农业农村发展如何优先？

梅立润

摘 要演乡村振兴战略承载着中国共产党在新时代全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的核心使命与责任，农业农村优先发展是其标识性特征;主张农业农村优先发展意味着国家资源配置逻辑从工业城市优先调整为农业农村优先;优先性的意义在于当其他发展目标与农业农村发展都提出资源供给需求时，农业农村发展的资源供给需求可以处于满足次序安排的前列乃至首位，或者说农业农村发展可以获得更大比重或更多份量的资源配给;在实践推进国家资源配置逻辑调整过程中，资源供给优先考虑农业农村发展可能会遭遇共识性难题、增量优先还是存量优先的操作性技术难题和强调因地制宜造成的统合性难题。

关键词？演乡村振兴;农业农村发展;优先性;资源配置

[中图分类号]F323[文献标识码] A[文章编号]1673-0461（2019）03-0032-06

一、问题的提出

悠久的农耕文明、政权的成长经历以及社会的转型趋向，共同形塑了乡村在中国共产党执政话语表达与任务选择中的重要角色，作为中国发展与治理的基础场域，“‘乡村的问题在中国也许是最核心的问题之一。”[1]改革开放以来，经过家庭联产承包责任制、村民自治、新农村建设、城乡统筹、城乡一体化、美丽乡村建设等一系列的改革与探索，中国乡村的发展水平与治理效度都有明显提高。但是不可忽视的是，在持续快速推进的工业化、市场化、城镇化过程中，由于国家支持重心的偏斜以及乡村自身资源汲取与吸引能力偏弱，大量优质资源流向城市，乡村逐渐缺少活力而显现衰落趋势甚至陷入发展与治理的困境。党的十九大的召开标志着中国特色社会主义建设进入了新时代，平衡和充分发展成为新时代中国共产党的核心执政使命与责任。由于中国发展不平衡不充分的问题在乡村最为突出，而且按照中国人口增长和城镇化发展的速率，到2030年，中国总人口将达到15亿左右，城镇化率达到70%，“如果到了2030年，我们城镇化率达到70%，农村还有4.5亿人，再设想一下，如果到2050年城镇化率达到80%，农村还有3亿人，有这么大数量农村人口的背景下，我想中国是无论如何不能让农村衰败的，否则这个国家就会面临一种难以承受之重。”[2]因此，在党的十九大上，中央适时提出了实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，最终实现农业全面升级，农村全面进步，农民全面发展。

在党的执政话语体系中，农业农村农民问题始终是关系国计民生的根本性问题，没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。因此，在新时代实施乡村振兴战略具有重大意义，事关全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家等历史任务的完成质量，也是对中国共产党和各级政府执政施政能力与智慧的直接检验。党的重要会议特别是全国党代会中提出的新战略，对中国经济社会发展的方向与着力点选择具有深刻的影响，会带来各级党政部门注意力的调整，还会成为学术研究关注的热点议题，这是中国政治运行的基本经验，也是中国学术研究的鲜明特征。确实，自乡村振兴战略提出以来，各类期刊杂志开设专题探讨，众多机构单位举办主题论坛，各种媒体争相宣传报道，迅速兴起了一股研究热潮，形成了第一批较具原创性的乡村振兴研究成果。不可否认，这些研究成果打开了乡村振兴研究的窗口，具有独特的理论贡献，但是“由于实施乡村振兴战略是党的十九大提出来的，时间比较短，目前学术界大多只是对十九大有关精神的解读，还谈不上对乡村振兴战略的深度研究，各地如何结合实际推进乡村振兴战略目前还处于方案讨论阶段。”[3]从对已有乡村振兴研究成果的梳理来看，整体上而言，宏观阐释乡村振兴战略的内涵、刻画其提出的时代背景、呈现其功能定位、挖掘其价值意义的研究内容居多，关于乡村如何振兴的思考偏少。而且当前乡村振兴研究带有典型的解读性特征，学者们关于乡村如何振兴的思考，大多具有与官方文件说法重复的色彩，在全面性、针对性、精细化等方面的水平与程度有时还比不上官方文件，这显然不符合官方与民间对学术研究的期待。

通过梳理有限的关于乡村如何振兴的研究成果，可以发现大多关注的是乡村振兴应该遵循的一些宏阔性要求与可以采取的操作化举措，前者主要包括乡村振兴应该坚守的原则、遵循的策略、需要注意或避免的问题等。后者主要包括做好乡村振兴立法与规划制定;建立乡村振兴标准与专门机构;注重乡村人口稳定、结构优化、人才培育与活力激发;构建现代化农业体系与现代化乡村治理体系;推进一系列体制机制制度的改革、优化与建设[4]。确实，这些思考对于乡村振兴的实践推进具有一定的指导性与启发性，但是问题在于，他们忽略了实践推进乡村振興的一个重要前提，即农业农村优先发展。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》曾明确指出，实施乡村振兴战略要坚持农业农村优先发展的基本原则。虽然《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对如何推进产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等都作出了细致部署，学者们也在乡村如何振兴问题上提供了诸多宏阔性策略与操作化举措的有益思考，但是官方意见和学者们的思考实际上针对的是农业农村如何发展的问题，而不是农业农村如何“优先发展”的问题，遗漏了“优先”的限定。而任何国家战略背后连带着的都是系统的资源配置调整方案，推进农业农村发展和推进农业农村优先发展适用的是两种完全不同的资源配置逻辑。可以肯定地说，以中国共产党为核心的执政施政团队有丰富地促进农业农村发展的经验，但是此前从来没有主张过农业农村优先发展，在某种意义上可以说，如何促进农业农村优先发展才是乡村振兴战略区别于以往任何国家涉农战略的精髓所在。国家从来没有忽视过农业农村发展，但是主张农业农村优先发展才是乡村振兴战略的标识性特征，摘去“优先”的限定，乡村振兴战略所寓涵的美好愿景与宏伟目标将难以落地，即使落地，也将大打折扣。因此，真正有生命力和穿透力的关于乡村如何振兴的思考，一定不能脱离优先性语境。那么，到底如何理解农业农村优先发展基本原则中“优先发展”的意蕴？在实践推进乡村振兴过程中，落实农业农村优先发展又会遭遇什么样的阻碍或难题？较为遗憾的是，当前研究尚未涉及“优先发展”意蕴的理解，对“优先发展”的阻碍或难题也缺少预判性分析，而这正是本文的核心问题意识和实践关怀。

二、理解农业农村优先发展：资源逻辑与衡量标准

国家战略对中国整体经济社会发展具有深厚久远的影响力，核心原则的清晰理解是推进国家战略实施并取得成效的基本前提。但是长期以来，支撑国家战略落地的配套性政策在基层政治运行实践中时常会陷入名实分离的窘境，一个重要的原因就是对国家战略核心原则的理解存在流变性，从而为逐级落实执行创设了选择性或变通空间，最终消解的是国家战略的效度，损耗的是国家发展的质量。然而，在中国这样一个超大规模且内部异质性强的国家，国家发展与治理必须依持地方的配合，需要通过给予地方一定的自主性从而释放其活力，国家战略与配套政策不能框死地方行动的范围与细节，但是锁定核心理解维度还是有必要的。同样，乡村振兴战略承载着党推进中国平衡充分发展的新时代使命与责任，农业农村优先发展是其标识性原则，如何准确理解农业农村优先发展确实事关乡村振兴战略乃至国家发展的前途。

（一）农业农村优先发展的实质是国家资源配置逻辑的调整

以中国共产党为核心的执政施政团队具有很强的政治审慎性，不会轻易提出一项影响面广、影响程度深的国家级发展战略。与振兴相对的是衰落凋敝，因此一个基本的推断是，乡村振兴战略的出场必定源于以中国共产党为核心的执政施政团队对中国乡村现实状况的准确把握，即中国乡村已经衰落凋敝或趋于衰落凋敝，实施乡村振兴战略是对中国乡村衰落凋敝问题的直接正面回应。虽然在现代化、工业化、城市化进程中，乡村衰落凋敝是许多国家都曾遭遇或终将遭遇的共通性难题，但是宏阔的世界历史与时代发展趋向背景并不能抵消对乡村衰落凋敝具体国家行动选择的追因。在中国持续快速的工业化、市场化、城镇化过程中，长期推行的是工农产品“剪刀差”和户籍、就业、医疗、社保、教育、土地、产权、基础设施、公共服务等方面的城乡二元政策，带有鲜明的先城后乡、先工后农、以乡助城、以农助工的偏斜特征，确实，城乡二元偏斜政策“对于在一穷二白基础上推进现代工业体系的建立和城市化，虽然有其必要性，但中国农民和农村为此付出的代价惨重”，这种惨重代价就是“要素流动在收益驱动的作用下，几乎是由农村向城市单向的，造成本来就捉襟见肘的农村要素存量濒临枯竭，出现大面积的乡村凋敝景况。”[5]即是说，国家政策与支持重心的偏斜是导致乡村衰落凋敝的重要原因。因此，推进乡村振兴的关键在于国家政策与支持重心的纠偏。

任何发展思路背后都连带着一整套资源供给机制，实施乡村振兴战略要坚持农业农村优先发展的基本原则，这意味着在乡村振兴时期，中国发展思路要从工业城市优先转向农业农村优先，也意味着资源配置逻辑要从工业城市优先调整为农业农村优先。正如《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》所明确指出的，要在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村短板。而且不同于此前乡村费尽心思向上级党政部门争取乡村发展与建设的资源，或者发挥自身智慧开发、动员、协调乡村内部资源，作为乡村振兴标识性原则的农业农村优先发展更加强调国家从外部注入活力与能量，更加注重国家的主动支持。

（二）次序与数量安排是衡量农业农村优先发展的核心标准

理清农业农村优先发展的资源配置逻辑调整实质与对国家主动支持的期待，为理解农业农村优先发展做好了背景性知识铺垫，是推进农业农村优先发展落实并取得成效的第一步，而只有真正把握住了“优先性”到底体现为什么才能减少实际操作的错乱与迷茫。理解优先性要將之放置到一种比较情景中，无比较则无先后。长期以来，中国都处于赶超型的发展阶段，由于超大的国家发展与治理规模使得中国共产党对秩序与规范的需求更加强烈，特别是在市场化、工业化、城镇化、信息化、全球化等复杂交织和频繁互动的情形下，中国面临更多的风险与挑战，为了减少它们给中国发展与治理秩序和规范带来的冲击，中国共产党更加注重未雨绸缪，制定战略规划，提高发展与治理的可预期性。而任何承载美好期许的国家战略规划要从文本走向现实，都需要充裕的资源供给，如果说战略规划指定了国家发展与治理这艘巨轮前进的方向，那么充裕的资源供给才是巨轮前进的燃料与动力支撑。

然而问题在于，国家在特定时期的资源总量或者说资源供给能力是有限的，面对多种国家战略提出的资源供给需求，国家可能无力回应，或者说至少无法一一予以充分回应，而且不同国家战略提出的多元资源供给需求可能存在竞争与冲突，因此极为考验国家的资源配置智慧，特定的优先性安排便是在这种背景中应运而生。获得优先性安排的意义在于，可以处于资源供给需求满足次序安排的前列乃至首位。乡村振兴战略承载着中国共产党在新时代全面建成小康社会和社会主义现代化强国的核心使命与责任，国家承诺农业农村优先发展召示了对其的重视，这意味着，当其他发展目标与农业农村发展都提出资源供给需求时，农业农村发展的资源供给需求可以处于满足次序安排的前列乃至首位，或者说要先满足农业农村发展的资源供给需求，要以满足农业农村发展的资源供给需求为主。另外，优先性的意义不仅体现在资源供给需求可以处于满足次序安排的前列乃至首位，还体现在资源供给量的配置上，即是说，面对给定的、有限的国家资源，当其他发展目标与农业农村发展都提出资源供给需求时，农业农村发展可以获得更大比重或更多份量的资源配给。形象地说，农业农村优先发展在次序方面的体现可以表示为：当农业农村发展提出资源需求（N1）与其他国家发展目标提出资源需求（N2、N3）时，国家应该先回应和满足农业农村发展的资源需求（N1）;而农业农村优先发展在数量方面的体现可以表示为：当农业农村发展提出资源需求（N1）与其他国家发展目标提出资源需求（N2、N3）时，国家在只拥有给定资源（N）时，将给定资源（N）拆分为（A1、A2、A3）分别用于回应和满足农业农村发展资源需求（N1）和其他国家发展目标提出的资源需求（N2、N3），但是A1>A2>A3。

三、乡村振兴资源配置逻辑调整的多重难题

为了增强中国发展与治理的秩序性和规范性，中国共产党制定了诸多国家战略，以战略规划引领特定时期内的发展与治理是中国共产党执政的常用工具和特色。资源是国家战略推进的燃料，但是在国家资源总量有限的情形下，多国家战略容易导致资源供给需求之间的竞争与冲突，由此催生了特定的优先性安排。总体来看，新中国成立以来，国家资源配置的基调都是偏重于优先保障工业与城市发展，或者说遵循的是工业城市优先逻辑。乡村振兴战略主张农业农村优先发展，从理论上来说意味着国家资源配置逻辑要从工业城市优先调整为农业农村优先。然而由于资源供给惯性的存在以及资源配置逻辑转换背后牵扯到复杂的利益结构调整，可以预判的是，实践推进国家资源配置逻辑转向农业农村优先并没有那么容易，会遭遇不少难题。

（一）资源供给优先考虑农业农村发展面临共识性难题

社会阶层的分化与利益诉求的日益多元、民主意识的增长与程序的完善、权力结构的扁平化与部门分工体系的规范等等使得现代政治运行非常注重共识的达成，比如国家与社会之间的共识、政府与市场之间的共识、不同部门之间的共识等等。共识的达成有利于增强行动的合法性基础，也有利于节约行动成本，具有较高共识性的事项会遭遇更少的实践阻滞。注重不同类别共识的达成乃至于说注重全方位共识的达成是以中国共产党为核心的执政施政团队治国理政的鲜明特征。乡村振兴战略作为中国共产党谋求新时代充分平衡发展的重大举措，其实践推进的关键在于调整国家发展思路和资源配置逻辑从工业城市优先转为农业农村优先。而任何发展思路、资源配置逻辑调整的背后都暗含着一个非常复杂的多类别共识达成或者说利益整合过程。有研究者发现，世界上许多国家都经历了“工业优先发展—工业反哺农业—工农融合发展”的历程，从工业化初期到工业化中期，由农业支持工业、农村支援城市，进入工业化中期以后，再由工业补贴农业、城市反哺农村，随着农村要素禀赋变化以及工业剩余的不断投入，最终实现城乡平等发展，但是在由工业城市优先转向农业农村优先过程中，往往会面临严重的阶段转换障碍[3]。即是说，多类别共识达成的过程并不总是直线式顺畅的。

在中国，长期以来推行的都是城市偏向的发展战略、市民偏向的分配制度、重工业偏向的产业结构[6]，或者说先城后乡、先工后农、以乡助城、以农助工的二元化发展思路，抑或工业城市优先的资源配置逻辑，而这些之所以能够长期推行，还是得益于以国家力量协调为核心方式达成了较为稳固的多类别共识，至少在农业农村一方内部，并不存在强烈的抵触心理。在某种意义上来说，中国的发展进步离不开广大农民的牺牲奉献精神和朴实的大局观，可能他们对自身朴实的大局观毫无意识，但是却切实有利于国家发展的前途。然而，经过几十年的沉积，工业城市一方的利益认知、利益结构、利益版图已经基本固化，乡村振兴强调资源配置逻辑从工业城市优先调整为农业农村优先，这一调整会对已有利益认知、利益结构、利益版图造成一定的冲击，甚至会给偏执于认为资源供给逻辑理应工业城市优先的部分群体和个体造成明显的失落和忧虑。而且随着中国对个体权利保护力度的提高、对个体利益表达渠道的拓宽以及国家权力运作规范程度的增强，社会群体和个体不服从、不配合国家战略或政策安排的成本越来越低，事例越来越多。因此，在资源配置逻辑实际调整过程中会遭遇共识性阻碍也是意料之中的事情。而且由于乡村振兴战略才提出不久，农业农村优先发展的认知还没有深入人心，寻求共识和利益整合的努力还正在进行。所以，资源供给优先考虑农业农村发展可能在此后一个较长的时段内都将面临共识性难题。

（二）资源供给优先考虑农业农村发展面临技术性难题

多类别共识的达成是现代国家推进承载国家意图的战略实施的基础，但是国家战略的有效实施还需要操作技术层面的保障。如果说资源供给优先考虑农业农村发展面临的共识性难题主要聚焦于资源要不要优先供给农业农村或者说资源能不能优先供给农业农村的问题，那么资源供給优先考虑农业农村发展面临的技术性难题则主要关注资源如何优先供给农业农村的问题。在新时代的乡村振兴布局中，中央明确表示，坚持农业农村优先发展，要在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村短板，为资源优先供给农业农村提供了方向与类别参照。然而，由于官方与学界在思考农业农村优先发展时，同时忽略了“优先”的限定，使得针对农业农村如何“优先发展”的思考变成了针对农业农村如何发展的思考，实际上消解或遮蔽了乡村振兴战略的独特功能和属性，由此也容易导致各级党政部门在实际操作资源配置过程中缺乏精准的着力点，农业农村优先发展可能沦为名义上的优先。虽然笔者在前文就如何理解农业农村优先发展作出了探索，指出优先性的意义既体现在资源需求满足的次序安排上，即当其他发展目标与农业农村发展都提出资源供给需求时，农业农村发展的资源供给需求可以处于满足次序安排的前列乃至首位;还体现在资源供给量的配置上，即面对给定的、有限的国家资源，当其他发展目标与农业农村发展都提出资源供给需求时，农业农村发展可以获得更大比重或更多份量的资源配给，一定程度上可以缓解由于核心概念理解不清晰而导致的具体操作行动上的迟疑，但是澄清对优先性的理解只能为各级党政部门实际操作资源配置提供较为明确的方向指引，依然不能解决进一步的技术操作细节问题。

由于中国城市与工业发展的充分程度要远高于农村与农业，比如从第三次全国农业普查数据来看，截至2016年底，38.1%的村主要道路没有路灯，18.1%的村没有卫生室，45.1%的村没有执业（助理）医师，67.7%的村没有幼儿园、托儿所，40.8%的村没有体育健身场所，58.7%的村没有农民业余文化组织;26.1%的村没有实现生活垃圾集中处理或部分集中处理，82.6%的村没有实现生活污水集中处理或部分集中处理，52.3%的农户饮用未经过净化处理的自来水，农村基础设施建设和基本公共服务供给滞后、不充分的样态得以鲜活显现，而且“这还仅仅是数量上的差距，如果看质量，城乡差距就更大了”[7]，因此相对而言，目前农业农村发展的资源需求量更大也更为迫切，按照国家推进农业农村优先发展的承诺，国家应该调取更多的资源集中注入农业农村。但是问题在于，在特定时期内，国家资源供给能力是有限的，那么到底是在既有国家资源供给能力基础上通过减少工业城市的资源供给来实现国家推进农业农村优先发展的承诺，还是在保持工业城市资源供给现有水准的基础上通过提升国家资源供给能力从而在资源增量的配置层面向农业农村倾斜而实现国家推进农业农村优先发展的承诺？目前对于这一问题的解决还没有清晰的思路。因此，资源供给优先考虑农业农村发展此后将面临增量优先还是存量优先的操作性技术难题。

（三）资源供给优先考虑农业农村发展面临统合性难题

现代政治运行既注重层级的次序性权威，也注重层级之间的互动性和各层级的自主性，中央权威与地方自主性均衡结合是绝大多数政治体执政施政的理想追求。在中国政治运行实践情景中，中央具备强有力的权威，可以统领全局，协调各方，制定针对性、前瞻性强的国家级发展与治理战略。由于中国整体规模大，区域异质性明显，任何一项国家级发展与治理战略要取得实效都需要依持地方的配合，需要激发地方的积极性与创造性。而注重中央权威与地方自主性的均衡或者说中央负责定基调、定方向、定原则，并给予地方适当灵活与弹性执行空间就是中国央地长期互动乃至博弈实践沉淀出来的有效经验。因地制宜是中国央地互动注重中央权威与地方自主性均衡实践经验的最常见表达，同样，乡村振兴作为中央在新时代提出的一项国家级战略，其实践推进也需要在尊重中央权威的前提下，因地制宜给予地方各级党政部门一定的自主灵活性，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》也明确指出，推进乡村振兴必须坚持因地制宜、循序渐进，要科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征，突出重点、分类施策，既尽力而为，又量力而行，不搞层层加码，不搞一刀切，不搞形式主义。然而问题在于，“一收就死，一死就放，一放就活，一活就乱，一乱就收”是中国央地互动的长期弊病，中央强调因地制宜推进乡村振兴给予了地方充分的自主性和灵活行动空间，但是地方自主性的扩展与增强容易导致地方机会主义式各自为战[8]，也即是说，自主灵活背后潜藏的是统合的难题。由于历史传统、现实形势、发展水平、资源禀赋等不同，中国乡村既呈现出东中西的地区差异性，各地区内部的乡村差异性也很明显。从理论逻辑上来讲，因为“中央提出乡村振兴战略，显然不是要进一步加剧全国不同农村地区的分化，也就是说，并不是要进一步锦上添花，而是要重点雪中送碳，优先解决欠发达农村地区和较为贫困农户在生产和生活上存在的困难”[9]，所以在坚持资源供给优先考虑农业农村发展总体思路不变的情况下，地方各级党政部门应该“科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征，突出重点、分类施策”，进一步考虑优先扶持需要“雪中送碳”的乡村。但是因为乡村振兴在当前已经具有政治性任务的属性，而政治性任务的完成绩效与官员晋升具有紧密的关联，如果能够在完成政治性任务过程中创造样板或成为典范则具有更强的政绩显示作用，因此在横向政府间竞争依然激烈、官员晋升渠道与程序更加规范的情形下，地方官员很可能为了在晋升锦标赛中获得相对排位优势而不遗余力地打造样板，将有限的资源优先注入并不需要“雪中送碳”的乡村，阻碍了乡村振兴的均衡推进。

四、结论与思考：平衡的找回与难题的解决

工农城乡之间发展的均衡性以及发展福祉的普惠性是辨识一个政治体执政施政智慧与能力的显著标志，但是鉴于国家规模、资源条件、现实任务等约束，在人类社会发展史上，全面均衡以及福祉普惠型的理想发展状态几乎没有实际出现过，绝大多数政治体都选择了有侧重、有先后的发展思路。总体来看，中国长期以来遵循的是先城后乡、先工后农、以乡助城、以农助工的思路，这在促进中国工业化、城镇化建设取得可观成绩的同时，也使得中国乡村陷入衰落凋敝的窘境。而乡村作为中国共产党政权成长的起点以及中国发展与治理的基础场域，其发展水平与治理效度是中国共产党和各级政府稳固的执政施政关怀。因此，在新时代，中国共产党适时提出实施乡村振兴战略并主张推进农业农村优先发展，这是对此前长期以工业城市优先发展思路的极大调整，在某种意义上，主张农业农村优先发展也是乡村振兴战略区别于其他国家惠农支农战略的标识性特征。而经过此次调整，中国总体的发展思路显得更为健康和平衡。

任何发展思路背后都连带着一整套资源供给机制，发展思路调整的实质是国家资源配置逻辑的调整，实施乡村振兴战略要坚持农业农村优先发展的基本原则，这意味着在乡村振兴时期，国家的资源配置逻辑要从工业城市优先调整为农业农村优先。但是官方和学者们在思考如何实现农业农村优先发展时，都忽略了“优先”的限定，使得对农业农村如何优先发展的思考变成了对农业农村如何发展的思考，然而推进农业农村发展和推进农业农村优先发展适用的是两种完全不同的资源配置逻辑。因此，要使以农业农村优先发展为标识性特征的乡村振兴战略取得实效，真正促进中国的健康和平衡发展，还需要“找回优先的限定”。国家承诺农业农村优先发展，这意味着，当其他发展目标与农业农村发展都提出资源供给需求时，农业农村发展的资源供给需求可以处于满足次序安排的前列乃至首位，或者说要先满足农业农村发展的资源供给需求，要以满足农业农村发展的资源供给需求为主;也意味着，面对给定的、有限的国家资源，当其他发展目标与农业农村发展都提出资源供给需求时，农业农村发展可以获得更大比重或更多份量的资源配给。即是说，优先性的意义不仅体现在资源供给需求可以处于满足次序安排的前列乃至首位，还体现在资源供给量的配置上。即使理清了农业农村优先发展的实质是国家资源配置逻辑的调整以及优先性的具体表征，在实践推进国家资源配置逻辑转向农业农村优先过程中，资源供给优先考虑农业农村发展还是会遭遇共识性难题、增量优先还是存量优先的操作性技术难题和强调因地制宜造成的统合性难题。虽然这些难题在很大程度上都是预判性的，在当前的乡村振兴实践中还未大范围显现出来，或许已经零星显现而只是未被发觉，但是随着乡村振兴实践的不断深入，这些难题终将成为不可绕开的阻碍。本文预判性地将这些难题呈现出来，暂时沒有提供关于解决这些难题的思路与操作性举措，这在以后的跟踪性研究中会进行补充。笔者的期待是，借由本文的初步探讨可以引起些许对“农业农村优先发展区别于农业农村发展”问题的关注，以更大的思考合力剖析优先性的意义和解决实践操作中的难题，因为这事关乡村振兴的前途。