陕西省普惠性民办幼儿园发展的困境与对策

郑益乐?杨得琛

【摘 要】 文章调查分析了陕西省普惠性民办幼儿园的建设现状及其发展中面临的困境。提出了陕西省普惠性民办幼儿园发展的应对策略：健全落实普惠性政策，完善民办幼儿园发展机制；加大财政扶持力度，促进民办园健康发展；完善教师保障措施，提高师资水平。

【关键词】 普惠性幼儿园；民办幼儿园；学前教育

一、问题提出

“普惠”最初是用于经济学中的一种关税优惠制度，其本意为普遍惠及，后引申至教育学领域，其中最常被人提及的概念当属普惠性幼儿园。而普惠性民办幼儿园则是构建在普惠性幼儿园的概念基础上，指那些除国家机构以外、由社会组织或个人所举办的具有办园资质的，并且质量较高、面向大众且收费合理的民办幼儿园。普惠性民办幼儿园需要由政府机构进行认证，同时政府也需要根据当地民办幼儿园的实际发展状况及已有的相关教育政策给于其财政补助和帮扶措施，帮助幼儿园提高教育服务质量，降低其办园成本。

陕西省自2011年开始实施三期学前教育行动计划，使学前教育由量向质再向普惠性发展。截至2017年年底，全省适龄儿童毛入园率达到98%以上，实现了到乡镇一级的全省学前教育全覆盖。随着陕西省学前教育蓬勃发展，截至2017年年底，陕西省共有各级各类幼儿园7810所，其中民办幼儿园数量占幼儿园总量的55%左右，容纳幼儿人数超过60%。由此可见，民办幼儿园占据半壁江山的格局仍未改变。在公益性较强的公办幼儿园无法满足广大人民对学前教育的需求下，督促民办幼儿园向普惠性转型是可行且较稳妥的做法，进而解决当前"入园难、入园贵"等现实困境。

在普惠性民办幼儿园转型后的发展过程中，陕西省在《陕西省普惠性民办幼儿园认定及管理办法》（以下简称《办法》）中，明确规定采取相应的帮扶措施促进普惠性民办幼儿园的发展，主要包括派驻公办教师、教师培训、提供购买服务和教育研究指导等方式。这些措施虽然能对当前普惠性民办幼儿园发展起到一定的改善和促进作用，但却未能从根本上解决民办园向普惠性转型后的长效发展。就目前来说，政府在普惠性民办幼儿园发展的过程中所能提供的助力有限，具体的政策执行更多还要依靠民办幼儿园自身。而由于各地现实情况的影响，政策在制定和具体实施时的弹性较大，不能统一标准，且难以保证普惠性民办幼儿园的公平性和办园质量。本文希望通过分析目前陕西省普惠性民办幼儿园发展面临的困境，进而提出相应的对策建议，以期为普惠性民办幼儿园的发展提供经验借鉴。

二、陕西省普惠性民办幼儿园发展面临的现实困境

1、政府政策不完善，管理指导缺位

完善的政府政策是普惠民办幼儿园健康发展的保障和依据，就目前来说，保障普惠性民办幼儿园发展的相关政策较少且不完善。截至目前为止，陕西省针对有关民辦性质的普惠性幼儿园的相关政策，仅有2017年发布的《办法》，《办法》中的相关条例对我省普惠性民办幼儿园的资格认定及相关的质量标准做出了规范。但在普惠性民办幼儿园的实际发展过程中存在较严重的管理不到位、监督缺失等问题。首先，从政府对普惠性民办园在建设过程中所采取的各项保障措施来看，部分实施细则缺乏一定的可操作性。由于很多保障措施的实施细则是由各市县针对其辖区域园所的具体情况动态制定，导致执行时弹性较大，比如条件较好的地区对幼儿园的帮扶力度较大，筛选条件较高，对园所质量的把控也会更加严格；而条件一般甚至较差的地区在财政拨款上依靠上级拨款，可能对质量的要求也会适当放宽。这使得各地区收费标准和扶持力度存在一定差距。长期处于这种政策下，普惠性民办园的办园水准必然会受到不良影响。其次，在管理监督方面，陕西省采取以幼儿园内部管理，即园长领导责任制为主，教育主管部门对其进行监督和指导的形式进行。但实际上当前教育主管部门的主要工作是监督管理，而《办法》中针对园所发展制定的指导措施几乎没有，难以有效落实政府的指导帮扶机制。这容易使幼儿园的发展建设陷入指导缺位的困境，使得一些前期投入较大、条件较好且未进入普惠园行列的民办园处于观望、徘徊状态。

2、经费投入不足，资源分配不均

根据部分地区的调查情况来看，尽管陕西省政府针对民办普惠园的财政扶持问题已经采取了一系列帮助和改善措施，但当前我省对于普惠性民办幼儿园的投入经费数值和比例仍然较低。普惠性民办幼儿园的财政支出主要分为两部分，硬件设施建设费用和教职工人员支出，这二者成为了普惠性民办园后续发展的主要影响因素。由于政府对普惠性民办园的资金投入有限，并且根据各地情况差异，政府对教育资源的分配也有所侧重，导致许多普惠性民办幼儿园办园经费不足、硬件设施不到位，难以达到政府所规定的普惠性民办幼儿园收费标准和质量要求，从而影响到园所的保教质量和后续发展。

3、师资水平良莠不齐，教师待遇难以保障

由于当前适龄儿童人数不断增多，对各类幼儿园和学前教师的需求量也快速增加。由于陕西省公办幼儿园的承载力有限，需要更多民办性质的普惠性幼儿园参与进来，共同缓解当前的教育困境。就目前情况来看，陕西省内的普惠性民办园中仍然有相当一部分教师没有学前教育教师资格证，还有一部分教师在从事学前教育行业之前从未进行过专业的相关训练，缺乏职业素养和敬业精神，仅依靠几本复习资料通过资格考试拿到资格证，甚至还有一些是由其他职业转岗而来的教师，其专业知识和职业素养令人担忧。学前教育教师的入职门槛低，专业素质难以保障和缺乏职业忠诚度、归属感，这些都是造成园所教育质量问题的重要因素。

另一方面，大多数普惠性民办幼儿教师都不具有编制，他们的工资待遇和福利保障都难以与中小学教师以及享有编制的幼儿教师相比，造成这些民办幼儿教师内心落差，易出现消极情绪。很多民办幼儿教师职业积极性降低，慢慢地对工作、对儿童失去耐心和责任心，直接影响了当前我省普惠性民办园的保教质量和学前教育事业的良性发展。

三、陕西省普惠性民办幼儿园发展的应对策略

1、健全落实普惠性政策，完善民办园发展机制

落实并完善普惠性民办幼儿园发展的相关政策法规是促进学前教育事业稳定、健康发展的保障。首先，完善普惠性幼儿园的帮扶和管理机制。政府应对陕西省不同地区普通民众的受教育需求、整体发展水平和教育消费水平等方面进行测量和科学分析，制定出统一有效的发展办法和管理政策，并在此基础上由各市、县针对本地民办园的现实情况，在一定范围内自主制定和实施相应的扶持与管理措施。其次，各类教育管理部门应当加强监管。在明确民办幼儿园财政补助和优惠政策的基础上完善相关规定，依据现实情况制定具体的监管策略，并努力做好普惠性民办幼儿园的管理和发展指导工作，全面且有针对性地促进普惠性民办园的长期、稳定发展。

2、加大财政扶持力度，促进民办园健康发展

政府财政扶持是普惠性民办幼儿园长效发展的保障，民办幼儿园转型为普惠性幼儿园，最为显著就是降低其收费标准向公办幼儿园看齐，让广大人民群众享受到公益性。正因如此，普惠性民办幼儿园为维持其健康发展必须要有充足的政府财政支持。首先，政府应对教育财政投入进行合理分配。并结合本地实际情况做好发展中长期规划，对于园所间建设发展不平衡的部分，则应通过调整现有布局，整合学前教育资源并进行合理分配，选择适当的投入方式等措施，最终达到帮扶民办幼儿园转型普惠性的目的。其次，幼儿园方面应在努力完善园内硬件设施，进行环境创设的同时，不断深化园所管理体系，努力提高办园水平，以促进普惠性民办幼儿园的整体发展。具体而言，第一，乡镇民办幼儿园。其办园规模相对都比较小，适龄儿童人数较少，并且大多是在简陋的民房中进行教学，缺少园所设施等专业场地，针对这种情况，政府可采取一村一所幼儿园的方式对儿童进行集中办学，将这类民办幼儿园的幼儿集中起来，统一建设园所场地和设施。第二，城镇各类民办幼儿园。对园所各方面进行考察评估，将部分场地、硬件设施严重不达标的幼儿园进行拆散分配，以这样的方式将幼儿和资源合并到硬件设施比较好的幼儿园，通过整合教育资源，以提高当地民办幼儿园的整体质量。第三，已达到普惠性标准的民办幼儿园。政府应提供一定的财政扶持，并通过改善教学环境，完善教学设施等措施，进一步提高园所整体保教质量和办园水平。

3、完善教师保障措施，提高师资水平

师资队伍建设是幼儿园建设的重中之重，幼儿教师不仅承担了教育工作，更重要的還承担了幼儿的保育工作。建设一支具备良好专业素质、结构合理并且具有高尚师德的教师队伍，这也是促进陕西省学前教育事业良性发展的当务之急。首先，从师资培养方面而言，政府应加强对高校学前教育专业和幼儿师范专科学校的培养工作，扩大招生规模和师资来源，如减免学费或进一步扩大免费师范生比例，并对民办幼儿教师队伍结构做出合理调整，避免良莠混杂，组建高水平师资队伍。其次，幼儿教师职业声望低、工资待遇差是许多人选择转岗或频繁跳槽，不愿意从事本行业的主要原因。针对这个问题，政府应通过制订相关法律法规以确保幼儿教师的各项合法权益得以落实。依据本地区最低工资标准和经济发展水平，对民办幼儿教师的最低工资进行限定，为稳定师资提供财政支持等。再次，可以通过政策引导、提供奖补等手段，将民办幼儿教师的养老保险和医疗保险等纳入幼儿园评级的必需条件，与幼儿园评优挂钩。最后，各园则应依据法律规定，自觉落实好本园教师的福利政策，解决幼儿教师的社会保障问题，减少人员流动，从根本上解决民办幼儿教师的后顾之忧。

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【作者简介】

郑益乐（1981—）男，甘肃镇原人，硕士生导师，宝鸡文理学院教育学院副教授，主要研究方向：学前教育政策.

杨得琛（1996—）女，陕西咸阳人，宝鸡文理学院本科生，主要研究方向：学前教育管理.