我国耕地非粮化问题研究述评

张宇鑫

(河北农业大学人文社会科学学院，河北 保定 071000)

随着农村土地流转和一二三产业融合发展的快速推进，耕地在原有种植粮食作物的基础上又产生了诸多新用途，其中非粮化倾向逐步凸显。耕地的非粮化从短期来看能够对提升农民收入、发展乡村经济带来益处，但从长远考虑，对我国的粮食安全产生着潜在的威胁。2020年11月4日,国务院办公厅发布《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，随后河北、山西、广东、江西等省份先后发布关于防止耕地非粮化的政策意见，耕地非粮化问题引发专家学者的广泛关注。对现有的耕地非粮化问题的研究进行综述和思考，对把握当前耕地非粮化问题的研究进展，进行进一步发现与研究从而保障未来国家粮食安全具有重要的现实意义。

图1 我国耕地非粮化问题研究图示

综观学界对于非粮化问题的研究与探讨，可以发现其研究的方向大致集中在2个方面，研究土地流转与耕地非粮化二者之间的联系；将耕地非粮化作为一个问题本身进行探讨，这其中的重点聚焦在耕地非粮化的成因、耕地非粮化的影响、耕地非粮化问题的解决对策等。

1 关于土地流转与耕地非粮化问题的研究

2014年，中央和国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求大力发展土地流转和适度规模经营，五年内完成承包经营权确权。周易林、宋易倩从浙江、河北和河南省耕地流转“非粮化”现状和特征出发，系统总结耕地流转“非粮化”面临的问题和形成的原因，其中，耕地“非粮化”的形成有经济诱因、认识诱因2大内部诱因以及政策因素、法律因素和监管因素3大外部因素，由此提出提高收益、强化认识、完善政策、细化立法和加强监督等耕地流转“非粮化”化解对策[1]。韩璐、丛林等认为农村土地流转提升了农村土地生产要素的功能，并从土地经营权流出方、流入方、发包方、政府4个主体探析“非粮化”的生成机理，在此基础上有针对性地提出细化种粮功能区、推行农业现代化、搭建农村土地流转平台、设计“非粮生产权”交易制度、重塑种粮贴补机制等5种规避途径[2]。常伟、马诗雨通过针对农地规模流转中的“非粮化”行为开展研究，研究结果表明，种粮成本高、效益低、风险大、融资难等是导致“非粮化”的原因，而发展冲动、粮补政策不完善、监管惩处不到位则是导致“非粮化”加剧的原因。应通过降低种粮成本、增加农业经营收益、规范耕地用途、改进粮补政策、增强金融支持、加强监督管理等应对“非粮化”带来的挑战[3]。

通过上述学者的观点可以看出，土地流转在一定程度上能够提升土地的利用效率从而带来较高的经济收益，但土地流转所带来的非粮化问题对我国粮食安全产生着威胁。因此，在土地流转中应规范流转行为，强化立法、加强监管和惩处，主动抓好非粮化行为的原因所在，应对好非粮化倾向所带来的问题与挑战。

2 关于耕地非粮化问题的成因研究

通过阅读文献发现耕地的非粮化问题形成的原因较多，涉及农民、政府、农业企业等多元主体，其原因可以归结为经济原因、政策原因、自然原因等多方面因素。赵小凤等选取并整理中国31个省、市、自治区2000—2017年的数据，通过构建面板数据模型，从产业结构、农民收入结构角度分析了我国省域层面耕地非粮化的驱动机制，认为导致耕地非粮化的根本性原因在于种粮比较效益低下，农业机械作业费用和化肥费用上涨、高昂的农业雇工费用，农产品内部价格体系不合理是种粮比较效益低的重要成因[4]。高晓燕、赵宏倩认为随着工商资本下乡的不断推进，土地流转领域中“非粮化”现象日益严重，而“非粮化”的出现是由于政策、市场两方面所导致[5]。李晓俐认为耕地非粮化问题形成的原因是种粮效益远远低于种植其它经济作物和养殖的效益；土地非粮化效益高；对土地非粮化的危害认识不足；制度建设不健全[6]。

上述专家学者对于耕地非粮化的成因观点大多一致，可以把其最根本原因归结到经济因素，耕地的非粮生产能够带来更可观的经济效益，在一定程度上促进了农民的增收，且种粮成本的日益攀高，所能得到的收益却与之相反，再加之相应的种粮补贴不足等诸多因素，让非粮化行为成了农民的“理性选择”。

3 关于耕地非粮化的影响研究

耕地非粮化问题所带来的最令国家和社会所关注的影响就是对于粮食安全的潜在威胁。高晓燕、祝凯月认为，粮食安全问题历来为我国政府所高度重视，正所谓“粮足才能民安”。“非粮化”对于生态、劳动力结构、粮食安全以及社会稳定带来了潜在影响[7]。耕地非粮化的比率和发展的倾向值得研究与关注，较高的非粮化比率所带来的直接问题就是粮食种植面积的减少，进而就是粮食产量的下降，这对于我国的粮食安全保障产生着潜在的威胁。粮食的安全对于国家和人民来说至关重要，手中有粮、心中才不慌，因此耕地的非粮化所带来的负面影响不容小觑。

4 关于防止耕地非粮化问题的对策研究

对于解决耕地非粮化问题的对策，专家学者们提出了许多具有针对性和可行性的解决措施。易晓燕等认为解决耕地非粮化问题要优化粮食生产布局，稳定种粮面积比例，提高粮食最低收购价格，补贴城市低收入者；稳定和完善种粮补贴政策，进一步加大对规模化粮食生产的扶持力度及规范性；细化耕地利用类型，对土地流转的农业用途做明确的划分；加强耕地质量管理，提高单位面积粮食产量；为规模化种粮者提供信贷、农业保险等方面的支持[8]。李芒环完善种粮补贴、革新农业科学技术、减少农民负担、提高农民生产粮食的积极性和收入，进而改善“非粮化”现象带来的负面影响[9]。薛选登等通过研究非粮化问题提出应对“非粮化”问题应建立预警机制、细划粮食功能区、建立“非粮权”交易，采取精准补贴等差异化的措施进行防控[10]。孔祥斌在分析全国各地区耕地“非粮化”主要类型、程度及其影响的基础上，分别从严格管控、部门协同、建立复垦专项储备基金和落实耕地保护补偿等4个方面提出了改进对策[11]。许祥云等通过对耕地的非粮化存在的诸多问题和矛盾提出应统筹协调“宜粮则粮、宜林则林”布局，规范农村土地承包经营合同管理，保护和调动农户种粮积极性，建立耕地“非粮化”综合治理机制，从而缓解进而解决非粮化问题[12]。

综观上述专家学者所提出的耕地非粮化问题的对策建议可以总结为以下几个方面。在经济方面，适当提高粮食收购价格，降低种粮成本从而提高农民种粮积极性；在政策方面，完善种粮补贴制度，建立非粮化预警机制，对非粮化问题进行精准把控；在法律方面，完善土地流转相关法律法规，规范土地流转行为，缓解非粮化问题；在社会方面，加强对非粮化问题所带来的隐患的公众认识。总而言之，对于耕地非粮化问题和倾向要采取科学合理的解决措施，明确耕地种植优先序，对于在合理可控范围内的非粮化种植行为可以采取积极措施，对于不合理甚至过高的非粮化比率的种植行为要采取严格的控制措施，从而保障国家粮食安全。

5 结语

综合当前文献可以看出，学界对耕地非粮化问题的研究成果较为丰富，为非粮化问题的解决提供了重要的理论支持。此外，关于耕地非粮化问题的研究也还存在若干不足之处。专家学者缺少对于我国整体的非粮化现实数据的把握和分析。对于部分地域的耕地非粮化问题研究不足，如山东、河北以及东北三省等粮食主产省份，缺少相关的研究。对于耕地非粮化的解决措施学界所给出的观点较为宏观，且有些对策建议的实际应用性较为不足。

对于我国这样的人口大国，粮食安全的保障是一个永恒的课题，加之人多地少的人地矛盾将耕地的非粮化推向了研究的重点，对于耕地非粮化问题的未来的研究可在以下方面突破。研究耕地非粮化的发展倾向并进行动态监测，科学把握我国耕地非粮化的变化和倾向，进而能够更加有针对性地提出治理的对策建议；加强对不同省份、不同地域的耕地非粮化问题的研究，其中对于承担粮食生产责任的粮食主产省进行重点研究，把握其耕地非粮化的程度，保障我国粮食安全；对于耕地非粮化问题的解决对策的实际应用性应有所突破，应更多的结合实际从而得出更为造福农民且真实有效的解决对策是未来努力的方向；对于耕地非粮化问题的两面性进行研究与分析，耕地非粮化问题具有其两面性，在合理可控的非粮化比率内，粮食安全有所保障的同时，农民能够获得较多的经济收益，从而促进农村的经济发展；在非粮化比率过高的情况下，粮食种植面积的减少直接对粮食的产量产生影响进而危害我国的粮食安全问题。因此，如何找到一个科学合理的耕地非粮化比率或区间，在保障国家粮食安全的基础上能够通过盘活土地促进乡村振兴也是未来研究的一个方向。