跨部门协同治理视角下的街道管理问题研究<br/>——以上海市杨浦区“基层会商日”为例

跨部门协同治理视角下的街道管理问题研究
——以上海市杨浦区“基层会商日”为例

2019-03-15刘娜娜

安徽行政学院学报 2019年4期

刘娜娜

（上海师范大学哲学与法政学院，上海 200234）

街道办事处作为最末端的政府派出机构，是政府沟通居民、贴近居民的最前沿，对上要贯彻落实党和国家方针、政策和基层政府的政令、安排，对下要处理辖区范围内的行政、社会公共事务，深入群众，发展公益事业。因此，加强以街道为重点的基层治理是各地城市建设的一项基础性、全局性工作。

一、街道管理在基层治理中的地位及作用

街道工作是城市工作的重要组成部分，是现代城市管理的基础和依托。街道办事处是为适应我国城市建设与发展的需要而建立起来的，其设立的目的就是为加强城市管理，从而推进城市的建设与发展［1］。首先，街道管理工作是所有城市管理工作的始点和终点，承担着各项基层治理工作，是城市发展的“地基”，基层政府的政令实施和城市社区的各项事业都离不开街道层面的协助；其次，街道作为最基础的管理单元，是城市主体最主要的构成单位，其本身治理水平的高低会真接影响城市建设与发展。因此，街道层面的管理在整个城市运行、发展中处于一个十分重要的位置。

（一）有助于提高城市社区物质、精神文明水平

首先，街道层面负责的公益事业，一定程度上为困难群众减轻了许多负担，吸引了一些具有积极性、主动性的群众参与到基层的治理与服务中来，为社会主义事业添砖加瓦。

其次，街道办事处、居民委员会及社区其他团体所牵头兴办的企业、便民服务场所，都在一定程度上活跃了城市市场，促进了城市经济的繁荣发展。

最后，街道文化站、居委会文化室都直接为居民群众服务，是居民群众所喜爱的宣传教育和娱乐活动的中心，它们在提高居民群众文化素质和思想觉悟方面所起的作用，是城市其他文化设施和娱乐活动所难以取代的［2］。

（二）提高了城市社区建设和管理效率

城市社区建设是现阶段的重要工作，直接关系到城市居民生活的方方面面，所以管理内容庞大而复杂，因此，仅依靠基层政府相关职能部门一己之力，是不能解决的，这时充分调动街道方面的积极性、主动性，支持和配合城市方方面面的治理就显得极其重要了，只有这样才能提高城市社区建设和管理的效率，切实为城市民众营造一个适宜生活、生产、工作的社会氛围。

（三）能够维护城市和谐稳定的发展局面

维护城市的和谐稳定，仅依靠公安等有关司法、执法部门的工作是远远不够的，仅运用行政色彩浓厚的治安手段，势必会影响被管理方的行为、态度，因此，必须运用“柔性”手段、方式，动员城市、街道各方力量，综合管理社会治安问题。维护城市和谐稳定是一项社会环境的“系统工程”，涉事面广泛，众多措施需要一个落脚点——街道办事处来落实。

二、治理困境：我国街道管理仍然存在的问题

针对街道办传统管理方式带来的弊病，近些年来进行的街道体制改革，有利于理顺城市管理的体制，落实管理层面下移、职能及资源下移，有利于推进城市基层治理体系和治理能力现代化，提供更有效的服务，更好地满足人民生活需求。然而，通过笔者对上海市四平路街道的调研发现，在街道管理体制改革的背景下，街道层面仍然存在一些治理困境。

（一）街道承担的职能与权限不匹配的矛盾

在改革街道管理体制的进程中，多项执法管理力量下移，街道在提供服务、管理、安全等层面的难度大幅提升，对其各方面治理的要求也越来越高，然而街道自身所拥有的资源却相对匮乏，统筹能力较低，实际工作中的大部分规划权、审批权及执法权仍控制在上级个条线部门手中。在此背景下，街道在基层治理中存在越来越多的堵点、难点。例如，通过笔者走访了解到，四平是个典型的老旧社区，低端业态是社区居民长期诟病的重点，这其中当数“鼎绿超市”超市最为严重。鼎绿超市商铺是由个体经营者从雅戈尔集团买入并装修出租。承租人申请了超市营业执照，从事农产品、服装、日用品等生活用品的售卖，由于收益利润不高，再加上附近社区居民对蔬菜等的需求旺盛，于是承租人将其改为传统菜市场。长期下来，由于卫生情况不受重视，导致产生的垃圾量巨大，环境脏乱，平均每月收到20多次居民投诉，且因年久失修存在严重的安全隐患问题。街道找过经营方，要求整改，但因其经营范围有食用农产品，所以经营方不愿改回超市。

（二）治理主体单一，无法提供有效的公共服务

作为城市治理最小单元的街道办事处，所处理的事务都是最基层的问题，也是最复杂和冗乱的，涉及事项囊括了社会生活的多个方面，且社区居民的需求层次多样，因此，街道办事处所承担的治理任务繁杂又具体，而且其中的许多管理行为常常是街道办自身无法解决的，需要依靠各类专业部门的协助和支持。例如，四平路街道有77个自然小区，居民人口基数大，居住环境杂乱无章。街道两旁大大小小的“盲肠”道路成为12345热线的“常客”，时常遭到居民投诉。以四平路1028弄为例，仅一条7米宽，200米长的狭窄道路旁，“挤着”26家门面店铺，另外还有“路边摊”菜场和存在安全隐患的小吃店为“主力军”，业态低端，环境脏乱，堪称“杂货街”。

（三）街道办治理缺乏系统、先进的管理机制

街道办的治理在预防危机和矛盾处理上存在制度缺陷［3］，社会管理和公共服务方式与手段单一、滞后，且管理理念跟不上时代发展的步伐。面对瞬息万变的社会环境，街道治理仍以行政色彩浓厚的手段、方式为主，缺乏治理的灵活性，使社会管理陷入无序性、简单化的境地，缺乏有效性及系统性。例如，杨浦区四平路街道阜新路191号的国际设计一场三期项目将在原有荒地的基础上建造两栋高楼，预计深挖一个16.5米的基坑，是目前当地最深的一个坑。初期估计共有9栋房屋受损，包括190多户居民和一个幼儿园，并且此项目附近的住宅房屋为老公房，房屋结构安全性存在隐患，因此在工程公示阶段，就受到了大量居民投诉。

三、街道管理存在问题的原因剖析

笔者结合自身对四平路街道的实地调研，针对存在的治理困境，试分析产生上述问题的原因：

（一）权力和责任不匹配，街道缺乏治理权力

街道层面始终存在权责不符的弊病。虽然一直在强调管理体制改革，并且街道办事处的职能权限和管理范围的确较之以前有所变化，但与增加的职责相比，权力的授予却始终没有配套，导致“责大权小”的状况依然没有改善。究其原因是，“条块思想”仍然影响现阶段基层管理的情况下，基层治理需要的许多资源和权力仍是由“条线”部门掌握，而这些职能部门肯定优先于自身的利益，仅承办上级领导部门下达的任务和指令，因为这样才能更好地保障自身利益。这就导致街道办缺乏协调与他们关系的权力，在处理一些难点问题时，只能在各职能部门间奔走“请”“求”治理资源，把精力浪费在“找”资源的过程中。这种职责不清、权责不符的状况导致管理乏力，街道由于没有明确的职权，对问题“看得见，摸得着，管不了”，政府职能部门虽有权管，但由于远离基层，对问题“看不到，管不到”［4］。因此，会形成街道层面承担的职能与权限不匹配的矛盾。

（二）居民需求层次多样化带来的治理风险

随着城市化进程的持续推进，基层社会人口构成和分布状态日益复杂，空间区位分化日益明显，城市居民需求的差异性、变动性、选择性日益增强，基层社会管理和服务的压力不断增大［5］，传统带有严重行政色彩的街居制无法提供有效的公共服务，导致基层行政单位面临着服务供给不足的危机，往往就是基层街道提供的服务不是人民群众所需要的，而群众要求提供的服务，管理者又无法提供，这就导致管理者一元化的服务供给与居民多元化的需求之间存在冲突。这恰恰反映了在治理环境空前复杂化的当代社会里，单单依靠政府方面的行政力量是极其有限的［6］，作为城市治理基础单位的街道办就更无法承担起这些重要责任。

（三）管理理念的滞后

由于公共部门的性质和历史影响，我国行政机关工作的制度和管理在一定程度上呈现出僵硬化的倾向。传统的管理制度和晋升制度很大程度上遏制了人才的发展，束缚了人的才能展示，从而一定程度上导致了政府部门的慵懒心态和落后的管理理念，遏制了对外学习先进经验的机会，呈现“故步自封”的状态。而管理理念一旦滞后，不可避免地将会导致管理技术和配套制度的落后。虽然，基层治理具有很长的历史，但是就其管理技术来说，却几乎没有什么创新和改变，传统的管理技术已经不能适应现代公共管理发展的要求了，因此也无法提供多样化的社会管理、公共服务的方式。此外，理念滞后还必然导致配套制度的不健全，尤其是在治理方面不懂得“防患于未然”的道理，无法制定健全的危机预防、矛盾化解制度，给街道管理埋下不稳定的因素。

四、完善街道管理的对策和措施

通过对上海市杨浦区的实地调研，笔者了解到，针对街道办管理目前的难点、堵点，区层面协同街道层面也在积极处理。下面笔者先介绍一下上海市杨浦区的创新模式，然后从其中概括、归纳出创新做法。

（一）城市街道管理的创新实践——上海市杨浦区“基层会商制度”

面对街道办承担的职能与资源不匹配的矛盾，上海市杨浦区在全市首创了名为“基层会商日”的治理模式。这种模式的实施方式是：召开区层面内部会议，会后由区层面领导牵头，涉事部门负责人参与，每月走访一个街道，现场发现问题解决问题。就目前实施成效来看，去年共收集40多个街道解决不了的大问题，涵盖居民生活的许多方面。目前，区里共召开协调会70多次。基层提出的35项问题，或者已经完成，或者正在推进中。已解决的问题中，有五角场街道的武川路222弄拆除重建，153户居民将原地搬新家；有大桥街道、定海街道停车难问题，总共增加了300多个停车位；还有与虹口区的区区配合道路整治问题。

此外，杨浦区的创新做法，还同时配套有四项调研会商制度，包括前期问题征询、现场会审会商、会议纪要明责和督察审核跟踪四项。这样的基层会商日，在杨浦区一做就是一年。每月都会有一天，区长带队前往辖区内的某个街道，分管区长和相关部门负责人必须参加。杨浦区有12个街道、镇，每月走一个，一年正好全部走完。基层会商之后，对于街道提出的难题，“一个部门领回来，多个部门配合做”“对街道提出的这些问题，涉及部门要想办法、花力气、尽全力去解决。”得益于这一服务基层的新机制，老百姓的获得感和满意度得到了提升。

例如，以四平路街道的几个主要问题为例，首先是阜新路191号国际设计一场三期项目的深基坑开挖问题，通过基层会商，杨浦区规土局负责人强调，必须做好应急预案，切实加强事前事中事后监管，同时，应该建立一个由建设主体和区相关部门、街道组成的联席会议，搭建重大工地建设矛盾化解平台，妥善做好施工前可能受损房屋的检测、日常施工管理、扬尘噪音管控以及可能发生的居民房屋受损修缮等工作。其次是社区里低端业态鼎绿超市的存在，听完街道负责人介绍，区商务委主任表示，虽然菜场环境脏乱差，但买菜的需求还是存在的，不能简单地拆除菜场。因此，可以尝试在超市中建立微型菜场或生鲜超市模式，既可以改善目前环境，又可以满足居民所需。另外，就四平路1028弄的“杂货街”问题，经过会商，有关负责人建议可以引入临近大学的设计团队，将专业性的问题委托给专业化的团队。因此，这条原先由小吃店、五金店等所占据的“杂货街”经同济大学有关团队设计，改造成了已有初步雏形的“未来生活原型街”，老旧的门面店铺被统一租赁，经整体规划改造成了各类创新实验室，大学、街区间围栏的打破，使得更多社区居民有机会无缝进入这一更具魅力的生活空间。

（二）街道管理的完善措施

综上，笔者在实地调研后，从上海市杨浦区首创的“基层会商制度”的案例中得出如下几点思考。

1.建立街道基层治理中的跨部门主体协同机制

针对上述权责不符的情况，再建议重新划分权责也不太现实。因此，笔者从上述“区层面领导牵头，相关部门负责人参与，每月进街道，一线发现问题一线解决问题”的做法中总结出：跨部门协同治理的管理方式也能起到很大作用。笔者认为，要想达到提高效率的目标，应做好如下措施。

首先，协调政府各主体之间的权责。为实现提高街道基层管理的效率，首先必须做好区域管理主体间的协同工作。主要包括以下两点：一是提高城市基层政府对街道管理体制改革的思想认识，使其充分理解中央政府的整体精神，使基层政府与其派出机构之间围绕增强民众的满意度、为人民服务的宗旨进行的协同、合作；二是推动基层政府与其上下级、同级政府部门建立纵向、横向的协同制度，如多部门联席会议制度、专题协调会、上下资源对接机制等，通过这些制度来协调政府多部门之间的职责关系，打造系统、规范的行政治理机制，协调好街道与上级领导及相关部门的职能对接，切实解决职责超载、权责不符等矛盾和冲突。

其次，理顺行政人员与政府的关系。提高基层街道管理的效率，实现行政人员与基层政府的目标一致性，及协同目标。具体要做到：一是应根据街道管理服务目的，建立合理的目标体系，进而分解到部门、到个人，使在岗的行政人员切实理解部门目标，统一自身目标与政府行政目标，防止“目标错位”现象的出现。二是提高行政人员自身觉悟，宣传、贯彻“以民为本”的政策思想，特别是领导干部层面的学习，将为人民服务的宗旨、目的内化为行政人员潜在的道德自觉。三是创新变革落后的激励机制。受“经济人”思想的影响，人不可避免地追求自身利益最大化，因此，要制定有效的激励机制，激发行政人员的主动性、积极性，使其有动力、积极地解决居民难点、堵点的具体任务。

最后，整合政府各部门职能。基层政府内的部门关系是政府以具体的职权范围、任务目标为依据而划分的，以此形成专业的分工协作关系。为此，整合各职能部门所拥有的资源、权利，实现跨部门的协同及整体性治理，对提升街道治理能力、提高治理效率具有重要意义。一方面，应在“以民为本”政策的指导下，按照基层政府治理工作的内在要求，整合各个部门的职能。另一方面，部门间协同机制的建立，对于原有职能交叉、权责不清、互相扯皮的现象也是一种很好的改善方法。它可以使各专业部门理顺自身的职权关系，明确自身的履职范围，能够及时、有效的协调、监督和管理基层治理工作，更好地提供有针对性的服务，满足群众需求。

2.培育、协同社会组织，鼓励公民参与

从上述“杂货街”变身为“未来生活原型街”的案例可以看出，街道在引入同济大学设计团队所提供的服务后，使原本低端的社区变得“老得优雅、旧得有味”，因此，笔者思考，面对需求复杂性带来的治理困境，街道可以培育、协同一些灵活的社会组织，通过购买服务，来解决自身无力担纲的治理责任，从而提供更有效的服务。

作为拥有组织化力量的社会组织，具有良好的社会动员及公用物品提供的作用。因此，社会组织的培育和发展是基层管理不可缺失的力量。社会组织能客观、及时地反映居民诉求，在化解社会矛盾的同时也使居民参与到社区自治中；社会组织参与社区服务可以缓解街道办事处所面临的公共服务、公共产品短缺的困境；社会组织参与基层治理可以拓展街道层面的服务能力，提供更多的就业机会，稳定社会的发展［7］。因此，基层街道办要“广纳百川”，鼓励、扶持及培育社区各类社会组织的兴办、发展，比如，社区福利组织、慈善组织等公益性组织。此外，还应管辖区内各方主体力量、社会资源，增强与培育组织的沟通、写作，以期形成公共服务供给的合力，使更多的非营利组织服务于基层管理，打造协同治理的新局面。这样一来，街道办层面的治理能力提高了，其角色也逐渐从基层治理的主导者转变为发展的服务者、监督者，各方社会治理主体的加入，也使得街道又多了一层身份——协同者，街道办与多方自治主体之间才能形成一种互动、监督机制，从而提供有效的公共管理。

然而，在培育、发展社会组织参与提供公共服务的过程中要规范对其的管理方式，应克服以下几个问题。

首先，社会组织参与基层社会治理的长效性和延续性容易面临着组织成本的瓶颈和体制内的资源约束。一般来说，由街道办培育、扶持而发展起来的社会组织，基本上缺乏“自身造血”的功能，从而导致其依附性很强，尤其是在经费、发展资金方面严重依赖于上级项目支持，一旦政府的优惠政策取消或财政扶持重点领域和对象发生转移，社会组织的生存本身就成了问题。其次，是社会组织的主体性缺位问题。事实上，由政府培育起来的社会组织，容易依赖于基层政府自上而下的资源配置模式，且没有真正参与到基层公共事务的管理、决策当中去［6］。最后，基于以上两方面，街道培育、发展的社会组织在功能上易呈现异化趋势，逐渐沦为基层政府实现形式创新或管理精细化的手段和工具。因此，必须注意克服以上问题，维护社会组织的良性管理与发展。

3.更新管理观念，完善配套制度

如前文所述问题，街道层面的管理因为管理理念滞后，在预防危机和矛盾处理上存在很大的制度缺陷，导致社会管理手段和公共服务方式单一、滞后，无法应对瞬息万变的社会环境。案例中的“尝试在超市中建立微型菜场或生鲜超市模式”的做法就是创新管理方式的优良经验。因此，在街道管理体制改革的大背景下，基层政府及其派出机构应及时更新协同管理观念，积极学习先进社会组织的成功经验，组织、开展学习、培训。众所周知，组织培训学习是形塑认知的重要形式，即使是作为基层服务主体的街道办，其政策的制定、治理的方式创新也是一个不断汲取经验和教训的渐进过程。因此，可以邀请成功、知名社会组织的管理人员或街道治理研究领域的专家或学者来街道讲课，或者由市、区层面各政府部门创办大型管理学习研讨会，积极交流各地各单位成功经验。参加这类培训学习，街道不仅可以学到自身之外的最新实践和做法，保证其跟上社会环境的最新步调，而且也可以知道上级部门的政策精神，保证治理目标的正确实践。

此外，从基层会商的四项调研会商制度（前期问题征询、现场会审会商、会议纪要明责和督察审核跟踪）可以得出，跨部门协同治理机制也需要有相关的配套制度，尤其是危机预防和矛盾处理平台制度的建立，例如，在上述案例中，基层会商中还提出了一种新手段——“预问题”，即经过前期的调查摸排，提前预测后果，制定一套系统的解决预备方案。以深基坑开挖问题为例，项目还在公式阶段，未收到投诉时，街道工作人员却已经“脑补”了之后可能出现的投诉问题，提前制定了一系列完善措施，防患于未然。并且，须将现有的、成功的模式制度化、规范化。因为笔者在实地调研过程中了解到，目前的“基层会商制度”仍是由区长自己自发组织的，每月进一个街道，时间并不固定，虽有一定成效，但并未真正形成严格意义上的制度、规范，所以要规范之，在不断的实践过程中检验、修正，使其能够在更大范围内德推广应用。

具体而言，应至少配套如下制度。

首先，建立健全协同监管机制。跨部门协同机制作为新时期基层治理的创新方式，有利于基层整合资源、协调行政，提高行政效率，增强对公共危机事件的掌控、处理，尤其是多方自治主体的形成，引入了非营利组织、高校团体、企事业单位及社会公众的参与、合作，使得多方监督体制的愿景落实，有效遏制、减少了政府寻租、推诿扯皮等不合理行为，让协同治理的成果切实“沐浴”在阳光下，让基层治理结果真正“普照”民众。

其次，建立健全绩效评估协同机制。在治理实践中，为基层政府行政建立合理的绩效考核体系，合理分解绩效目标，形成具体、明确的绩效指标，建立内部和外部多方监督体制，形成结果考核、过程考核及行为考核相结合的协同考评机制。切实贯彻、执行考核计划，并对考核结果进行客观评估，以此作为人员激励和奖惩的依据。此外，绩效评估虽是明确成绩的过程，但更重要的是发现不足之处并制定改进计划的过程，因此，要总结经验教训，以制定改进方案，将协同治理中的主体都纳入绩效考核评估系统中来，实现评估主体的协同，将有利于从不同的角度对政府、社会组织、市场等多元主体治理实绩状况实施真实、可信的考核评价。

最后，建立健全协同问责机制。我国虽已有许多问责机制研究的成果，但就在协同治理机制下怎样创新构建问责机制、启动问责管理仍然是一项极其具有复杂性、重要的任务。这项任务取决了怎样在突破原有财政、政治、行政问责体系的基础上，通过协商民主的方式鼓励各协同治理主体积极合作，全面沟通，多角度达成信息公开，即建议一种商议式的问责系统。只有构建基于多主体协商的协同问责机制，才可有效遏制权力一方侵害其他治理主体合法权利的动机和行为，只有形成政府、市场、社会三者合力的协同问责机制，才是对街道管理所形成的良好协同机制的最佳保障方式［8］。