城乡融合发展的关键是实现“人、地、钱”融合

倪羌莉

（中共南通市委党校，江苏 南通 226007）

党的十九大报告中明确提出“城乡融合发展”，这一概念是继2003年十六届三中全会提出“统筹城乡发展”，2012年十八大报告提出“推动城乡发展一体化”之后，首次在中央文件中对如何处理城乡关系作出的新表述。从实现主体上来看，相比“统筹城乡”中强调政府的作用，“城乡融合”更注重实现城乡融合主体的多元化；从实现路径上来看，相比“城乡发展一体化”的静态目标导向，“城乡融合”更注重动态的、互动的、共享的实现途径。综合来看，“城乡融合发展”既与以往的中央政策一脉相承，又体现了新的阶段特征和要求。

从当前来看，农业农村发展不平衡、不充分问题最为突出。农业农村现代化已成为“四化”同步及全面建成小康社会最大的短板。利用“城乡融合”新途径正是实施乡村振兴战略的题中之意。城乡融合发展涉及社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等多方面内容。从现实来看，城乡融合发展当务之急是要能深层次促进“人、地、钱”之间的融合发展。

一、城乡人员的双向流动是城乡融合发展的实质

党的十九大报告提出发展要坚持以人民为中心。人是构成社会的基本要素，也是社会活动的基本单位。人与人之间的互动互通才能产生火花，形成文化，打破束缚，推动发展。城乡之间，市民可以回乡宜居宜业，农民可以进城务工定居，这样的融合，才能够真正打破城乡壁垒，形成积极的城乡融合发展。但是源于城乡二元体制的束缚和影响，当前城乡人员的双向流动存在两大问题。一是农民工融入城市的意愿低。人是城乡之间最重要最关键的要素。但是受制于体制机制，农村人口与人才长期都是单向流动，农村人才相对匮乏，农村人口以“386199”部队（妇女、孩子和老人）为主，这些基本上已达成共识，《十八大以来重要文献选编》中的“谁来种地”也反映了总对农村人员流失的关注。我们还应该看到虽然大量的农民进城务工，但是真正愿意留在城市的农民工却不多［1］。中国社科院发布的一项“中西部农民向城镇转移意愿分布”调查显示，“很想”只占到11.83%，约一半农民工不想进城［2］。而这一现象早在2010年《半月谈》第24期“‘农转非’光环不再，城镇化如何前行”展开的调查数据中已有表现［3］。为什么会出现这样的现象？除了城市房价高、物价贵、就医入学难等生活成本问题外，国家发改委规划司相关负责人员就此接受采访时指出：目前农民实际进城落户进程不及社会预期，最重要的一个方面就是农民难以舍弃依附在农村土地上的各种权利。二是市民融进农村的难度大。城乡之间的鸿沟同时也阻碍了城市人口向农村的迁移。当然这在一定程度上形成了对农民的保护，防止外来人员或资本对农民利益肆虐的侵蚀侵占。但是这也使得城市人才难以深入融入农村，促进农村发展。再加上我们长期实行的户籍制度划分，将农民作为身份而非职业的做法，影响深远，使得长期以来大家对农民的社会地位和评价不是很高，“跳出农门”的传统教育也深入人心，更是使得很多人对进入农村，成为职业农民望而却步。

二、实现城乡建设用地的同权同价是城乡融合发展的基础

土地是人类一切活动的载体，是人类赖以生存的物质基础。但是源于我国现行的土地制度，国有土地和农村集体土地之间的不同价不同权一直是大家关注的焦点。农村集体土地必须经过土地一级市场转变为国有土地才能进入土地二级市场进行建设开发。在此过程中，农民往往会因相对较低的征地补偿而不满，甚至造成群体性事件。农村集体的利益也会受到一定损失。如何缩小两种土地之间的权利差距，党的十七届三中全会首次提出建立城乡统一的建设用地市场后，党的十八届三中全会重申了这项改革，允许农村集体经营性建设用地与国有土地享有同等权利。在2017年9月份，国土资源部确定了北京、上海、沈阳等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房的试点。这些政策措施中，尤其是“经营性建设用地”到“集体建设用地”的变化，更是反映了改革的力度在进一步加大，国有土地和农村集体土地权利之间的鸿沟在逐步弥补，这是城乡融合发展的重要基础。

但是，从现实来看，农村集体建设用地与国有土地权利之间的融合还存在以下问题：一是农村集体建设用地面积和区位不得两全其美，集体建设用地虽能同权，但收益难以显现。经过多年来的城镇化进程以及城市扩张，经济发展水平较高的地区，城市近郊，区域位置优的农村集体土地基本上已经被征收征用，留下的集体建设用地尤其是集体经营性建设用地已经所剩无几了。即使是在统一的建设用地市场下，这些村集体也难以通过集体土地来获取收益。而经济发展相对落后的地区，且距离主城区较远的农村，虽然还留存集体土地，但是这些土地的升值和增值空间极其有限，市场需求少，更是难以入市。二是“租售同权”尚未完全实现。从当前来看，农村集体建设用地上的租赁住房要能够实现市场价值，拉近与国有土地权利的距离，最根本的还是附着在住房上的权利要保持一致。在当前户籍、入学教育等制度的制衡下，一般购买国有土地上的商品房意味着能够入户，享受当地的医保社保，能够解决子女入学受教育等难题。购买农村集体建设用地上的商品房能否取得同等的权利，如何进行这方面的创新与突破，这涉及法律、制度政策、社会舆论等多方面的问题。三是“小产权房”难以转正，历史遗留问题仍待解决［4］。小产权房是指在农民集体土地上建设的房屋，其权利与国有土地上的商品房存在极大差异。要实现城乡“地与地”的融合，“小产权房”是不得不正视的问题。从现状来看，2014年《南方都市报》报道“小产权房面积已逾66亿平方米，有超过8 000多万居住者，尽管不合规，但却屡禁不止［5］”。国土资源部对小产权房从未松开，同意转正，而多年以来，国家层面也迟迟没有形成系统的顶层改革设计去破解这一难题。城乡建设用地的同权同价任重而道远。

三、资金合理回流农村是城乡融合发展趋势

钱泛指资金和资本。在市场经济条件下，资金或资本必然向利润高的行业领域。而农业与其他产业部门相比，机会成本高，收益见效慢，利润空间薄，资本逐利本质必然要流向二、三产业。此外，城乡金融资本市场存在较大藩篱，一直以来金融服务机构网点在农村就相对较少，相关的金融服务很少，农村资金基本处于净流出的状态。再加上现行土地制度存在的不足，农村土地经营权、农民住房财产权抵押贷款尚在探索试点，导致农村金融资本市场发展尚难全面推进，农村资金单向流动严重，城市资本适度合理进入农村土地市场的机制也尚未健全。

但是，乡村振兴战略的实施意味着在城乡关系格局中，乡村地位和作用也将会出现深刻的战略性调整。在“三次产业”分布中，农业的基础性地位将会越来越得到重视。农村农业将不再意味着城市工业“反哺”对象，而能够成为经济发展的新动力，成为城乡发展中的平等主体之一。这样的转变也必然会吸引到资金、资本要素流向农村。当然，这也需要“更好发挥政府作用”，健全农村金融体系，加快形成财政优先保障，引导社会各界积极参与，形成多元资本资金投入格局。可以看出在市场和政府双重推进下，资金合理回流农村是城乡融合发展的趋势。

四、城乡融合发展的建议

2018年中央一号文件“乡村振兴战略实施”意见中明确提出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。对于以上现存的问题，解决的方法是通过健全体制机制和政策体系以实现“人”“地”“钱”融合发展。譬如重庆的地票制度就是为了建立城乡统一的建设用地市场，探索解决农村集体建设用地入市难题［6］。结合现状与乡村振兴战略的实施，笔者还提出以下建议。

（一）城镇化与“逆城镇化”相得益彰，健全城乡人员互动机制

在2018年的两会上，习近平总书记的“逆城镇化”思考，为城镇化建设开启了新思路。一方面要推进新型城镇化，重点是农民工市民化问题。另一方面，也要重视城镇化过程中“空心化”“老龄化”，城市居民融进难的问题。正如上文所言，在当前出现了农民工不愿意进城，市民怯于下乡的现象。因此，有一部分人认为当前的融合发展时机尚未成熟，城镇化的推进难度较大，从而对改革、创新产生畏惧。对此，应该为愿意进城，愿意下乡的农民和市民提供有利的制度政策条件，健全城乡人员互动机制，实现“人和人”之间的融合。

一是要创新农村承包地和宅基地依法自愿有偿退出机制。农民工市民化的过程，不可能一蹴而就，其中涉及农民分配的农村承包地与宅基地。当前，最关键的是建立承包地、宅基地依法自愿有偿退出机制。目前，一些地区已经开始推进这项改革，从实际来看，一方面要以土地确权工作为基础，在退出机制中明确权属，确定合理的标准，完善配套政策。另一方面，要构建合理的农村承包地、宅基地退出监管机制，实现土地的集约化效益。对于农民工群体中的新生态农民工，比例逐步增多，他们融入城市的愿望强烈，相关决策者应该重点关注，重视他们物质与精神双重需求，在政策和制度上多加完善，提供条件保证，确保他们早入融入城市，成为新成员。

二是要建立健全农村人才引进和培育机制。乡村振兴需要广大人才，已经显得越来越重要和迫切。乡村振兴战略也强调，“要把人力资本开发放在首要位置，畅通智力、技术、管理下乡通道，造就更多乡土人才，聚天下人才而用之。”并提出了要“研究制定管理办法，允许符合要求的公职人员回乡任职”“全面建立职业农民制度，完善配套政策体系”等一系列人才引进和培育机制。在落实这些实施意见的同时，我们认为一方面应加大宣传引导，强化农民职业属性，营造尊重农民，尚农乐耕的社会氛围，另一方面也要深化农村集体产权制度改革，要让进入农村的人才也能合理、公平、公正地享有集体收益。

（二）深化土地制度改革宜早不宜迟，相关法律修改要跟上

城乡土地之间棘手的“小产权房”问题早已存在，但是基于体制机制迟迟未能解决。我们必须客观面对，抓住实施乡村振兴战略的时机，尽早解决，避免积重难返。此次乡村振兴战略意见中提到“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，因此能否结合各地实际，通过弥补相关手续，深化土地制度改革，让历史存留的小产权房转变身份是值得研究和探索的。

对于农村集体建设用地还要深挖潜力，制定利用方案，进一步盘活资产资源，强化农村产权交易中心建设，并同步推进户籍、教育等相关改革创新，从而能够真正健全农村集体建设用地市场，发挥效益。

此外，随着城乡融合发展推进，某些有关城乡土地之间的政策与现行法律之间的冲突已显而易见。比如《土地管理法》明确规定国家建设用地必须是国有土地。因此，为了更好地促进“地和地”之间的融合，按照现实的做法和政策的出台，相关法律的修改已是箭在弦上，不得不发。

（三）坚持市场配置基础，畅通城乡资本流动

在财政资金的引导作用下，显然会带动更多的金融和社会资本投向乡村振兴。但是，高度灵活的资本仅仅依靠政府配置，其效率不高也不长久。城乡融合中应坚持市场配置资金资本，消除障碍，畅通城乡资本流动。具体来看，一是破除资本流动的行政壁垒，完善各金融服务网点，坚持城乡融合市场建设理念。二是继续稳健开展农地金融制度改革，发挥土地的资产功能，激活农地潜在资本价值。同时，对相关法律应适时进行修改和废止，从而有利于改革发展。三是进一步放开投融资等领域的限制，完善政策配套，鼓励引导工商资本参与乡村振兴建设，活跃农村金融资本市场，为农村地区的市场培育奠定制度基础。