新时代“三农”工作队伍建设的行动困境与路径遵循

许 君

（中共六安市委党校，安徽 六安 237009）

习近平总书记在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入了新的时代，这是我国发展新的历史方位［1］10。新时代下我国的社会主要矛盾发生深刻变化，与此同时，作为关系国计民生的农业农村农民问题日益凸显，为有效治理“三农”问题、化解乡村社会风险，党中央提出乡村振兴战略，并将“三农”工作队伍建设作为其中重要方面。

一、“三农”工作队伍的历史演进

中国传统的家国同构文化延绵千年，并成为政治文化认同和社会形态建构的积淀。而无论国内还是国外，一直以来政治参与甚至主导均是乡村社会治理的推动力量，当前随着城市化的推进，乡村社会变革的步伐已然加快，为继续保持国家政权在基层的影响力和渗透性，各国政府均将农村场域治理作为重要战略，并以派驻官方、半官方或社会等组织来参与战略的实施过程，这也促使乡村社会治理模式与治理队伍的同构化。

1977年，时任安徽省委第一书记的万里同志通过充分调研，安徽省委制定了《关于当前农村经济政策几个问题的规定》，为农村市场化改革提供政策和模式的探索。与此同时，肥西县山南小井庄和凤阳县小岗村率先开展包产到户，并取得诸多成效，为农村市场化改革提供经验和实践基础。

（一）国外乡村治理队伍建设的经验探索与模式选择

世界各国步入现代化过程中不可避免地会陷入城乡二元对立的境地之中，而各国为保护农民利益、维护农村社会安定有序、化解城乡二元对立局面，均采取不同战略措施。如20世纪70年代韩国推行的新村运动，旨在缩小城乡差距、增加农民收入，在此进程中韩国也派驻工作队伍进驻农村指导并推进工作，其组织模式主要是强人政治下官民结合、官方主建［2］。同样是20世纪年代，日本开启大规模的造村运动，旨在重塑乡村生机与活力、化解人口老年化危机，与韩国不同的是日本农业协作社，以民间群众性组织为主要推手、政府主要提供服务［3］。美国早在20世纪初就致力于农村发展，并将技术推广作为主要任务，开启农业推广运动。其重要方式是建构教育、科研、推广的“三位一体”体系，依靠技术型人才指导农村生产实现农业体质增效［4］。

（二）中国乡村治理队伍形成的演进之路

从新中国成立之初的农村土地改革到20世纪90年代初的农村改革和经济建设工作中，几十年来党在农业、农村、农民问题上的每一次重大的政策出台，都无一例外地要向农村派驻工作队帮助贯彻落实，取得了一个又一个的伟大胜利［5］。随着1978年十一届三中全会的召开，农村家庭联产承包责任制正式确立，农村经济社会得以迅速发展，农民生活境遇逐渐改善。自此，服务农村、化解乡村社会风险的治理队伍迈向组织化、专业化、规范化和机制化。不同的时代背景之下，农村工作队伍的责任和使命有所不同因而其构成也有所区别，具体而言包含以下四个时期。

第一，1962年至1978年，农村恢复期构成的威权型治理队伍。该时期，广大农村地区开展人民公社化、上山下乡运动，家国同构思想得到空前强化，政治建设成为农村社会的主要任务。为巩固国家政权、维护农村安宁稳定、促进农村地区经济恢复与发展，在此期间以选派干部、知识青年为组织队伍的政府权力积极介入，并与乡贤、宗族为趋附的传统威权在互斥中融合，逐步形成威权型治理队伍。

第二，1978年至2000年，农村改革期构成的技能型治理队伍。随着改革开放序幕的拉开，农村地区围绕土地制度开展一系列改革，初步建立起社会主义市场化经济体系。1982年第一个中央一号文件《全国农村工作会议纪要》第一次明确将农技人员纳入农村工作队伍之中，并建议今后要逐年分配大中专毕业生到公社一级去担任技术工作，按国家干部待遇。1984年国家指出加强对农村工作的领导，提高干部的素质，培养农村建设人才，这被认为是三农工作队伍建设的指导方针。由此，农业技术骨干和农村能人组成的技能型治理队伍成为支援农村改革的主力军。

第三，2000年至2013年，农村建设期构成的适用型治理队伍。经过20多年的改革开放，社会主义市场经济正式确立，与此同时，农村在城市化浪潮中陷入前所未有的发展困境，城乡二元对立现象愈演愈烈。2000年3月湖北省监利县棋盘乡前党委书记李昌平上书朱镕基总理提到“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，引起中央对“三农”问题的关注。2004年中央一号文件对农业、农村、农民问题重要性第一次做出界定，指出“要把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重”。中央深刻认识到要重视“三农”问题就必须培育好“三农”工作队伍，进一步强化党管农村的重大原则，加强基层干部队伍建设，如精简乡镇编制；注重从农村知识青年、退伍军人、外出务工返乡农民、农村致富带头人中培养选拔村级组织骨干力量；引导高等学校毕业生和选派县乡年轻干部到乡村任职；继续加大从优秀村干部中考录乡镇公务员。自此，“三农”工作队主要由下派干部、专技人才、驻村工作队、村党支部第一书记、大学生村干部、选调生等组成适用型治理队伍。

第四，2013年至今，乡村振兴期构成的行家型治理队伍。新时代，我国城乡一体化进程稳步推进，城乡融合取得阶段性成果，乡村社会内生动力得到提升，国家提出到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。为此，农村干部队伍的建设也需要适应时代需求和服务于国家战略，中央一方面提高农村干部待遇，强化“一定三有”政策，另一方面在农村深入开展党风廉政建设，强化执纪监督职责。2017年10月党的十九大报告提出“乡村振兴”战略［6］，2018年中央一号文件以“乡村振兴战略”为主题制定系统指南，并把加强“三农”工作队伍建设作为坚持和完善党对“三农”工作的领导的重要方面［1］32，正式提出把懂农业、爱农村、爱农民作为基本要求，加强“三农”工作干部队伍培养、配备、管理、使用。可见，懂农业爱农村爱农民的行家型治理队伍成为乡村振兴的中坚力量。

二、新时代“三农”工作队伍建设的行动困境

农业农民农村问题始终是党工作的重中之重，“三农”工作队伍既是承担党农村工作的责任主体、也是党施行农村方针政策的执行者、更是维护乡村社会稳定、促进乡村繁荣发展的中坚力量。“三农”工作队伍的特殊性在于其具有“人”的内质和外显，因此，其困境主要聚焦于内拉和外推上，换而言之，队伍难免陷入集体行动的搭便车困境和个体自我意识培育的错位。

（一）结构活力：理想信念构筑不牢

队伍结构的科学合理，是提高战斗力的前提要义。现行的“三农”工作队伍结构组成庞杂，广义而言，凡通过一定的选拔方式、对口支援农村工作的人员均属于农村工作队伍的范畴。正是由于选拔标准偏低、人员结构非合理等前置外因，队伍整体缺乏共同的思想基础和结构内生型的组织活力，因此，由政府主导和应对“三农”问题过程中，结构固化的工作队伍难免会陷入集体主义搭便车的行为失范之境地，缺乏作用于共同价值的理想信念，自然也就难以形成有效合力。与此同时，传统的机械团结式情感价值体，即以乡土文化为纽带所维系的宗族共同体，随着城乡一体化进程的不断推进而面临解构。事实上，这场价值或理想的解构危机表征为一方面是流出人口内嵌的城市文明和乡村记忆，而另一方面则是留守人群内涵的乡村文化和村落衰败。一边是令人向往的美好的乡村记忆，一边是让人逃离的村落衰败的现实，二者的分割与对立正映射出农村社会掩藏的系统性和结构性风险，农村贫困、村庄空心、群体留守、农民漂泊等治理型风险仅仅依靠村民自治抑或是政府参与，并不能打破农村社会在转型过程中所陷入机械团结的囹圄，因而也就不能从根本上激发农村社会的活力和生命力。

（二）功能聚力：组织回应程度不够

队伍组织的坚强有力，是筑牢公信力的基本保障。“三农”工作队伍与其他社会组织的不同之处在于其是政治权力干预和作用的产物，以承担政治使命、履行政治责任、恪守政治纪律作为行动效力，因此，工作队伍与官方组织之间不仅表现为领导与被领导的刚性科层关系，还表现为诉求与回应的柔性人文关怀。而事实上，组织部门对“三农”工作队伍的建设和考核过于突出刚性领导，忽视或尚未建立回应该群体诉求和生活保障的体制机制，造成体系庞大、人员复杂、诉求多元的“三农”队伍内部分化，因而也就难以真正实现各支队伍之间相互配合、互助共生的良性态势，并给组织部门的统筹协调带来难度。虽然，以组织选拔方式不同而构成的农村工作队伍，刚性领导有助于强化队伍的纪律意识和权能归属，但该群体在支援农村、扎根基层的同时也面临诸多选择困境，尤其是干部队伍内部所呈现出的流动性消解了个别人员干事创业的激情、工作用心尽责的使命，违背了组织部门选拔及考核的初衷，并从根本上影响到国家乡村振兴战略的顺利实施。而一旦“三农”队伍不能实现社会赋予的功能聚力，即不能完成乡村建设和振兴的阶段性目标任务，将深层次影响到整个乡村秩序的重构以及破坏政治功能内聚的社会信任体系，最终置政府陷于“塔西佗陷阱”之中。

（三）内在动力：自身能力建设不足

队伍自身的本领过硬，是塑造行动力的根本支柱。培育“三农”工作队伍的内生性动力是应对农村复杂环境、化解村民多维矛盾关系和实现重塑乡村魅力目标的重要支柱，十九大报告提出乡村振兴战略，而“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”则是其重要保障。事实上，“三农”队伍作为一支以农村社会问题为治理对象的专业化队伍，其能力塑造应包括三个方面，即懂农业、爱农村和爱农民，三者层层递进、相互联系、缺一不可。一般认为，农村工作的内生动力在于重塑乡村魅力、形成乡村特色，进而化解城市化浪潮的冲击。然而，改变农村萧条现状、整合自然村与行政村等工作亟须政府积极介入，尤其需要加强对农村公共服务和基础设施支持、引导与培育农村集体经济、带领村民致富奔小康。可见，基层政权与群众性自治组织在乡村社会治理中表现为内嵌和互融，中国乡村的内生动力在于国家政策制度的有效性、科学性和延续性，而其中的关键就是要激发以国家政策实施为行动力标准的“三农”队伍的内生动力和工作积极性，使其有本领、有态度、有担当地融入农村、扎根农村、服务农村和建设农村。而事实上，当前“三农”队伍面临的最大问题是“本领恐慌”，部分干部缺乏有关农业、农村和农民的专业知识素养，没有熟练掌握农村工作的方法和技巧，并不熟悉基层群众工作的方式等。培养和造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，显然是国家农村政策令行禁止的关键，亦是激发农村振兴的内生动力源。

（四）机制拉力：实际工作作风不纯

队伍自觉的正风肃纪，是形成免疫力的必要条件。“三农”工作队伍置身基层，各项惠农政策和资金在农村聚集，一旦把握不住政策底线和纪律红线，部分人员在面临多元利益分割下易钻入制度的窠臼之中，最终使自己身陷囹圄，因此，形成一套针助于农村队伍廉洁自律、风清气正的免疫防御机制显得尤为重要，其既是对党培养起来想干事、能担当的干部的一种组织保护，同时也有利于干部自身树立优良作风、清白做人的高尚品格。而在农村的实际工作中，多地均出现村干部贪腐案件，部分涉案金额巨大，呈现出小官巨贪的腐败危险。正如习总书记所言“人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和纠正什么”［1］61，发生在群众身边的腐败案件虽是部分村干部思想蜕化、精神堕落的表现，但却严重影响了党和政府在人民群众中的形象，严重侵蚀了政府公信力和社会凝聚力。此外，部分“三农”干部缺乏担当的勇气，不作为、慢作为、乱作为的不良风气有所展现，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风仍有存留。这些问题不但严重制约了农村干部队伍建设，制约了领导班子的执政能力，而且严重削弱了基层党组织的执政能力，严重损害了党同人民群众的血肉联系，严重影响了党执政基础的巩固和执政使命的顺利实现［7］。而作为解决农村实际问题、承担乡村治理重大使命的“三农”队伍，作风不纯或作风建设不到位自然就难以构筑有效的免疫预防机制，进而造成工作进度缓慢、质量效益不高、未能明显改善帮扶农村的现状，如此不仅有负于组织重托、也不利于自身成长，还将影响到国家农村战略的发展大计。

三、新时代“三农”工作队伍建设的路径遵循

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，“三农”工作队伍以贯彻执行国家关于农村的路线方针政策、服务基层群众为政治使命和政治责任，农村发展的关键是农村干部队伍建设［8］。党中央关于“三农”问题的治理具有前瞻性、战略性和延续性，十九大报告为农村发展道路提出“乡村振兴”战略，其总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。“三农”工作队伍建设应立足于新时代新要求，展现新担当新作为。

（一）完善体制机制保障，形成支持体系

新时代“三农”工作队伍成为建立农村支持体系的组织者。事实上，农村文化与城市文明之间的博弈从未停止，纵然是在城乡一体化的社会背景之下，传统农村社会的乡土气息仍未消减，只是以阶段性的农村萧条、村庄“空心”和人口流动为多样特征。换而言之，乡村发展的出路并不是在城乡一体化中被消亡或替代，也非国家整体进入经济发达阶段后所谓“逆城市化”的道路构想，而是重振乡村社会的发展动能，改变现阶段弱势困境，维护乡村与城市博弈中其文化得以延续传承。“三农”工作队伍在不同的时代承担的任务可能有所不同，但其均以服务农村为使命和价值，且队伍的代际传递与农村文化的延续传承内在契合。因而，实现乡村振兴、培育乡村动能关键需要建立全方位、立体化、综合性的现代农村社会支持体系，且仅依靠基层自治的组织嵌入实现此种浩大工程显然心有余力不足，中央政府必须坚持问题导向、制定有效政策、协调各方之力，并在政治嵌入中通过“三农”工作队伍组织建立农村社会支持体系。作为乡村治理的政治参与主体或组织者，“三农”队伍需在完成阶段性、时代性的农村工作任务中，有效整合支持所在村社会发展的各种资源，并根据本村制定的中长期发展规划将资源进行再分配，最终实现资源输入型贫困村向资源内生型魅力村转变，进而完成内生动能的培育。事实上，实现社会资源的整合并培育内生动力并不意味着“三农”工作任务的完成，其还需建立针对本村情况的实时监测防控体系，实施走访基层群众了解需求、有效测评扶持村镇年度发展水平，预防内生型在发展过程中遭遇困境而发生异化，出现返贫风险。

（二）优化人才引进渠道，推进能人治理

新时代“三农”工作队伍成为高素质、专业化的有志者。十八大以来，政府将推进国家治理现代化作为重要目标，而实现乡村治理现代化既是其中的重要组成部分，同时也是促进乡村自身发展的战略选择。推进乡村治理现代化的首要任务即是要实现能人化的治理格局。作为组织部门通过各种程序所选拔出的优秀“三农”工作队伍，其自觉成为乡村治理能人的主要成员，而随着国家治理走向新时代，“三农”工作队伍的组成结构需要进一步调整和优化以适应新时代的发展要求，因此，改革“三农”工作队伍人才的选拔渠道成为应然所需。虽然工作队伍选拔的标准、考核的形式有所不同，但高素质、专业化的人才队伍是提升“三农”工作能力和水平的保障，选拔出的人才应具备坚定高尚的理想信念，求真务实的工作作风，严于律己的工作态度，扎根基层的为民情怀等。当然，乡村治理能人的另一重要组成部分便是由基层精英和民间权威构成的乡贤群体，该群体除了自身所具备的治理水平之外，还通过乡村文化认同亲和而建立权威，形成能力与威权的多维治理。此类群体既是能人治理的重要力量，也是乡村治理现代的推动者，同时也是“三农”工作队伍需要争取和吸纳的主要对象，以进一步充实和优化工作人才结构，提升“三农”工作队伍的社会影响力、舆论号召力、治理战斗力和政府公信力。总之，无论是组织选拔出的高素质、专业化领导干部，抑或是由基层精英和民间权威构成的乡贤群体，最终落脚点都要以培养一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍作为根本。

（三）构筑基层反腐高地，加强作风建设

新时代“三农”工作队伍成为廉洁自律干部的示范者。城市化正在解构乡村原有的以血缘、宗亲为纽带的宗法制社会，由此带来的治理主体的合法化危机正在乡村社会上演。而“三农”工作队伍一方面致力于解决乡村社会发展所面临的农业、农村、农民问题，治理有效成为群众增强幸福感的物质生活创造者；另一方面其自觉承担起公众赋予的政治权利嵌入者身份，榜样示范成为群众增强获得感的精神生活参与者，两者共同构成基层政治的基本职能，进而凝聚基层政治向心力和政权合法性。可见，加强“三农”队伍作风建设、永葆清正廉洁的政治底色，是获取群众认可、维护政府公信力、顺利实施乡村振兴战略的前提条件。习近平总书记曾深刻指出，“微腐败”也可能成为“大祸害”，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任［9］。因此，对“三农”工作队伍作风建设，有效制止官僚主义、形式主义的不良表现便是构筑基层反腐高地。一个完整的反腐败体系至少应具备预防、发现（侦查）、惩戒、风险预警、腐败控制与补救五项功能［10］，各项功能相互联系、相互辅助，构成有机整体，成为破解基层“微腐败”、制约工作队伍行为失范的制度保障。组织经过严格程序和科学方法所选拔出的行家里手型“三农”队伍，只有通过刚性制度约束与柔性作风建设，筑成严管与厚爱双措并举的反腐高地，加强“三农”工作队伍自身作风建设、筑牢政治红线才能使之成为致力于乡村建设与振兴的中坚力量，不负党和人民的重托。

（四）营造良好政治生态，实现乡村善治

新时代“三农”工作队伍成为乡村善治的探路者。就乡村社会的历史演进而言，从村庄建设到农村改革再到乡村振兴，既体现了国家对农村发展道路的变革与创新，也表征了城市化的推进并不能解构乡村社会的基本形态，由此，其基本形态存在的合理性成为“三农”工作队伍的实践应然。同时，推动乡村社会演进历经个别力量参与到政府功能主导再到社会全面推进，乡村治理水平不断提升、善治合法性成为“三农”工作队伍的法理应然。营造风清气正的政治生态成为实现国家治理现代化的重要目标任务［11］。而家国同构的组织框架下，政府事实上成为推动乡村治理现代化的主导者，“三农”工作队伍顺然变为政治权利下沉的嵌入载体，并担当起善治之路的探路者和开创者。政治嵌入已然架构起乡村社会的组织形态，而所形成的多元共治下的政治共生打造并固化了治理主体与治理客体、村民与工作队伍之间的命运共同体。可见，实现乡村社会善治需要营造良好政治生态，并进一步稳固工作队伍与“三农”之间的命运共同体。因此，一方面，新时代下要持续不断推进“三农”工作队伍的代际更替，只有建立并形成涉农工作队伍的代际传递，才能以“三农”作为问题导向久久为功，最终实现乡村振兴的使命任务，有效回应社会与公众的期待；另一方面，村民与干部之间要建立角色互换常态化机制。基层群众自治是乡村善治的组织形式，而通过村民代表参与乡村社会治理来实现角色互换、达成情感共振，进而建构成命运共同体。

四、结 语

农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，也是新时代“三农”工作队伍着力推进乡村振兴战略的问题导向和行动指南。城市化引起乡村社会变革及转型的同时，也影响着乡村社会的异化，农村萧条、村庄空心、人口流失、环境污染等成为制约乡村振兴的短板。而随着中国特色社会主义进入新时代，新时代的“三农”工作队伍建设要紧紧围绕“产业兴旺，生态宜居，乡风文明，治理有效，生活富裕”乡村振兴的战略目标，并以此作为问题导向和责任使命，建设出一支懂农业爱农村爱农民的工作队，为顺利实施乡村振兴、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦而贡献力量。