农村土地流转中“非粮化”的生成机理及其规避路径

韩 璐，丛 林，李玉柳，韩雨辰

（河北农业大学 a.商学院；b.人文社会科学学院，河北 保定 071001）

一、问题的提出

习近平总书记强调，土地流转和其他模式经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。在土地流转实践中，特别要避免某些工商资本到农村介入土地流转后进行非农建设、影响其耕地保护、粮食生产等问题。要注意健全土地承包法律法规、落实支持粮食生产政策、完善风险防治和监管机制、加强乡村经营管理体系建设，推进土地流转规范有序进行，真正激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性。随着我国城镇化建设进度地不断加速，为尽快实现农业现代化，农村土地流转及农村土地规模化经营已经成为我国农村土地发展的必然趋向。在农村土地流转的过程中，出现了“非粮化”的现象，并且其规模逐渐扩大。土地大多流转后用于种植经济作物和开展养殖业，这一现象凸显为我国粮食安全带来巨大隐患。探索农村土地流转中“非粮化”生产的生成机理，寻求其规避路径成为不论是政府等行政实践者还是学者等理论研究者都关注的现实问题。

二、农村土地流转“非粮化”现状

根据土流网发布的数据，截至2018年11月，全国土地流转累积交易面积达到10 221万亩。土地流转去向主要是农户，进行较快的是农村合作社，其中企业流转的土地增长较慢，长期以来保持着将近10%的比例。回顾我国农村土地流转的发展历程，1996年全国仅有2.6%的农地流转，2004年流转比例达到10.5%，2011年提升到17.8%，到2012年超越1/5(21.2%)2013年全国的家庭承包耕地流转面积达到3.41亿亩，流转比例超过1/4(25.7%)，2014年我国家庭承包耕地的流转面积又继续增加，达到了4.03亿亩，比2013年底增长了18.2%，流转比例达到30.4%［1］。也就是说，我国农村土地流转市场发展非常迅速。但是在土地流转的过程中，流转的土地很多流入到了农业大户身上，如种植专业户的手里，他们会更多地从利益角度出发，种植高收益的农产品，导致了土地流转“非粮化”现象。

2016年薛选登等人在河南省的实地调查研究中发现，土地流转过程中的“非粮化”现象趋向越来越明显。调研的样本区域总体耕地面积为1 353.27公顷，其中，食粮种植面积为623.6公顷，非粮食种植面积为729.66公顷，农村耕作土地“非粮化”总体比率达到了54.78%。而且，考察的区域样本中的6个县“非粮化”比率都在45%以上［2］。同时，根据土流网数据信息中心的数据显示，截至2016年，我国耕地流转的面积达到了4.79亿亩，其中土地流转后用于非粮化用途的土地面积达到2.08亿亩，占到耕地流转总面积的43.4%。

三、基于不同主体利益观的“非粮化”生成机理

农村土地流转中发生“非粮化”的现象的生成机理就在于不同主体的利益导向。农村土地流转中主要存在政府（中央政府与地方政府）、发包方（村民委员会）、土地经营权流出方（以下简称流出方）、土地经营权流入方（以下简称流入方）。

（一）流出方

土地经营权流出方是承包农村土地的本村集体组织内的农民。土地对农户来说具备生产要素和社会保障的双重作用。从生产要素的维度来分析，农耕生产中，农民需要投入的生产要素包括土地、资本、劳动，农耕生产函数属于里昂惕夫生产函数，即每一产量水平上任何一对要素投入量之间的比例都是固定的，其数学公式为Q=Min（L/U，K/V），L代表的是劳动，而K代表的则是资本的投入量，U代表的固定劳动生产技术系数，而V代表的是资本的生产技术系数。在土地流转的背景下，通过资本可以购买土地经营权和劳动，所以对农民而言资本是农耕生产的决定要素。我国农民资本相对薄弱，这也造就了我国“大国小农”的农耕生产格局。小规模耕种生产效率低且无法通过规模效应降低边际生产成本最终限制了经济收入增长。而农民进城务工所需要的生产要素则只有劳动，且经济收入通常比农耕收入高，因此越来越多的农民基于经济收入考虑而退出农耕生产，这为土地经营权的流出提供了直接依据。从社会保障维度来分析，农民在土地流转的市场交易中除了寻求作为生产要素的土地的经营权交易带来的盈利，同时寻求具有社会保障功能的土地的经营权交易带来的止损。在这个情况下，农民更关心的其实是土地（经营权）的买卖价格，而不是土地真实的使用性质。“非粮化”、“非农化”生产主体具备更强大的资本回报，在土地经营权交易中可以支持更高的交易价格，因而也最容易购买到土地经营权。

（二）流入方

流入方是土地经营权的购买者也即土地生产要素的实际使用者。流入方的目标导向是经济利益最大化。流入方通常是大规模购买土地经营权进行规模化生产，但农业生产与工商业生产比较难以达到流入方预计完成的规模效益，更难实现规模报酬递增；同时在农业生产中耕种粮食作物与耕种经济作物或水产养殖相比面临更大的市场风险和自然风险。所以，农地作为生产因素在二、三产业的“非农化”生产常比在第一产业的“农业化”生产取得的经济效益要高，而第一产业生产中种植经济作物、水产养殖等“非粮化”生产又比耕种粮食作物生产获得的经济效益高。农村土地流转后，若仅种植粮食作物小麦和玉米，以收小麦每公顷7 500千克、玉米每公顷7 500千克来计算，按平均单价每公斤2.4元算，那么总收入约为每公顷3.6万元。肥料、种子、劳动力等成本按1.8万元/每公顷计算，再除去每公顷1.35万元的土地流转费，净利润每公顷仅4 500元，如果再遇到自然灾害，那么种粮将会无利可图。然而与粮食作物相比，经济作物收益效益显著［2］。在“理性经济人”的逐利本性驱使下，流入方更愿意进行“非农化”或“非粮化”生产。

（三）发包方

村民委员会是农村集体土地的发包方，其具备经营与管理农村集体土地的职能，同时也是农村土地承包经营权流转过程中重要的参与主体。但依据我国《物权法》土地承包经营权属于用益物权，农民转让其承包权须经发包方批准，土地经营权经过转包、互换、转让等形式后，土地流转的发包方不再有权干预。因此，村民委员会作为发包方对农民的流转后的土地如何使用其实是不拥有干预权的。导致与农户联系最紧密的发包方无权干涉土地承包经营权流转后土地利用方式，成为出现“非粮化”问题的薄弱环节［3］。而很多地方村级干部没有保护国家粮食安全的意识，对于国内粮食安全的形势不了解甚至不关心，对于国家相关的大政方针战略也不甚了解，只是盲目的号召农民进行土地流转，而对于在土地流转中农业承包户种什么的问题没有做出正确的引导，对于“非粮化”的问题认识缺乏，普遍认为土地流转后将耕地用来种植经济作物等获得更多的收益是应该大力鼓励支持的。此外，在农村土地既是农村的生产要素也是农村的社会空间载体，在农村土地上进行工商业生产一般具有正外部效应，具体表现在为本村村民提供就近的工作机会、改善本村基础设施等。因此，村民委员会更希望在经营权流转后的土地上进行“非农化”或“非粮化”生产

（四）政府

基于利益观的视角，在农村土地流转中可将政府分为中央政府和地方政府。在土地流转政策方面中央政府负责顶层设计即制定各项政策法规，而地方政府则负责政策执行、监督与问题反馈。因此，中央政府与地方政府存在“委托—代理”关系，但在政策执行过程中往往发生“代理违背”困境。中央政府制定农村土地流转政策的初衷是在保证国家粮食体系安全的条件下提高土地生产要素产出效率、解放农村劳动力、实现农业供给侧结构性改革。但在我国经济本位的行政背景下，以GDP等经济指标作为考核地方政府领导的主要指标，该考核指标体系导致了地方政府领导在实际工作中无视地方经济社会的健康发展，而过于注重经济指标［3］。

在土地流转中的具体表现就是地方政府片面追求经济增量而忽视农业结构问题。地方政府会选择中央政府的政策缝隙打“擦边球”以寻求更高的经济效益。一方面，地方政府响应中央政府号召鼓励本行政区划内农村土地流转；另一方面，因为中央政府的政策不完善，地方政府加以利用以追求经济增量，具体而言：第一，现行政策对“非粮化”界定模糊，按照现行政策，种植经济作物、水产养殖等属于第一产业且并未改变土地的农用性质，但实质上已经背离了耕地种粮的宗旨；第二，对土地“非农化”的政策约束放宽，2014年中央一号文件——《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》将农村土地流转的“三条底线”——“土地集体所有性质不得改变、土地用途不得改变、农民土地承包权益不得损害”改为“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”。用18亿亩耕地红线来置换“土地用途不得改变”的原则，为农村土地“非农化”提供了政策依据。因而工商业资本批量涌入农村土地流转市场，以资本优势和外部效应优势大量购买农村土地经营权再进行“非粮化”甚至是“非农化”生产。

四、农村土地流转“非粮化”规避路径

（一）细化种粮功能区

为保证国家粮食体系安全，保障粮食供给数量，国家已经立法规定了18亿亩的耕地红线，并且将耕地划分为三大功能区，分别是为粮食主产区、产销平衡区和主销区。但功能区划分更多还是停留在宏观层面，中微观层面不够具体，实际操作有很多问题。原因在于一方面功能区行政区划过大，难以均衡考量各地实际情况，另一方面耕地标准划分过于笼统，难以实现因地制宜。因此，在粮食主产区应该以县（区）单位再对本行政区划内农耕土地进行细化划分，在此基础上以土壤品种、降雨量、根基设施、实际产量、耕地面积和劳动力等因素为变量构建耕地的标准评价体系，按该标准评价体系以百亩为单位对土地进行编号分级，然后，对各级耕地制定科学合理的耕地指标，实现因地制宜。如此通过细化种粮耕地，第一可以优先保护种粮耕地数量和质量，直接保证粮食产量安全；第二可以对农业生产尤其是种粮生产进行更高效地农业行政管理，政府的政策红利和资本扶持可以直接落实到土地而非个人，以保证补贴对象的落实；第三通过界定种粮耕地来破除“非粮化”概念模糊的问题，明确土地生产要素职能。

（二）推广农业现代化

对于土地经营权流出方的农民而言，小农耕种成本高收益低，同时要面临资金、技术、自然风险、市场风险等因素制约，这是农民们想要退出耕作的主要缘由。也是土地经营权流入方不愿意种粮耕作而产生农村土地流转“非粮化”的原因。因而要解决“非粮化”困境的一个必要路径就是改变小农耕种模式，推广农业现代化生产。实现农业农村现代化，一方面要加大对农业与科技融合投入，提高粮食的生产效率和质量，实现高产优质，确保粮食产能，同时要延长产业链，将现代化的生产加工技术引入到农村中来，对种植的粮食进行精细加工和生产包装，提高种粮的收益；另一方面，借鉴西方国家先进科技与管理模式，建立农田全覆盖的网络体系，对农田的种植状况进行精准的动态管理，实时监督。

（三）构建农村土地流转平台

在我国农地细碎化、使用权高度分散而土地产权市场极不完善的现实下，通过农户直接的出租、转包等自发交易，这些都会导致农地流转的买卖成本过高。不只会使农地使用权难以集中连片运用，并且这种转包、出租的债权式流转形式，也对农地抵押功能的实现产生了不利影响［4］。根据契约理论，当在土地流转交易市场中建造一个中介服务效能的平台，以契约要素的间接定价可以降低商品契约的直接定价，即降低交易成本，使交易双方获得更大市场利润。并且中介服务平台有利于信息共享，可以有效降低交易双方尤其是农民的交易信息获取成本。通过压缩成本扩大净利益池中的利益，以达到交易各主体共赢的局面。同时政府通过对中介组织的监管，间接规范市场交易，减少土地流转的行政管理成本，提升行政管理的办事效能。有效规范了土地流转的过程程序，规避了土地流转中的违规操作，缩减土地流转的不利纠纷。因而以政府牵头构建的农村土地流转平台不仅可以降低土地经营权流转的流出方和流入方的交易成本，使双方通过降低交易成本获得利益双赢，并且使政策在行政管理过程中以服务平台为抓手，政府通过对平台的监管来对土地经营权流转去向和土地使用性质进行管控。从而减少土地流转的行政管理成本，提升行政管理的办事效能，最终实现破除农村土地“非粮化”生产的高效治理。

（四）设计“非粮生产权”交易制度

这里所说的“非粮生产权”是指在获得农村土地经营权后以相应土地为生产要素进行的非粮化生产的权限。在制度经济学中科斯产权理论的核心是:所有经济来往活动的前提是制度安排，这种制度本质上是一种人与人之间行使特定行为的权利［5］。基于具有生产要素功能和生产空间载体功能农村流转土地的“非粮化”生产，实际上就是一种市场制度下的权利运作。如果通过政府政策工具使“非粮生产权”以“非粮种植许可证”的形式成为一种流通于市场交易的商品，以市场渠道通过公开竞价拍卖、定价出售等方式进行资源配置，且以行政手段保证其在政策构架内实现“非粮权”市场信息的公开和公平正义的交易。那么根据经济学中资本的趋利本性，则会产权降低买卖成本，减少买卖摩擦，并且能够降低政府对违规“非粮化”生产的行政规避成本，最终利于实现经济生产和行政规划的资源配置帕累托最优。

（五）重塑种粮补贴机制

第一，实施精准补贴。当前我国种粮补贴主要是依照土地承包协议补贴，因而种粮补贴给了土地的原包户，并没有落实到实际种粮者身上。因此，要进一步健全粮食补贴制度，依照土地经营权协议补贴政策，对实际的种粮者进行补贴，实现“谁种田、谁受益”。同时调整粮食直补政策，补贴资金不是按承包地面积分配到农户，而是按实际种粮面积进行补贴，并适当加大贴补力度，进而提升耕地转入户的种粮积极性［6］。第二，建立食粮价格的动态调节机制，将最低收入价格政策在从通常流通阶段的“暗补”改为在粮食生产阶段的“明补”，增强对粮食生产的激励效应［7］，同时将粮食最低收购价格与居民消费价格指数挂钩，激发农民种粮的积极性。

五、结 语

作为历史悠久的农业大国，我们要大力推动信息化与农业现代化相结合，不断完善农业农村土地制度，搞好“三农”问题，促进乡村振兴，让农村居民富裕起来。在推进土地流转的过程中，必须坚持农村土地制度改革首先考虑“三农”问题的原则，土地是农民安身立命的根本，是农民的生产资料和家庭财富。同时，“民以食为天”，农地种粮是保障国家粮食安全的基础。保障我国的粮食安全，务必要解决好农村土地流转中发生的“非粮化”现象问题。