新担当和新作为：新时代地方官员激励与约束问题研究

陈 鹏

（1.安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241002；2.华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620）

改革开放以来，伴随经济体制的转轨和政治体制改革的不断推进，我国经济实现了快速发展，成为世界第二大经济体。中国为何可以在短期内爆发出巨大的增长动力，成为国内外学界关注的重点。他们在解释中国经济长达40年高速增长的原因上基本趋于一致，都把激发地方官员行动积极性的激励机制，特别是发展地方经济的积极性作为中国经济持续高速增长的动因。

党的十九大报告指出，党的干部是党和国家事业的中坚力量。坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。各级党组织要关心爱护基层干部，主动为他们排忧解难。伴随中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经悄然发生变化，国家治理的逻辑也随之发生变化。国家治理体系和治理能力现代化成为国家治理的重点，对地方官员行为的监督和约束机制不断完善和强化，原有地方官员激励机制中的绩效考核指标及其比重也发生了相应的变化，对地方官员的行为产生了一定程度的影响，甚至在部分地区的部分官员中出现了“怠政”“懒政”现象。新时代面临很多新问题、新矛盾，需要在规范地方官员行为的同时让地方政府官员能够有更大的担当、更多的作为，对地方官员的激励与约束平衡机制的研究有助于该问题的解决。

一、传统政府治理思维下的地方官员激励与约束：摸着石头过河

1978年是我国改革开放的元年，党的十一届三中全会确立了以经济建设为党和国家工作的中心，拉开了中国经济至今持续40年快速增长的大幕。为了更好地服务于经济建设的大局，中央加大了对地方放权的力度，放宽了地方官员运用权力的限制，我国地方政府治理体系中对地方官员的激励与约束机制呈现出如下特征。

（一）以经济增速和经济总量排名作为中央对地方官员和上级对下级考核的核心指标

人的行为是受特定的行为动机驱使的，遵循一定的行为逻辑。在马奇和奥尔森看来，结果性逻辑和适当性逻辑是个人行为中两种不同的内在行为逻辑。其中，结果性逻辑是个人为了谋求个体利益最大化而在日常行为中所体现出来的行为逻辑［1］。“从结果逻辑来看，行为是由对结果的偏好和期望所驱动的。行为是固执的，反映了一种尽力使输出满足主观愿望的企图。沿着这种逻辑进行推理，一个心智健全的人是不会与现实脱节的，也就是说保持了行为与现实期望之间的一致性。”［2］地方官员作为理性的经济人，追求晋升的结果驱动着官员的行为选择。

我国是单一制的社会主义国家，自上而下的职责同构体制，催生出多层级政府的属地化管理模式。从中央与地方的关系看，地方政府除了不具备外交、国防等中央政府专属职能外，无异于中央政府的翻版。改革开放以后，经济增速和经济总量排名逐步成为中央考核地方和上级考核下级的核心指标，催生出政府治理中的纵向层面的行政发包制和横向层面的政治竞标赛，以GDP为核心指标的激励机制，对具有升迁动机的官员的激励作用非常强大。在横向层面，同一层级的地方政府围绕着经济增速和经济总量排名展开了激励的政治锦标赛竞争，地方官员的积极性被空前的调动起来，地方官员行为的主动性表现得淋漓尽致。

（二）中央不断给地方放权，地方官员的权力边界不断延伸，权力空间不断蔓延

我国幅员辽阔，各地域地理条件、资源禀赋和经济发展水平差异甚大，在经济体制的转轨和中央资源匮乏的大背景下，中央政府需要不断通过向地方放权来推动地方经济的快速发展。中央给予地方更多更大的权力，在推动了地方经济快速发展的同时，也使得地方官员的权力边界不断延展，权力蔓延现象加剧，我国地方政府拥有的权力在某种程度上已经超越了拥有地方自治传统的联邦制国家，出现了郑永年所称的“行为联邦制”［3］。

同时，我国上下级政府之间的职责同构模式，也给地方政府官员权力运行空间得以肆意蔓延。我国地方政府在行政层级上虽低于中央政府，但在政府职能和机构设置上与中央政府无甚差异，除了国防和外交等职能外，地方政府在拥有辖区内较为广泛的经济、社会事务的管理权限。在政府与市场、政府与社会关系尚未完全理清和政府权力清单制度出台之前，地方政府官员的权力运行空间非常巨大，地方官员的很多越位行为就是在此背景下产生的。

（三）“摸着石头过河”的改革模式，鼓励地方官员去大胆创新，积极尝试

行政发包制在权力分配上，呈现两个方面的特征：发包方（中央和上级政府）拥有正式权威和剩余控制权；承包方（地方政府和下级）拥有很大的具体政策的制定和执行权。行政发包制将“具体的执行权和决策权交给了承包方，更重要的是，承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权，即所谓的‘天高皇帝远’的情形，这是内部发包的结果”［4］。

1978年启动的改革虽是自上而下的，但具体改革的路线图并未在改革之初就清晰可见，“摸着石头过河”成为改革前半程的常态。在缺乏中央顶层设计的背景下，行政发包制的制度设计赋予了地方“摸着石头过河”的任务和权力运行空间，在追求经济增长率和经济总量排名动机的刺激下，地方官员展开了大胆创新和尝试的大比拼，出现了很多好的地方改革经验和模式，后被上升到中央的顶层设计层面，成为指导全国改革的方案和样本，地方官员也随之获得晋升。

改革开放以来，一切为经济建设让路和发展是第一要务的政治任务，使得我国传统政府治理呈现出地方行政首长意志对经济社会影响巨大、政府运行的制度化和法治化水平低、随意性大。具体到地方官员的激励和约束机制上，呈现出重激励、轻约束，轻程序、重结果导向的特征。

二、新时代的地方官员激励与约束：顶层设计与地方创新相结合

伴随我国经济发展进入新常态和中国特色社会主义进入新时代，经济发展的质量取代经济增长速度成为经济工作的重心，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化成为我们全面深化改革的总目标，国家治理逻辑正发生着深刻的变革。规范权力的运行、正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，成为完善国家治理体系，提升国家治理能力工作的重要内容，原有的地方官员激励与约束机制正悄然发生改变。

（一）经济发展质量和贯彻落实中央的重大方针政策情况成为考核地方官员的核心指标

伴随中国经济的发展，我国经济逐步步入新常态，推动传统产业升级和结构转型、注重经济发展质量成为经济发展的重心任务。同时，在考核地方官员的核心指标上，除了依然重视经济增长率和经济总量排名外，地方贯彻落实中央的重大方针政策的情况也成为核心指标之一。就现阶段来说，主要考核的是地方官员在大气污染防治、精准扶贫和防范重大风险等三个阶段性攻坚任务的贯彻和落实情况，许多地方官员因存在贯彻落实中央政府不力而被约谈、降职或就地免职。例如，在2017年7月，因在精准扶贫中工作不力，陕西省米脂县扶贫办主任马会平，副主任刘荣、霍如江、刘中华等4人被集体免职。2018年5月，甘肃省委针对在脱贫攻坚工作中出现的近4 000万元中央专项扶贫开发资金在省级层面滞留长达146天的问题，对省财政厅和省人社厅不担当不作为的干部进行了问责，并将问责情况向全省做出通报。

（二）改革的全面推进和不断深化，推动政府与市场、政府与社会关系渐趋规范

政府与市场、政府与社会的关系是我国经济体制改革和社会管理体制改革的重点。党的十八届三中全会开启了新时代全面深化改革的大门，全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了发挥市场对资源配置的决定性作用的同时更好地发挥政府的作用，并要求更加尊重市场决定资源配置的一般规律，进一步解决政府对市场干预过多的问题。对于政府与社会的关系，决定指出，政府要进一步向社会放权，发挥社会力量在社会治理中的积极作用，凡是社会组织和公民可以自我管理的政府要放权与社会。改革的全面推进和不断深化，也推动了政府与市场、政府与社会关系渐趋规范。

全面履行政府职能、更好地发挥政府在全面深化改革中的作用，是妥善处理政府与市场、政府与社会关系的核心环节。为此，在地方政府及其职能部门运作上，国务院自上而下地推动了地方政府及其职能部门相继出台了权力清单、责任清单和负面清单，使得地方政府的权力边界日渐清晰，地方官员的权力运行日趋规范。

（三）中央在给地方分权的同时不断强化对地方权力运行的监管和调控力度

进入新时代后，我国社会主要矛盾已经由过去的人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要同发展不平衡不充分之间的矛盾，发挥中央统筹协调能力，解决发展不平衡不充分问题，成为国家治理体系设计中必须要考虑的重大问题。为此，中央在推动治理重心下移、继续给地方分权的同时，也通过以下几个方面的体制改革和制度设计来强化对地方权力运行的监管和调控力度：一是加大部分领域的垂直管理力度，选择部分领域实行选择性集权，例如将环境保护等部门实行省以下垂直领导；二是启动和强化巡视制度，中央巡视和省、市、县三级党委巡视成为常态；三是启动以环保为重点的专项督察，推动经济高质量发展；四是强化地方从恶性竞争走向协同发展，推动区域协调发展，例如中央为推动京津冀协同发展所做出的一系列顶层设计和制度规范。

（四）改革采取顶层设计和地方创新有机结合，权力运行规范化程度和效率不断提升

进入新时代之后，改革的力度不但没有减弱，反而更加全面更加深入。在改革实施路径上，一概以往“摸着石头过河”的改革思路，采取顶层设计和地方创新有机结合，中央在出台改革路线图等顶层设计方案的同时，鼓励地方在规范权力运行、简化办事流程、提升办事效率等方面干预尝试、大胆创新。例如，在行政审批改革领域，中央在出台行政审批改革的顶层设计后，各地结合实际不断推进改革的有效实施，探索出天津滨海新区设立行政审批局、浙江的“最多跑一次”改革、江苏的“不见面审批”等好的做法，地方政府权力运行的规范化程度和效率得到大幅提升。

伴随中央对地方、上级到下级业绩考核核心指标的变化、政府权力边界的清晰化和运行的规范化程度不断提高和中央对地方政府监控力度的加大，推动了地方官员激励和约束机制的变化，呈现出既重激励，又重约束；既重过程、也重结果的特征。

三、地方官员行政心理和行为不适：激励与约束机制的变化

地方治理体系和地方治理能力现代化是国家治理体系和国家治理能力现代化的重要组成部分。党的十八大以来，随着全面深化改革进程的不断推进，传统的地方治理体系向现代地方治理体系转变，传统地方治理模式向现代化的地方治理模式转变。“作为公共权力代理人，政府官员应当追求公共利益；但作为理性经济人，政府官员也在追求私人利益。这两者之间存在着一系列矛盾，使得政府官员的行为变得非常复杂”［5］。伴随地方治理体系和地方治理模式现代化进程的不断加快，面对激励重心的转变和不断完善、强化的约束机制，习惯了传统地方治理模式的地方官员绝大部分出现了行政心理的不适，在行政行为上主要表现为创新意识和创新动力不足、等待和观望情绪浓厚、不敢担责、消极懈怠、被动应付、懒政、不作为等问题。

（一）从以经济增长为中心到经济发展质量与贯彻执行中央政策效果并重

改革开放以来，决定地方官员升迁的主要是任期内辖区的经济增长率和地区经济总量等经济指标，绩效考核指标的可视化强，使得地方官员熟知工作的目的就是要通过招商引资、政府投资等一切手段在较短时间内提高增长率，这是导致前些年“数字出官、官出数字”的根源。党的十八以来，经济指标仅仅是考核地方官员诸多指标中的一项，并由之前的注重经济增速转变为注重发展质量。同时，地方政府对中央路线方针政策的贯彻落实情况也成为考核地方官员的重要核心指标之一。

党的十九大报告指出，要坚持正确选人用人导向，匡正选人用人风气，突出政治标准，提拔重用牢固树立“四个意识”和“四个自信”、坚决维护党中央权威、全面贯彻执行党的理论和路线方针政策、忠诚干净担当的干部，选优配强各级领导班子。相比于可视化和易达性强的经济增速指标，经济发展质量和贯彻执行中央政策效果可视化程度较弱，尺度也很大把握，导致地方官员工作目的从之前的清晰变成模糊，导致地方官员的主动性大大降低，在目标尺度很难把控的情况下，对地方官员来说最好的办法是少作为，甚至是不作为。

（二）从重激励、轻约束到激励与约束并重

传统地方治理中注重对地方官员的激励，经济增速快、经济总量排名靠前的地方官员往往被优先提拔的示范效应，激励着内在晋升动机强烈的地方官员为发展经济而将手中权力运用到极致，而约束机制的不完备和强度不够，更是加重了地方官员行为越界、出轨的可能。现代地方治理中，更加注重对地方官员行为的激励与约束并重。由于约束机制的不断完备和强化，之前习惯了不受约束的使用权力的地方官员面对不断扩大的权限，已经没有了用权的冲动，导致等待、观望情绪浓厚和消极懈怠行为呈不断蔓延之势。

（三）从重结果、轻过程到过程和结果并重

传统地方治理注重结果导向，鼓励下级为了实现上级下达的指标任务使出浑身解数，“八仙过海、各显神通”成为当时地方官员行政行为的真实写照，而对行政行为过程的合规性、合法性、合道德性过问甚少，导致很多行政行为是通过不合法甚至是非法手段来推动实施的。现代地方治理不仅关注结果，也注重程序的公平、公正、公开和合法合规，导致习惯了不拘泥程序以达到目标的地方官员一时难以适应，创新意识和创新动力不足，不敢担责、创新意识和创新动力不足等成为一部分地方官员工作上的常态。

因此，对于传统治理向新时代现代治理转变过程中地方官员出现的一些怠政、懒政行为，可以从因激励和约束机制转变导致地方官员在心理上一时难以适应来加以解释。但这种状态不会长期持续下去，随着时间的推移，地方官员将逐渐意识到现有的激励和约束机制是常态并的将长期持续下去，他们的行政心理的自我调适过程也将随之结束，地方行政官员的行为也将逐步趋于常态。同时，我们也要认识到，一方面，正如同传统治理时期的地方官员的激励和约束机制是特定时期的产物，传统治理时期的地方官员的行政行为也不属于常态，是特定时期的发展经济的需求和地方官员的晋升动机相互驱动的结果，我们不能也不应该期待现有的地方官员行为再回到之前的非常态阶段。另一方面，地方官员的自我心理调适对其行政行为的改变固然重要，但也离不开建立平衡的激励与约束机制的推动。

四、推动新时代地方官员激励与约束机制的平衡与完善

“十八大以后干部考核选拔机制的变化，显著受政府行动目标变化的影响。经历了三十多年的经济社会高速发展之后，中国进入发展的‘新时期’‘新常态’，而新时期的发展理念是‘创新、协调、绿色、开放、共享’。新的发展理念和发展目标决定了干部的行为也应做出相应的调整。在新时期，地区生产总值及增长率不再是唯一评价标准，‘可持续发展’与‘环境保护’的重要性提高”［6］。地方官员是党和国家路线、方针、政策的执行者，地方官员的行为选择关系到党和国家政策的能否得到有效落实和地方治理的稳定，推动新时代地方官员激励与约束机制的平衡与完善，是确保新时代地方官员敢于担当和有所作为的有效路径。

（一）强化中央权威，继续完善和强化对地方官员约束机制，推动权力运行更加规范和行政效率不断提升

“在中国的改革过程中，中央领袖始终操控着整个转型过程，对地方官员的行为进行奖惩。中央政府有足够权威去推行自己的政策，制定游戏的规则。没有这样一个强有力的中央控制，改革放权过程中……各地的地方主义倾向将会大增，而这仅靠经济和财政政策是很难制约的。”［1］16公职人员行使着国家公权力，权力使用不当会对国家、公民和社会构成重大危害，构建严格完备地对政府及其公职人员的约束机制是国家治理体系现代化的重要方面，也是提升国家治理能力现代化的制度保障。当前，我国政府治理正从传统治理向现代治理转变，对地方政府及其公职人员约束机制的不断完善和约束程度的不断强化，必然会对地方公职人员的行政心理和行政行为产生很大冲击，使得地方政府公职人员一时间难以适应，出现了怠政、懒政等消极不作为现象。这种现象从治理体制转变和约束机制强化的角度来看，在短期内是合理的，随着地方公职人员对约束机制的逐步接受，约束机制对地方公职人员的行为规范和约束成效将逐步显现，地方公职人员的行政心理和行政行为将会逐步步入正轨。千万不能因为地方公职人员在行政心理上的不适应和在行政行为上发生的一些变化等短期问题，就放慢了约束机制建设步伐，弱化了约束程度。

（二）强化激励机制，确保地方官员积极性和主动性的发挥

严格约束干部行为和关心干部，是做好干部工作的两个重要方面。习近平总书记在2016年1月18日省部级主要领导干部学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨班开班式上的讲话中指出，要把严格管理干部和热情关心干部结合起来，推动广大干部心情舒畅、充满信心，积极作为、敢于担当。要支持和保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性，激励他们更好带领群众干事创业。党的十八大以来，虽然在部分地区和部分领域的地方官员中出现了消极懈怠、不作为等问题和现象，但毕竟是少数。党的路线方针和国家的各项政策的执行最终还是要落实到地方和基层，最终还是要细化到地方官员个体，为此，在不断强化对地方官员约束的同时，也要不断强化激励机制，要从加快推动实施公务员职务和级别并行的制度，保障公职人员的正常的工资、奖金、福利待遇的发放和定期增长机制，加大对基层公职人员的非领导职务职数的供给，加大从基层选拔工资人员的力度等方面确保地方官员的合法权益得到有效保障，从而推动地方官员主动性、积极性的发挥。同时，要注意，容错不是纵容错误，容错的目的是给那些想干事、能干事、能干成事的地方官员更多的机会和空间，最终目的还是要激发地方官员的担当和作为。

（三）建立约束机制与容错纠错机制，严明纪律是红线、法律是底线、道德是防线

地方官员在日常工作中，只要干事，就可能会犯错，而犯了错误肯定会受到相关行为约束机制的处理。但是我们在处理工作中犯了错误的官员时，如果对地方官员工作错误产生的动机、原因等主客观情况不闻不问，就按照规定来进行一刀切处理，必将大大降低地方官员工作的主动性和积极性，对其今后的行为预期产生很大的消极影响。对此，针对干部在工作中出现的问题和所犯的错误，我们必须要建立约束与容错纠错相兼容的机制，对于有意违反党纪政纪红线的，要严肃处理；对于触碰党内法规和国家法律的，要严格按照司法途径追究责任；对于突破道德防线的，要严厉批评和认真说服教育，造成恶劣影响和后果的，要坚决予以降级或者撤职。

近期，为进一步建立激励机制和容错纠错机制，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，提出了坚持三个区分开来，即“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”［7］坚决打击不担当、不作为的现象，通过容错纠错机制的建立和完善，激发不敢担当、不敢作为的地方官员放下心中的包袱，敢于担当、敢于作为。

（四）着力增强地方官员适应新时代发展要求的本领和能力，为地方官员的担当做好准备

习近平总书记一直将德才兼备作为好干部的标准，具体表现为“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”。其中，敢于担当是指党的干部面对大是大非问题敢于亮剑，面对矛盾困难敢于迎难而上，面对危机敢于挺身而出，面对失误敢于承担责任，面对歪风邪气敢于斗争。坚持原则、敢于担当是党的干部必须具备的基本素质。地方官员的怠政、懒政行为，除了与心理和意识问题有关外，在很大程度上也与官员的工作能力薄弱有关，有些干部想干事，但碍于能力上的短板，往往干不成事。因此，在强化对地方官员约束的同时，也要注意通过对地方官员的能力培训和实践锻炼的强化，来增强地方干部适应新时代发展要求的本领和能力，激发地方官员敢于担当、勇于作为的内在动机。

五、结 论

党的十八大以来，习近平总书记多次强调我们的广大党员干部一定要敢于担当，要为担当者鼓劲、为干事者撑腰。重实干、重担当、重实绩，已经成为新时代新时期选人用人主要导向。地方治理、党的路线、方针和国家政策的执行，需要地方官员干预担当、勇于作为。针对当前地方官员中出现的缺乏担当、不敢作为的现象，既要正视问题的严重性，也不能太过于担忧，更不能就此放松已经建立的约束机制和放缓后续约束机制的出台进度，新时代新时期对地方官员的约束是常态。在地方官员对新时代新时期的约束机制逐步适应的同时，通过推动激励机制的不断完善和容错纠错机制的建设，地方官员将会更加敢于担当、勇于作为。