浅析如何化解“减税降费”政策下的县级财政困局

徐媛媛

引言

2019 年，国家“更大规模的减税降费”相关政策的陆续出台，针对小微企业的普惠性减税措施、确保所有行业税负只减不增的结构性减税政策以及降低单位社保缴费比例、减免部分行政事业性收费等的降费举措，实施后预计今年全国将减税降费2 万亿，而今年全国一般公共预算收入19.3 万亿，减税降费占了约10%，使得财政收支平衡压力增大，而对处于行政层级底端的县级财政来说平衡压力更加之大。

如2019 年年初，某县测算地方可用财力为31.7 亿元，其中县本级可用财力20.9 亿元，根据需县本级财政负担的供养人员、民生工程配套、社会保障政策及其他各类重点支出需求测算，县本级财政支出为23.7 亿元，其中工资福利及对个人和家庭补助类支出13.5 亿元，占县本级可用财力的57%，商品服务及专项支出10.2 亿元，占县本级可用财力的43%。为弥补支出缺口，需从政府性基金预算中调入2.8 亿元。“更大规模的减税降费”政策出台后，经测算将会减少当年地方收入2.5 亿，另外上年末涵养税源中地方收入约1.5 亿，综合预计当年地方收入将减收1 亿元，再考虑其他弥补因素后县本级预计产生收支缺口0.7 亿，尚不包括在社会保障方面2019 年由于低保等相关补助提标预计缺口资金0.4 亿，在文明创建、生态环保、乡村振兴等重点领域方面预算安排与实际需求之间客观存在的较大差距等等，可以预见该县级财政在2019 年将面临着较大的考验。

如何化解“更大规模的减税降费”政策下的财政困局，成为每一位县级财政人的心头大事，通过深入学习相关法规，研究上级政策，结合本地实际，笔者认为，可考虑从以下方面寻找化解出口：

一、加强统筹调入资金

新《预算法》及《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》明确规定“加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度”；财政部发布的《预算稳定调节基金管理暂行办法》明确“政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应当补充预算稳定调节基金。政府性基金预算连续结转两年仍未用完的资金，应当作为结余资金，可以调入一般公共预算，并应当用于补充预算稳定调节基金”，县级财政还可在此基础上更加严格统筹使用；《安徽省预算稳定调节基金管理暂行办法》明确规定“国有资本经营预算超收收入，按规定比例调入一般公共预算的资金，应当补充预算稳定调节基金”。2019 年省级国有资本经营预算调入一般公共预算比例提高到25%，2020 年提高到30%。有条件的县可依法依规适度增加2019 年地方国有金融机构和国有企业上缴利润。

对于县级财政来说，如果政府性基金预算结转结余规模较大、国有资本经营预算超收较多则可以采取调入一般公共预算、补充预算稳定调节基金并按程序动用预算稳定调节基金的方式来满足地方财政支出需求，最终实现年度财政收支平衡。

二、加大盘活存量资金

加大盘活财政存量资金力度，在当前的减税降费政策形势更具有重要意义。加大对政府资金、资产和资源的全面统筹盘活，做到“应盘尽盘、能盘尽盘”。如对2018 年末的一般公共预算结转结余资金、政府性基金预算结转资金、转移支付结转结余资金、部门预算结转结余资金进行全面清理，结余资金和结转两年以上的资金按规定补充预算稳定调节基金或收回财政统筹使用；不足两年的结转资金，首要加快预算执行，无法或不需按原用途使用的，也可按规定用于其他急需领域或统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。对2019 年项目资金加大统筹整合力度，对交叉重复的项目予以调整，对低效无效资金予以削减。加强行政事业单位国有资产管理，加大国有资产出租、出借收入统筹使用力度，对于长期低效运转、闲置以及超标准配置的行政事业单位国有资产，督促相关单位采取多种举措予以盘活，所得收入按规定上缴财政，提高国有资产使用效率。

三、积极争取新增债券

全国人大常委会授权国务院在2019 年1 月1 日至2022 年12 月31 日期间，在规定限额内提前下达下一年度新增地方政府债务限额。2019 年新增地方政府债务限额获批前，国务院提前下达当年地方政府新增债务限额1.39 万亿元，占到去年新增债务限额的63%左右。中央经济工作会议还提出“较大幅度增加地方专项债券规模”，将有力支持在建工程、补齐短板项目，并进一步扩大消费规模和水平。有机构人士预计2019 年地方专项债券的发行规模将超过上年的1.35 万亿元，全年超过2 万亿元，且会加快发行。

县级财政应充分抓住这一利好机会，科学评估财政承受债务能力，提前做好项目规划和储备，积极争取新增债券规模，同时应采取有效措施充分发挥出政府投资的撬动作用，吸引社会资本投入，更大力度地推动县域经济迈向高质量发展道路。

四、积极争取转移支付

2019 年中央对地方转移支付预算数为75399 亿元，加上使用以前年度结转资金682.3 亿元，2019 年中央对地方转移支付支出为76081.3 亿元，比上年增加6926.47亿元。对处于转移支付末端的县级财政来说，积极争取上级转移支付资金，特别是一般性转移支付和财力性转移支付资金，不失为增加县级可用财力的一条有效途径。县级财政对争取到的上级转移支付资金要按照资金管理办法的规定用足用活，发挥出资金最大效益，并争取补齐县级基础设施、生态环保、农业农村等重点领域短板，切实促进县域经济社会发展。

五、加大收入征管力度

在落实好减税降费政策的同时采取有利措施加大税收征管力度，采用先进的纳税评估技术，分析税源的产生及差异，加大对重点行业的稽查和清欠力度，确保该减的税一分不少的减掉，该交的税也要一分不少的收上来。要服务好纳税人，帮助纳税人算明白账，让纳税人清清楚楚地知悉他所享受到的税收优惠，从而对纳税人本应交纳的税费“感同身受”，不产生或较少产生抵触，为税收征管营造良好环境，有助于良好征纳关系的形成，以使税款征收更加顺畅。严格按规定征收非税收入，加大对乱收费查处和整治力度，一律不得违规设立征收项目、扩大征收范围、提高征收标准，对应征的非税收入，及时、足额征收入库，并采取有力措施提高部门执收非税收入的积极性。

六、压减一般性支出

更大规模的减税降费无疑给当前财政带来了较大的支出压力，政府要变压力为动力，树立过“紧日子”思想，首当刀刃向内，做好做足“减法”，当好“铁公鸡”，对不该花的钱“一毛不拨”。中央财政带头严格管理部门支出，一般性支出压减5%以上，“三公”经费再压减3%左右，长期沉淀的资金一律收回。各地财政紧随其后，安徽省部门按照不低于5%的幅度压减一般性支出。县级政府理应比照上级做法对年初预算进行梳理，进一步压减非急需、非刚性支出，确保2019 年一般性支出比上年压减5%以上，并尽可能加大压减力度，以缓解“更大规模减税降费”带来的财政支出压力。

七、从严控制财政支出

县级政府在当好“铁公鸡”的同时，还要打好“铁算盘”，要把该花的钱花好，花在刀刃上。加强基本民生保障，支持打好三大攻坚战，加大重点领域投入。坚持勤俭办一切事业，取消低效无效支出，从严控制一般性支出，强化“三公”经费管理，细化“三公”经费公开，主动接受社会监督，引导树立全民节约意识，展现政府减税降费、利企惠民的决心。积极推进全面实施预算绩效管理，将绩效管理覆盖财政部门、预算部门、使用部门、监管部门，切实加快预算执行进度，防止资金使用中的损失浪费，提升预算执行质量，在预算安排、政策调整和改进管理时应以绩效评价结果作为重要参考依据。

八、全面落实优惠政策

全面落实国家各项减税降费政策，1 月1 日起小规模纳税人增值税起征点从月销售额3 万元提高到10 万元等针对小微企业的普惠性减税措施，个人所得税专项附加扣除政策；4 月1 日起将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%及增加税收抵扣的配套措施，确保所有行业税负只减不增的结构性减税政策；5 月1 日起降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例，继续阶段性降低失业保险和工伤保险费率；7 月1 日起减免不动产登记费，扩大减缴专利申请费、年费等的范围，降低因私普通护照等出入境证照、部分商标注册及电力、车联网等占用无线电频率收费标准等等优惠政策，除应加强政策宣传力度，还要及时解决企业和群众反映的问题，确保减税降费政策切实落地生效，以企业活力更大释放、居民消费持续增长保持经济运行在合理区间，推动高质量发展。

九、加大投资服务力度

今年对小微企业以及创新企业的普惠性减税和对制造业等行业的结构性减税政策，通过减轻企业负担，降低企业成本，稳定市场预期，来提振企业投资信心，从而促进实现“投资-受益-再投资”的良性循环。县级政府应借助这一良好时机支持深化改革和政策落地见效，帮助企业纾困解难、降本增效，营造良好的发展环境，对重点行业、支柱产业进行多方面扶持，夯实财政可持续发展基础；推动商贸流通、电子商务、现代物流、城乡旅游等服务业发展，逐步把服务业培育成拉动经济增长和增强发展后劲的新引擎；设立科技创新基金，促进科技成果转化应用，引导企业提升自主创新能力，推动传统产业转型升级，培育新经济和新业态，支持全县经济高质量发展。