农地制度供给侧改革助推河北雄安新区乡村振兴的策略选择

摘 要演在较快的城镇化、工业化等全面现代化战略驱动下，我国农民财产收入增长通过农户家庭土地承包制、土地承包权流转和承包权“三权”分置、集体经营性建设用地“同价同权”流转、农村宅基地“三权”分置等不断向农户家庭赋权的农地制度改革，以及劳动力资源自主流动为抓手实现的。河北雄安新区建设是国家赋予京津冀通过疏解北京非首都功能，补齐京津冀河北短板，发展河北的历史机遇。占新区城乡规划体系面积2.8%的美丽乡村建设，是保障新区规划总目标和落实乡村振兴战略的重要一环。文章力图通过实施“因地制宜的农用地绿色转型机制，一二三产业融合的集体建设用地复合利用模式和乡村生态用地长效供给机制”的农地制度供给创新，激发土地政策红利，助推河北雄安新区“宜居宜业宜游”美丽乡村实现。

关键词？演农地制度;河北雄安新区;乡村振兴;美丽乡村;生态用地

[中图分类号]F127;F301.1[文献标识码] A[文章编号]1673-0461（2019）03-0067-06

一、引 言

乡村振兴与乡村衰落相对[1]。当前城乡发展不平衡，乡村发展的不充分已经演变成日益严峻的“乡村病”，主要表现为“五化”，即农业生产要素高速非农化、农村社会主体过快老弱化、村庄用地日益空废化、农村水土环境严重污损化、乡村地区深度贫困化[2]。从“农民真苦、农村真穷和农业真危险”“三农”问题，到新时期乡村“五化”问题讨论，乡村的存在与发展问题从来没有向现在这样被关注。乡村振兴被列为党的十九大报告确立的七大发展战略之一，2018年中央“一号文件”的标题是“全面部署实施乡村振兴战略”，2018年“两会”的主要议题也是实施乡村振兴战略。实施乡村振兴战略是实现以人民为中心的发展宗旨的必然要求，是当前全党全社会的共同行动[3]。大批学者投入乡村振兴战略的相关理论认知、体制机制、政策措施、振兴模式、实施路径研究[1，4-6]，各地方政府推出了不同的措施，逐渐形成了一批有特色的实践和振兴之路[7-8]，但均处于进一步探索阶段，缺少乡村地域系统土地问题的创新研究和典型示范。

土地资源在乡村振兴中肩负着提供资源支撑的基础性作用，以其多功能性发挥着保障乡村居民生产、生活及生态空间需求的多元价值[9]。河北雄安新区包括雄县、容城、安新三县行政辖区（含白洋淀水域），高阳县龙化乡和任丘市鄚州镇、苟各庄镇、七间房乡，规划面积1 770km2[10]。其中雄县（514 km2）、安新（728 km2）和容城（314 km2）三县土地面积为1 556 km2[10]。按照新区规划纲要，“到2035年，基本建成绿色低碳、信息智能、宜居宜业、具有较强竞争力和影响力、人与自然和谐共生的高水平社会主义现代化城市。”[10]乡村占雄安新区城乡规划体系面积2.8%[10]，如何通过规划建设特色村落，建成“宜居宜业宜游”的美丽乡村，是保障新区规划总目标和落实新区乡村振兴战略的重要一环。美丽乡村建设落地离不开土地，乡村振兴是面向国家战略需求的重要课题，本文在对新区农村土地特征分析的基础上，按照营造“敢闯敢试，敢为人先”要求[11]，提出通过农村土地制度供给创新促进新区乡村振兴落地的策略。

二、 我国乡村振兴的路径和驱动力

（一）乡村振兴是习近平新时代的必然规律

乡村地域系统具有复杂性、综合性、动态性特点，乡村发展是一个历史的、渐进的过程。尽管世界各国的乡村发展进程不同、问题有别，但都经历过诸如农村基础设施薄弱、农业经济地位下降、青壮年人口持续外流、环境污染和资源短缺等共性问题，都经历了乡村振兴阶段，如日本的农村地域振兴计划、韩国的新村运动、法德战后乡村建设、意大利乡村工业化进程等[12-13]。乡村振兴是一个内涵丰富、领域广泛，包括乡村经济、社会、文化和生态文明的综合性战略。乡村振兴是在反思传统城镇化过程中城进村衰等问题基础上对农业农村发展政策进行全面调整而提出的旨在推动乡村地区全面复兴的战略[14]。且我国当前的乡村振兴不仅仅是一般意义的国家战略，对丰富世界现代化理论与实践也有积极意义。

中国是一个农业大国，农业创新力和竞争力严重不足。也是一个农民大国，未来我国乡村还会有3亿～4亿人口，农村是一种长期的社会存在[15]，新中国的乡村发展大体经历了5个阶段：第一阶段是以落实家庭承包制解决农户家庭温饱、促进农民非农就业为重点;第二阶段是以城乡统筹、增加农民收入、全面建设小康社会为标志;第三阶段是以党的十六届五中全会提出的新农村建设的20字方针：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为核心;第四阶段以党的十八届三中全会提出的“以工促农、以城带乡”的“美丽乡村”建设为内容;第五阶段就是习近平新时代乡村振兴战略。2020年之后将迈入未来乡村振兴系统融合阶段，到2030年乡村振兴取得决定性进展。

（二）土地制度改革始终是乡村振兴的抓手

乡村发展进程中暴露出来的形形色色的社会经济问题均可在土地利用上得到反映，也可以通过管控土地利用转型得以缓解[16]。由图1可知，推动农村发展进步的举措贯穿于我国改革的全程，且主要通过家庭土地承包、农户土地承包权流转与承包权“三权”分置改革、集体经营性建设用地“同价同权”流转、农村宅基地“三权”分置等，向农户家庭赋权的土地制度改革等举措为抓手实现的。

党的十九大提出坚持农村与农业优先发展战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求落地（见图2）。产业振兴是经济建设的首要基础，意在通过资源整合，培育绿色生态新产业、新业态，实现经济转型和村民收入增长。而鄉村资源整合的重点是土地资源权利重构，土地集约与盘活是产业振兴的重要抓手。生态宜居是乡村生态文明建设的首要任务，关键是农村人居质量改善、景观格局科学、环境生态田园化。而实现这一任务的抓手是通过土地资源空间格局重构。乡风文明是文化建设的重要举措，关键举措是乡村文化传承、思想观念转变和和谐社会构建，增强发展软实力。治理有效是政治建设的重要保障，关键举措是基层组织建设、民生自治、科学决策与机制创新。生活富裕是社会建设的根本要求，关键举措是居民享有平等参与权利、共同分享现代化成果。而实现任务的抓手是通过土地资源优化配置实现文化地域化和多样化、治理主体多元和与治理机制科学、公共服务强化。

三、河北雄安新区土地利用特征及其挑战

（一）集体建设用地对乡村产业振兴激励不足

作为乡村产业发展的空间承载场所，集体建设用地权利重构效率明显不足。文中取保定市土地利用总体规划（2006～2020年）中2010年近期和2020年远期农村居民点用地的规划数据平均值作为2016年三县的村居民点用地总量（见表1），则农村居民点用地占建设用地总量的比例分别为58.10%、59.50%和67.01%。由此说明承载农村二三产业的集体经营性用地占比较低。

乡村振兴战略实施效果最终要由农民生活富裕状况来评价[17]。2017年全国城镇居民人均可支配收入36 396元。农村居民人均可支配收入13 432元。河北省城镇居民人均可支配收入30 548元，农村居民人均可支配收入12 881元 [18]。保定市城镇居民人均可支配收入27 859元，农村居民人均可支配收入12 779元[19]。而2016年雄安新区三县均低于同期全国和河北水平[18]（见表2）②。其当前的问题既与种植加打工的“半工半耕”乡村经济模式有关，也与当前农村土地利用制度供给“偏好”有关。

一方面，农村居民点用地量大且闲置与低效利用，2001～2010年，农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地反而增加了3 045万亩，新增农村闲置住房5.94亿平方米[20]。另一方面，因集体经营性建设用地数量不足，对活化传统产业与培育乡村新业态、拓宽农民就业渠道、实现剩余劳动力的非农转移、提升土地利用价值等有消极影響。由此可见，集体建设用地权利重构势在必行。

（二）乡村土地资源格局激发绿色要素功能不足

截止2016年底，河北省耕地面积6.25×106hm2，占全省地表总面积的34.76%[15]。河北雄安新区三县土地利用以耕地、水域和城乡工矿居民点用地为主，占区域面积比例依次为64.54%、10.73%和21.71%，耕地占比高于全省平均水平，具体见表3。

表3是本文利用2016年Landsat-OLI遥感影像（轨道号：124/23）解译得出数据。姜鲁光等[21]利用2017年Landsat-OLI遥感影像数据（轨道号：123/33）解译得出耕地（95 816 hm2）、城乡居民点及工矿用地（31 070 hm2）、林地面积（9 758 hm2）和湿地面积（19 426hm2），两期数据基本可以得到互相印证。文中的城乡居民点及工矿用地面积用2016年和2017年解译平均值322 545 hm2，约占到新区土地总面积的20.7%。城乡居民点及工矿用地权利重构潜力巨大。

众所周知，农用地除了具有保障粮食安全功能之外，还具有承载生态、传承文化等功能。表2、表3表明，雄安新区三县耕地面积不但占比较大，且粮食播种面积占农用地面积占比也较大，一定程度上，影响了农用地承载生态、传承文化等功能的发挥。与“淀水林田草”作为一个生命共同体进行统一保护、统一修复的国土空间格局，特别是对“淀水林草”等蓝绿空间面积占比稳定在70%的新区规划纲要要求比[8]，当前新区的土地利用现状结构呈现出明显的“满足吃饭的传统利用”特征，进行新区农用地绿色转型是必然选择。

生态用地是指农用地和建设用地以外，用于提供生态产品的土地。其收益比农用地和建设用地低，属于公益性用地范畴。生态用地是生态系统服务的主要供给源。它因提供了比其他用地更多、更重要的生态服务功能而成为衡量区域生态环境质量好坏的依据[22]。具有水源涵养、气体调节、净化环境、土壤保持、防风固沙、食物供给、保护生物多样性等生态功能，成为维持区域生态平衡、确保区域生态安全的重要生态系统。生态系统服务有着极高甚至无法计量的价值，与人类福祉关系及其密切[23]。表3表明新区三县“三生”用地中生态用地占比较少，说明当前人们对生态用地保护的认识和重视程度严重不足，不仅体现在土地利用规划普遍存在生态用地数量规划不足、土地资源空间格局欠佳等，还包括各级政府、农民、开发商等对生态用地的侵占与过度开发。

（三）社会文化类功能用地配置不足

乡村振兴是乡村地域系统内部自然—生态—经济—社会多要素的共生耦合，包括“物质振兴”和“人文振兴”。乡村地域具有经济、社会、资源、环境、文化等多重功能属性，其中生态价值、文化价值是其有别于城市的独特魅力所在。

中国传统乡村社会的村落文化孕育了许多特色乡村文化景观，成为乡村主要产业和“乡愁”的承载。比如，普遍存在于西部村落中的“舞台”、存在于华北村落的集市、存在于南方的祠堂，既是村民集聚的地方，又是吸引城市要素的精神文脉。通过乡村文化遗存保护与创新、文化创意等特色产业、传统文化经济驱动、特色文化保护和复兴的良性互动，唤起了人们对传统乡村文化、乡土记忆、乡亲乡情的情感依恋和精神需求。但随着近年来农村闲置地、损毁地治理和“迁村并居”，使赖以维系中国传统乡村社会的村落文化、熟人社会等关系被打破，乡村社会面临基层自治组织势微、乡村发展主体弱化、乡村治理结构解构等问题。

土地政策创新为我国40年的经济社会改革实践提供了有效资源保障。但土地用途管制、土地征收、国有土地使用权确权、流转与抵押等土地政策，主要为城市建设聚集了大量的人、财、物资源要素。与相对宽松的城市土地资产化环境比，农村产业用地的资本化，特别是对耕地利用和转用管理最严格，对农村二三产业用地激励不足。没有理想的产业和就业，就不可能有理想的收入，留不住年轻人的乡村，就不可能有活力。社会文化类功能用地配置，是保护特色乡村文化景观、提升乡村文化功能是实现乡村社会重构的重要手段。

四、农村土地制度供给侧改革策略

一般而言，经济社会发展阶段与土地利用结构类型具有强耦合关系。在经济社会发展初期阶段，城市发展相对较快，而乡村发展步伐较慢，呈现农用地数量和农村用地类型的稳态结构;随着经济社会快速发展，乡村年轻劳动力、流动资本的“析出”导致乡村发展人力资源低层次和老弱化以及农业经济地位下降，引致农用地数量和农村用地结构呈现强变动态势。我国乡村普遍存在的“农村劳动力、资本等乡村要素资源过度失血”现象，以及农村土地资源的低效配置与利用问题，在雄安新区的乡村同样存在。而土地利用管控制度与政策又反向促进经济社会结构优化。

协同、疏解、结构、生态、韧性、绿色、创新、融合、文化是雄安规划的新理念。雄安在京津冀协同发展基础上，将北京非首都功能转移的高端资源，包括高等院校、事业单位、医疗健康机构、金融机构、企业总部和高新产业实现集聚创新，形成“北城、中苑、南淀”的总体空间格局，形塑京津冀世界级城市群的核心结构。充分利用 “千年大计”先机，创新现有的农用地和农村集体建设用地制度，构建适宜的新区生态用地供给制度，为新区美丽乡村建设释放制度红利是推动乡村振兴的必然选择（见图3）。

（一）构建“因地制宜”的新区农用地绿色转型机制

充分利用新区高科技的特色，突破现有的农用地用途管制，对农用地按照“因地制宜”原则进行制度创新：其一，对新区农用地实施永久基本农田保护和生态保护双重红线管制，将新区美丽乡村建设区的农用地首要功能定位为承载生态和文化，用“育种、苗木和花卉产业等”高效绿色生态土地利用代替传统“吃饭”农业。其二，允许美丽乡村建设区，在双重红线管制和土壤保护基础上，“因地制宜”地进行农用地“还湖、还淀、转林、转草”用途变更，开发农用地的生态涵养、文化传承等多元功能。最终实现蓝绿交织、和谐自然的国土空间格局。

（二）形成长效乡村土地生态用地供给机制

绿色与生态雄安和“宜居宜业宜游”新区美丽乡村建设，不仅生态用地数量和空間格局要满足区域要求，而且需要将生态用地转变为青山绿水和金山银山，需要将乡村的绿色资源转为生态产品和生态服务，需要长效乡村土地生态用地供给机制对生态用地进行特殊保护。其一，要严格按照划定的生态红线，停止未利用地开发，实施生态用地用途管制制度。保障和优化生态用地的类型、数量和格局，像保护耕地一样保护生态用地。其二，依据生态用地的重要性，与土地综合整治、基本农田保护和土壤污染治理等生态修复结合，划定生态用地类型，并进行分级，实施分类分级管控。其三，建立生态用地补偿制度。保障生态用地需要补偿，比如，未来新区森林覆盖率由现状的11%提高到40%[10]，如果农户不能在生态用地管控中直接受益，就缺乏护林的主动性。其四，逐步建立生态产品和生态服务交易制度，显化生态产品和生态服务价值。

（三）构建一二三产业融合的集体建设用地复合利用模式

其一，允许新区突破现有的建设用地用途管制制度，鼓励集体建设用地复合利用，促进新区农村二三产业进行生态化改造和产业升级，振兴乡村绿色产业。其二，允许突出自然风光、田园风貌，突出历史记忆的农户宅基地综合整治，通过特色村落建设，形成宜游乡村。其三，允许吸引“起步区—五个外围组团—周边特色小城镇”的高新配套产业落地的集体建设用地综合整治，建设宜居乡村。其四，允许以地方特色产品为基础，将农产品生产、制作、加工以及流通、销售等要素，融入科技、人文等元素，发展创意农业、认养农业、观光农业、都市农业等新业态用地，促进乡村一二三产业振兴，形成“宜居宜业宜游”的产业生态化和生态产业化的美丽乡村生态经济体系。

五、河北雄安新区乡村振兴路径保障措施

（一）提升新区原村民素养，吸引和留住外来人才

新区产业发展重点为新一代信息技术产业、现代生命科学和生物技术产业、新材料产业、高端现代服务业和绿色生态农业等五大产业。对新区原有村庄而言，除了人文资源、公共设施与现代化城市目标有较大差距外，现有村民的自身素养与未来新区劳动资源要求也有较大差距。一是充分调动农民主动性和创造性，采取多种培训形式提升新区原村民素养，以适应新区对劳动力资源“宜居宜业宜游”的要求，这是新区美丽乡村建设的首要任务。二是适度放活宅基地和农民房屋使用权，并作为吸引资金、技术、人才等要素流向农村的有效载体。没有人才，美丽乡村的建设和乡村特色振兴难以持久，且仅靠沉淀在农村的原村民也难以振兴。采取多种形式吸引和留住外来优质劳动力或者人才回到农村，示范引领。三是乡村振兴政策法定化。建立实施乡村振兴战略领导责任制，加强“三农”工作干部队伍建设。

（二）显化农地的多元化价值

当前新区建设存在“资金从哪里筹、高级产业从哪里来、高新人才如何聚”三大问题。“宜居宜业宜游”新区美丽乡村建设也存在“宜业宜游如何定、资金从哪里筹、人才如何聚” 三大问题，其中“资金从哪里筹”最为关键。除了各级政府的资金外部渠道外，需要建立长效渠道机制，其中，乡村自身资源价值重估也是渠道之一。

城市发展靠“土地财政”，乡村振兴也要借助土地之力[24]。土地是农村最大的资源和最重要的生产要素，当前农村普遍存在用地碎片化、无序化、低效化现象，不但与农村缺乏综合规划，还与农村土地价值无法有效显化有关。坚持“绿水青山就是金山银山”理念，将生活居住、农产品生产的商品性属性进行绿色化转型，对国土资源保护、水资源养护、自然环境保护、自然景观形成、传统文化继承等属于非商品性属性，通过“宜居宜业宜游”进行价值显化，为乡村振兴助力。

收稿日期：2018-11-26

网络出版网址：http：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20181207.1514.004.html 网络出版时间：2018-12-10  11：06：08

基金项目：河北省社科联发展项目《基于遥感技术的安新县土地利用变化分析》（201708110328）成果。

作者简介：赵淑芹，女，河北盐山人，博士，河北地质大学土地资源与城乡规划学院总支书记，教授，研究方向为国土资源管理。