]，也体现了政府对公民全面发展高度关切的人文情怀。

(二)立法的目的与价值取向

地方立法的先行先试，除了积累经验这样表层的功能性实用意义之外，还负有探索并验证立法本身的价值判断与选择，以证明立法的正义以及必要。基于江苏立法的地方性，立法的目的应当立足于个人本位，凸显权利的保障，增进“学校后”的学习机会，确认公共责任倾向的受教育义务，激发公民学习自觉，承认公民来源于不同教育类型与学习渠道的学习成果，完善终身教育体系，促进人的全面发展，推动学习型社会建设。

1.保障公民终身学习的合法权利

习近平总书记指出，“学习是文明传承之途、人生成长之梯”，学习是人类生存与发展的重要依赖。研究已经证明，人类学习的初始能力与生俱来[20]，意味着学习的权利先于国家存在[21]，并非源于国家赋予，是公民利益和需要的自发反映，是公民天然的“应有权利”[22]，属于基本人权。

联合国教科文组织第四次国际成人教育大会认为人类不仅应享有在他人协助下接受教育的权利，还应当享有个人主动学习的权利，即每个个体都有不受妨碍地进行读、写、质疑、想象、创造和研究探索的学习权利。[23]我国宪法明确规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，就是建立在学习权基础上的[24]，与教育权相对应的是学习权[25]，所以我们不能仅仅把“受教育权”理解为接受教育，那样受教育者就成为接受教育的对象，在实际上处于被动地位，受教育的权利也具有了浓郁的义务性质[26]，主体权利就成为虚设。因此“受教育权”应当被理解为公民有接受教育的权利，更有学习与发展的权利，体现受教育权的权利本质。

社会治理现代化的关键是保障公民权利，宪法通过列举明确的公民权利理应得到全面保障,宪法未列举的公民权利也应当得到有效保障[27]，因此，行使国家权力的各级政府有义务通过明确的立法，保障任何人享有平等的学习权利，不论是儿童、少年、青年还是中年、老年均可通过受教育或其他途径获得适当的学习机会。

2.厘清公民的受教育义务，促进终身学习从国家意志转变为公民自觉

现代科学技术迅猛发展，互联网与实体经济日益深度融合，人类唯有通过不断学习才能继续推动社会发展并不被飞速发展的社会所抛弃。从这一角度而言，个人的学习与国家发展紧密相关，终身学习成为国家和政府的重要发展意志[1]。然而作为学习主体的公民虽然也意识到不学习会无法跟上时代步伐，但又明显缺乏学习动力，对终身学习表现出明显的“二重心态”[28]，内部动机需求明显不强[29]。

国家意志与公民主体自觉之间的落差，关键原因是固有的教育制度形成的法律关系没有被触动，宪法规定的受教育义务没有得到正确理解和有效执行。由于九年义务制教育的存在，人们很容易将受教育义务理解为适龄儿童及其父母或监护人应当承担的义务[30]，而宪法对于受教育采用的权利和义务并立的复合规范结构，也进一步导致了学界关于受教育权利与义务是否自洽的争论[31]。所以，简单进行终身学习的观念宣传在没有制度支持下就显得苍白无力，毕竟原有教育状态下形成的观念具有强大的惯性定势，并会在原有制度下不断自我复制。事实上，除了为防止因权利怠于行使或任意放弃引起利益流失，为特定年龄的主体设置必须接受教育的义务外，还因为人与社会互惠共存关系的需要，为了成为具有公共责任意识、符合宪法精神的民主的公民[32]，所有人都担负着形成公共人格的终身受教育义务，也即受教育是形成公民的过程[33]。因此，江苏的地方立法可以通过清晰界定公民受教育义务的范畴，透过法律具有的评价与引导功能，调整公民的意识与行为，理顺、改善和稳定公民与政府、市民与社会、学习者与教育者之间的学习权利义务关系，促进终身学习理念的广泛传播与落地生根，使公民终身学习成为主体自觉。

3.构建终身教育体系的良性教育秩序

虽然终身学习的重要性在理论上已经得到充分论证，但在实践中最具终身学习意义的成人继续教育始终处于边缘化状态，教育结构的不平衡、不合理是新时代教育发展面临的主要问题[34]。同时随着“互联网+”的深度推进，学习的途径、教育的形式越来越多，还会不断出现新的教育形式，但这些新出现的教育形式不能始终停留在眼前的发展阶段。

因此，江苏应通过立法来对当前的教育体系进行完善与补充，从学习主体的权利义务关系视角，统合各级各类教育形式的办学目标和方向，统一规范培养质量和规格，进一步提供多层次、多样化、多选择的学习机会，创设平等对待每个学习主体的更大空间，不仅可以获得更广泛意义上的教育结果公平，也能在一定程度上促进各类教育平衡、合理、同质发展，形成与学校教育同质同权、社会资源整合共享的终身教育良性秩序。

(三)立法的名称与调整对象

法律的名称往往反映着立法的价值取向，决定着法律的调整对象与规范配置。一部法律作为一个整体，名称可以被看作是主题，内容可以被视为正文，主题与正文应当名实相副，彼此呼应。

1.改变地方立法固有思维，围绕“终身学习”开展立法

由于“终身教育”已经被明确界定为“贯穿于人的一生并扩展到社会各个方面的一种连续性教育”[35]，应当是囊括当下所有教育形式的教育体系，如果以“终身教育”为名开展立法，“等于在现行的《教育法》之外再立一部《教育法》”[36]，而目前已有地方《终身教育促进条例》对“终身教育”采用的排除列举法又被批评有明显“狭隘化”终身教育之嫌，与终身教育应有内涵不符。

事实上学习伴随着人类始终，教育则是人类社会发展到一定阶段的制度化的学习产物，1997年版的《国际教育标准分类法》中，教育被定义为是能够引发学习的有意识的交流活动，包括文化活动和培训[37]，充分说明了教育服务于学习的本质属性，也说明学习不再局限于学校教育，全民终身学习正是发展终身教育的目的，构建完善的终身教育体系是为学习者提供终身学习的全程服务。

因此，以终身学习以及因此产生的权利义务关系为立法调整对象，不仅能涵盖终身教育内容，体现“终身教育”“终身学习”和“学习型社会”三者之间理论的内在联系与发展，还能鲜明体现立法的价值取向，确认并保障公民的学习权利，真正使终身学习成为一种生活方式，和国家学习型社会建设、学习大国建设的目标保持一致。更重要的是还能有效协调法律位级问题[38]，避免以终身教育为名的大小教育法之争[39]，不致再引起相关概念的误读与歧义，也和国家层面开展的终身学习法研究上下呼应。

2.立足学习现状，以“促进”终身学习为立法重点

立法重点与立法目的密不可分。围绕终身学习的立法，当然是为了保障公民终身学习的合法权益，促使政府为公民创设更多学习机会，推动公民自觉学习，真实学习，有效学习。

早在福建起草条例时，就存在是“规范”终身教育发展还是“促进”终身教育发展的两种看法[40]，最终起决定作用的是对当时客观事实及主要矛盾的研判，认为实践中还存在一些不正确的认识，终身教育活动处于起步阶段，学校教育以外的教育形式亟待发展，需要大力扶持与鼓励，所以形成了政府主导、多方参与的“促进”条例。

时至今日，如何使公民主动积极持续地投入到学习中去，催生旺盛的学习需求，成为推动终身教育体系完善、建成学习型社会的关键。既然学习权利属于公民的基本权利，政府就有义务采取一系列措施，保障公民学习机会公平，促使公民的学习权益时时处处得以实现；对于怠于履行受教育义务的个体，立法也需要通过督促、鼓励和扶持的措施加以引导与激励。因此，以“终身学习促进条例”为名更符合立法的起点与归宿要求。

三、江苏终身学习促进条例的规范配置与主体内容

立法的目的与价值基础，决定着条例具体规范的内容赋予与表达形式。江苏终身学习促进条例应在保障公民学习权利、促进全民终身学习以及终身教育体系有序运行的目的引领下，将本省近年来在学习型社会建设和终身教育体系构建方面的政策经验法定化，科学界定权利义务关系，合理配置法律规范，妥善处理好学习自由自主权利与受教育义务在每个个体身上的均衡。通过强化公民的学习权利意识与终身学习自觉，为江苏高质量发展提供人力资源保障，满足“强富美高”新江苏“社会文明程度高”的建设目标。

(一)条例的结构体例

考虑到宪法规定的“受教育”既是公民权利又是公民义务，学习主体既有学习自由又受教育强制，兼具自由权和社会权两种权利特性[41]，为了充分体现学习权利保障和政府推动全民终身学习、建设学习型社会的意志，江苏终身学习促进条例至少需要包括但不限于以下内容：(1)公民的学习权利与受教育义务；(2)政府对公民学习权利的保障以及对怠于履行受教育义务的规制；(3)教育举办者与提供者的义务和权利；(4)争议的解决以及法律责任的界定等。

为了配合内容的条理表达需要，条例内容可以通过采用“总则、学习者的权利与义务、教育机构的权利与义务、政府的职责、学习者组织、争议的解决、法律责任和附则”[42]共计八章的分章节式结构，以更清晰地呈现条例的逻辑脉络与层次。

(二)条例的规范体系

1.总则与附则

总则部分的规范主要解决立法依据与目的、调整对象与适用范围、基本原则和实施策略等。附则部分则包括相关概念的法定解释与必要事项说明，包括生效施行时间。

总则中明确是根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国教育法》，为保护公民终身学习的合法权益，促进人的全面发展，健全终身教育体系，推进学习型社会建设而制定条例；同时，强调凡具有中华人民共和国国籍的公民，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的终身学习权利，履行法律法规规定的受教育义务。江苏省行政区域内公民为满足学习需求的权益受本条例保护，江苏省各级政府有义务采取必要措施保证公民学习的合法权益得到实现，必要时敦促公民履行受教育义务。

这样将人以及人的利益和发展放在首位，不仅避免了单一的政府驱动倾向，体现江苏以人民为中心的发展情怀，也明示了公民的学习责任，体现地方文明程度。

2.正文部分

“公民的学习权利与受教育义务”“教育机构的权利与义务”以及“政府的职责”是条例的重中之重。

在公民部分，既需要明确公民平等享有“学习自由权、学习条件保障权、获得教育帮助权和个性发展权”[43]等学习权利，也需要明确公民在生命全程中应当积极参加各类学习活动，接受公民教育，树立中国特色社会主义共同理想，从业人员依法履行接受职业培训和其他继续教育的义务，六周岁以上不满十八周岁的未成年人，依法接受义务教育。这不仅符合江苏省学校教育发展的现状，也能有效促进学校后教育的发展，因为市场经济是人的需要决定一切的人性化经济，人的学习需求，就是办学力量和教育机构的最高律令[44]。

在教育机构部分，既需要明确教育机构的范围，包括举办教育的国家机构、社会组织或个人以及提供学习活动的学校、机构、场馆与团体，也需要在不与其他法律、法规发生重复、交叉与冲突的前提下，明确具体教育机构对参加学习活动的公民所应担负的培养责任以及确保学习权利实现的各项义务，更需要明确所有教育机构在各自对应的教育层次和教育类型领域拥有平等发展机会和发展空间。

在政府职责部分，既需要明确政府承担建立终身学习制度保障的主体责任[45]，通过政策制定和措施执行，发挥保障学习者合法权利的宏观引领和调控作用，通过建设开放的学习成果认证制度、稳定的资金来源机制、多元的督导评估体系，来推动终身教育体系的不断发展和学习型社会的目标实现；还需要明确赋予政府对公民受教育义务履行的有限规制，通过使用“必须”“应当”等法律语言配以恰当“法律责任”的隐性表达方式，来促进公民积极行使学习权利，成为有公共意识的责任公民，而不是任性选择放弃[46]。其中，对江苏省设立的开放大学实行生均财政拨款的政策，按照常住人口数每人每年不低于可支配收入0.3‰的标准安排社区教育经费的政策应当及时反映到条例中。

“学习者组织”是为维护学习者在学习活动中的自身利益而设立的社会团体，是公民结社权的体现[47]，也是公民文明程度的体现。存在的意义在于着力加强对江苏省各级政府承担的终身学习保障职责和教育机构教学活动质量的监督，接受公民学习权利受到侵害的投诉与处理，提供终身学习的信息咨询等。

“争议的解决”和“法律责任”一直是教育法律法规的弱项，不论是理论研究还是制度建设都远远滞后于实践需要，既缺少明确的法律救济规范，也缺少纠纷产生后处理机制。[48]但没有救济就没有权利，江苏终身学习促进条例有必要明确公民对于学习权利的争议事项可以通过和教育机构协商、申请学习者组织调解、向行政机关投诉、申诉、申请行政复议以及申请仲裁、提起诉讼等途径解决；同时根据比例原则，对教育机构以及具体人员，追究违法损害公民学习权益的具体法律责任。

四、进一步完善地方终身学习立法的建议

在推进学习型社会建设过程中，立法扮演着极为重要的角色。江苏的终身学习促进条例除了具有公认的宣示、统一认识、补充完善法律体系的作用外，还具有对学习主体的具体学习权利加以公开确认的示范作用。目前我国教育法律体系中还没有一部关于学习主体的立法，宪法只规定了受教育权的纲要原则，公民的学习权利要具体成形就需要立法者的主动担当，如果没有立法机关对公民学习权利的外延内涵、保障标准与措施、实施方法与策略、违法救济等问题加以明确，学习权利就很难实现。也正是基于这一点，终身学习的立法难度和跨度是教育立法中极具挑战性的任务。地方终身学习立法要能够科学合理，真正满足地方需要，彰显地方特色，并为国家立法提供有效的异质经验，还需要在以下方面加大投入。

(一)深化立法理论研究

由于长期以来我国对教育立法的紧迫性认识严重不到位，研究力量比较薄弱，教育学、法学等多学科跨界人才储备十分有限，对教育立法的理论研究远没有达到应有的高度。[49]五部《终身教育促进条例》存在的共性缺陷，也在一定程度上佐证了这一判断。

为了避免在概念术语、逻辑框架和核心内容等方面因为研究不扎实而带来的随意性与盲目性可能，可以在江苏全省乃至全国组织更广泛力量，组建专业研究学会或团体，加强基础性工作，边实践边研究，通过设立专项课题，开展成果论证，拟定立法参考草案，构筑基于国情、省情的教育立法理论体系。

现代社会教育的变化日新月异，随时随地都在产生新技术运用于教育领域的最新成果，基于新媒体的学习方式如泛在学习、MOOC学习发展迅猛，各类教育联盟和新兴教育企业优势互补、强强合作，都深刻影响着终身学习的未来走向和终身教育资源的配置更新。所以，教育立法研究也有必要与时俱进，顺应实践发展的需求，秉持开放的胸怀吐故纳新，使条例内容切合并适当超前于当前的教育实践，适应新时代的需要。

(二)扩大公众参与程度

立法的价值实现，在于立法的价值被认同，如果一项立法缺乏最低限度的社会认同,将寸步难行。[50]市场经济是人的需要决定一切的人性化经济[44]，而人与人之间的差异性，决定了人的价值观念也是不同的，一部分人有主动学习需求，一部分人认为学习无用，但差异并不意味着无法达成共识，恰恰可以通过立法的公众参与，弥合公众之间的分歧，扩大共性范围，形成公众间的认识共和。

为了企及这一目标，可以通过各大网络公共服务平台开展问卷调研，以学术研究名义发布专家拟定的参考草案，广泛征集民众意见；还可以通过开展大规模的单独访谈、集中座谈等获得更详细全面的意见，在集聚民众智慧的同时扩大立法研究的社会影响力。

(三)浓厚终身学习文化氛围

文化作为人类共享的成果[51]，塑造着一个民族的基因，承载着整个人类的发展命运。作为文化组成部分的终身学习文化，不仅是全民学习、终身教育体系发展以及学习型社会建设的强大动力，更是进行立法活动并确保立法得以实施的重要基础。文化是价值的源头[52]，价值取向不但影响立法的目标和方向、内容与质量，也会影响法律的社会接受度和实施有效性。因此，厚重的终身学习文化是高质量地方立法的基础底蕴。

浓厚终身学习文化的氛围，需要政府、社会各方、教育机构、教育者以及所有公民的共同努力。可以通过广泛而有力的社会宣传体系，营造舆论氛围，借助报纸、广播、电视、网络公共服务平台以及微信、微博等新媒体播放公益广告，发送宣传书画等，不断宣扬和传播终身学习文化[53]；通过定期举办“终身学习周”“学习成果交流会”等主题鲜明的活动，丰富学习形式，激发学习热情[54]；通过教学改革，推送丰富有用又有趣的学习内容，潜移默化渗透终身学习的理念；等等。

最后要强调的是，不论是为了弥补立法的空白，还是为了学习型社会建设的长远未来，通过法律的权威性、强制性和稳定性对个人、社会和政府在终身学习方面的权利与义务、行为与方式，进行确认、调整、引导和规范已经是势在必行的客观需要。江苏终身学习促进条例并不是简单为人们创设一套终身学习的行为规范，而在于先行探索如何为人们创设将“学习实现自我”放到最优先地位[55]的环境，以满足人们对教育公平、学习自由、共享秩序等价值的诉求，为国家立法提供有意义的异质经验。