中国地方政府“为增长而竞争”问题探析

崔 伟，平 易

（北京师范大学 政府管理学院，北京 100875）

改革开放以来，中国经济高速增长，一跃成为世界第二大经济体，对于是什么成就了中国经济高速增长这一问题，地方政府竞争学派认为，中央“做对了激励”是推动中国经济发展的重要力量，这种激励来源于中国的财政分权体制，中国的财政分权本质上属于“经济分权”和“政治集权”，经济分权赋予了地方政府一定的财政自主权，激发了地方政府发展经济的积极性，政治集权则决定了中央政府掌握着地方官员的升迁权和任免权，在强调以经济建设为中心的背景下，中央政府将地方官员的晋升与当地经济绩效紧密挂钩，导致地方官员间为了获得政治晋升的位次，形成了“为增长而竞争”的局面［1］。然而，“为增长而竞争”在推动经济发展的同时，也带来了一定的负面效应，本文在对地方政府“为增长而竞争”全面分析的基础上，提出规范路径。

一、地方政府“为增长而竞争”的内涵

竞争是一种策略互动行为，最早对政府竞争进行讨论的是亚当·斯密，他在《国富论》中提到：“土地是不能移动的对象，而资本则容易迁移，资本所有者会放弃一个有着令人困扰的调查和税赋很重的国家，他会把资本转移到更容易进行营业的国家”［2］，1956年Tiebout提出的“用脚投票”理论，该理论假设一国居民可以在不同地区间自由流动，那么在“用脚投票”的机制下，地方政府为吸引流动性生产要素流入，将会努力提升公共福利，所以地区间的竞争提升了政府效率［3］。20世纪末，布雷顿的“竞争型政府”理论体系全面分析了政府竞争［4］。他认为，政府本质上是具有竞争性的，政府的竞争内容分为两个方面，一是对资本、劳动力和技术等经济发展要素的竞争，二是对上级政府掌握的转移支付、重点项目等资源的竞争。对于中国地方政府间竞争的研究，刘汉屏、刘锡田认为地方政府是为获财税收益而竞争，为了能在竞争中胜出，地方政府需要进行公共物品供给制度等方面的创新［5］。钱颖一等认为中国财政分权后的中国政府间体制格局称为“市场维护型-联邦主义”，财政分权和生产要素的流动性促使地方政府间产生了竞争［6］。周黎安认为在中国经济分权，政治集权的背景下，中央政府特有的晋升锦标的考核方式促使了地方政府间为经济增长而竞争，“官场+市场”的互动模式解释了中国经济增长的根本原因［7］。

综上，本文认为地方政府“为增长而竞争”是指在中国经济分权、政治集权的体制下，在经济指标是决定地方政府官员能否晋升的重要依据的背景下，横向地方政府间为了获得政治上的晋升位次而竞相采取一系列手段大力发展本地经济的行为。

二、地方政府“为增长而竞争”的表现形式

（一）税收竞争

1949年到1979年的30年间，中国财政体制主要实行“统收统支”，财政收支由中央政府统一分配。统收统支模式提高了资金的使用效率，但是抑制了地方政府的积极性。在改革开放初期实行的“分灶吃饭”包干制度又导致了中央财政的紧缺和地方减免企业税收、虚报亏损等截留中央税款的现象。1994年，为正确处理中央与地方的分配关系，调动中央和地方积极性，国家实行了分税制改革，中央和地方分设税务机构，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，由国家税务局负责征管，如中央企业所得税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，如增值税；将适合地方征管的税种划为地方税，由地税局负责征管，如个人所得税，营业税等。自1994年分税制改革后，地方政府虽然没有税收立法权，但是通过为企业提供税收优惠、财政返还和免税期等方式进行税收竞争，以增加地方财政收入。例如，20世纪90年代，东部省份为吸引外资，规定凡是达到规定表征的企业均可享受税收返还，比例在前两年达到100%，三到五年达到50%。2000年《北京市外贸企业所得税返还实施办法》；2007年长春市对销售额超过500万元以上的企业进行财政奖励，企业缴纳税款中市级财政留用部分返还一半；2009年昆明市的园区优惠政策将返还扩大到中小企业；2012年山东《关于支持台资企业发展扩大鲁台经贸合作的依据》等均进行了返还政策优惠。税收竞争作为地方政府为增长而竞争的重要手段，其在一定程度上促进了地方经济发展，但是也导致了部分地区的“恶性竞争”的存在［8］，降低了税收征管效率。2018年3月国务院机构改革方案将省级和省级以下国税地税机构合并，实行以国家税务总局为主与人民政府双重领导管理体制，国地税合并之后，垂直管理体制将在很大程度上规避地税征收率低的问题，降低地方政府税收竞争的可能性。

（二）支出竞争

随着中国税收征管制度的逐步完善，地方政府利用税收竞争吸引外来资本的空间越来越小，逐渐把竞争手段转向财政支出方面。就支出结构而言，大部分学者将财政支出分为经济建设性支出、社会性支出和维持性支出三类［9］：经济建设支出主要指对道路、通讯、桥梁等基础设施的投资；社会性支出主要是指对医疗卫生、环保、社会保障与就业等方面的投资；维持性支出主要是指保证国家机器正常运转的费用开支，包括外交支出、国防支出、公共安全支出等。财政支出影响经济发展的基本逻辑是地方政府为推动经济发展，通常会改变财政支出规模及结构以改善投资环境或公共服务水平，进而实现对资源的吸引。为了能在吸引流动资本的竞争中获胜，一个地区的财政支出规模和结构需要参考与其相邻地区的财政支出结构和规模。李涛和周业安，才国伟和钱金保以及邓明实证了中国地方政府间的财政支出，无论从财政支出结构上还是财政支出总量上均存在竞争［10-12］。国外学者Case et al最早发现了地方政府间在支出上存在策略互动，他利用美国各州数据发现本地区财政支出增加1美元，相邻地区的财政支出会增加70美分，具体到财政支出结构，本州每增加1美元用于行政管理、健康服务及教育时，相邻地区会分别增加0.58美元、0.42美元和0.70美元［13］。类似的研究也同样被Baicker和Lundber的研究所证实，即地方政府之间的财政支出相互影响，在空间上具有支出依赖性［14-15］。由此可以看出，支出竞争不是中国独有的现象，是在实行央地分权的国家普遍存在的状态。

（三）环境规制竞争

环境属于公共物品以及环境污染具有的负外部性决定了政府必须是环境治理的主体，中国2015年实行的新《环保法》规定：“地方政府为本辖区环境质量负责”，而环境规制是地方政府进行环境治理的主要手段之一。其运用的主要工具类型是命令—控制型环境规制和市场激励型环境规制，命令—控制型环境规制是指地方政府通过法规、部门规章等确定环境规制的目标和标准，通过行政强制命令的方式对企业的行为进行直接管理，常见的命令型环境规制政策主要有“三同时”制度、环境影响评价制度等；市场激励型环境规制从理论上来源于“庇古税”和“科斯定理”，强调通过价格信号、供求规律和税费机制来影响环境企业的行为，促进企业环境污染成本内部化，从而激励企业环境治理的自主性、自觉性和自治性，常见的市场激励型环境规制政策主要有征收排污费、环保税等。在GDP成为地区竞争及官员晋升最主要的衡量指标下，环境规制通常作为地方政府吸引投资的政策工具，为了能够在竞争中获胜，一个地区制定和执行的环境规制水平需要参考其相邻地区的环境规制水平，因为企业在选择投资选址时，环境规制标准也是其考虑的重要因素。

关于环境规制竞争的类型，大体可以分为两类，即“逐底”竞争和“逐顶”竞争，“逐底”竞争意味着环境规制的“竞次”，正如袁剑所言：“在竞次的游戏中，比的不是谁更优秀，而是比谁更次、谁更有能力向人类文明的底线退化”［16］。一个地区降低环境规制标准，相邻地区也随之降低环境规制标准，进而导致整体环境质量的下降。“逐顶”竞争意味着“竞优”，即一个地区提高环境规制标准，相邻地区也提高环境规制标准，形成竞相向上的竞争状态，进而提高了整体的环境质量。

三、中国地方政府“为增长而竞争”的负面效应

（一）公共物品供给不足

从地方政府公共服务供给意愿来看，傅勇、张晏结合了中国的财政分权体制与公共物品供给问题，发现“为增长而竞争”的晋升锦标赛导致地方政府财政支出结构扭曲，地方政府更倾向于向能够快速带来收益的基础设施建设投资，而忽视周期长，见效慢的公共服务投资，导致公共物品供给不足［17］。张恒龙和陈宪通过实证检验，得出地方政府间的支出竞争提高了各地区基础设施水平，却降低了地区的公共服务水平和卫生服务水平的结论［18］。

从地方政府公共服务供给能力来看，1994年分税制改革后，中国政府间关系出现财权逐渐上移，支出责任层层下放的关系格局，地方政府财力锐减，但要承担维护当地经济发展、社会治安、社会福利保障和环境保护等多项职能，根据历年统计年鉴，自2000-2015年，中央政府占全国财政总支出比重由34.8%降为14.6%，而县级政府财政支出比重从19.1%攀升到41.0%，地方政府面临着越来越大的财政支出压力，财力与支出责任不匹配问题突出。地方政府财力与支出责任不匹配，只能把有限的财政收入投入到可以被量化的硬性的绩效考核指标上来，而对中央政府或上级政府不能量化考核的指标缺少关注，比如公共医疗、教育领域等公共服务领域。

（二）基础设施重复建设

前文已经提到，在晋升锦标赛体制下，地方政府倾向于生产建设性支出，加大基础设施建设力度，从而努力改善投资环境，以吸引流动资本，但是也导致了基础设施重复建设，产业同构化等问题，对于一些热点行业或国家重点工业项目，各个地区竞相进入，经常导致区域之间的过度竞争，从20世纪80年代的“轻纺热”，90年代的“开发区热”，到21世纪以来的“造车大跃进”、“机场建设大战”等。以长三角地区机场建设为例，截至2004年，长三角地区每万平方公里的机场密度为0.8个［19］，如此高密度的机场布局相对应的是许多机场的资源闲置和大量亏损，以2014年下半年至2015年上半年民航机场生产统计数据为依据，国家民航局拟对全国152个小机场进行补贴，补贴总金额达13.14亿元人民币。截至2014年底，全国大约190多家中小机场，亏损比例高达70%～80%［20］，造成了资源的浪费。同样，在环渤海地区也存在着严重的港口重复建设问题。

（三）环境污染严重

据《2018年中国生态环境状况公报》显示，2017年全国338个地级及以上城市中，城市环境空气质量达标数占比只有29.3%，如何解决严峻的环境污染问题成为中国政府面临的一项紧迫性课题。蔡昉等认为，中国环境问题根源在于经济发展方式，而这种经济发展方式来源于中国式分权，因此要从根本上改善中国环境问题，必须改善地方政府激励机制［21］。

在“为增长而竞争”的背景下，从环境规制角度来看，地方政府为扩大财源，通常会采取招商引资的手段吸引流动资本进入本地区投资，而企业在选择投资区位时环境监管标准是其考虑的重要因素，因此，地方政府通常会主动降低地区环境归制标准，以这种“逐底竞争”的方式吸引更多的外来流动性要素，导致整体生态环境质量的下降。国内学者杨海生等最早利用中国1998-2005年的面板数据实证检验了为争夺流动性要素和固化本地资源，地方政府环境规制政策存在相互攀比式的“逐底”竞争［22］，但值得欣慰的是2014年赵霄伟实证研究发现，自2003年落实科学发展观以来，地方政府间环境规制的“逐底竞争”不再是全国问题，逐渐变为局部问题。具体而言，中部地区还表现为显著“逐底竞争”行为，而西部地区不存在环境规制竞争策略，对于这种转变，作者归因于政府的绩效考核的作用［23］。王宇澄在2015年的研究也证明了中国地方政府间仍存在“逐底竞争”的策略互动行为，但是增加环境权重在政绩考核体系中的比例可以弱化这种效应［24］。

从环境的公共物品属性以及环境治理具有正外部性特征来看，政府间理性经济人的“搭便车”心理导致了集体行动的困境，埃莉诺奥斯特罗姆认为：“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同利益作贡献，而只会选择做一个搭便车者。如果所有人都选择搭便车，就不会产生集体利益”［25］。为了能够在竞争中获胜，地方政府出于自身利益的考虑，各地都想享受相邻地区环境治理努力给本地区环境带来的正外部性，不可避免地寄希望于”搭便车”，导致环境整体质量的恶化。Deng等利用空间自回归模型，对中国2005年249个地级市的环保支出数据进行检验，发现一城市增加环保支出，该城市邻居却降低环保支出投入力度［26］。张华也利用中国城市数据实证研究发现中国的环保支出存在“竞相向下”的模仿策略，因此认为这样的策略互动导致中国环保支出供给不足的原因［27］。

四、中国地方政府竞争的规范路径

（一）构建财力与支出责任相匹配的财政体系

一是合理调整中央与地方的事权，按照事权的决策权和支出责任相对应的原则，形成各类公共服务合理的支出分担机制。将基本公共服务的决策、监督和支出责任重心上移到省级和中央政府，发挥中央和省级政府作为决策者的最后支出责任者作用；执行和管理责任应以省及省以下政府为重心，发挥地方政府在公共服务中的信息优势。二是全面优化调整各级政府事权与支出责任，依据事权划分情况，尽可能对各级政府的支出责任加以细化和明确划分，努力减少政府责任的交差和重叠。三是进一步完善转移支付制度，优化转移支付结构，降低专项转移支付的比重，加大一般性转移支付的比重，增强地方政府统筹安排资金的能力。四是完善地方税体系，随着“营改增”改革的完成，营业税这一地方主体税种退出历史舞台，更加加剧了地方财政收入的收紧，因此应加快房地产税立法，积极推进自然资源税改革，明确界定2018年开始征收环保税的应税污染物适用问题，适时开征遗产税，并将以上税种纳入地方税种，完善地方税的税收结构。

（二）修正地方官员绩效考核制

中央政府的政绩考核制度对地方政府行为具有“指挥棒”和“风向标”的作用。改革开放以来，为了快速发展经济，我国长时间遵循“以经济建设为中心”的战略，形成了对地方政府实行以GDP为主的绩效考核制度，极大地调动了地方政府积极性，实现了经济的快速发展，但是也带来了一些恶性竞争的后果。2013年11月，中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”由此可见，中央政府已经有意识在调整政绩考核目标，从过分强调GDP的单项考核指标转向以改善民生为核心的多项综合指标，确保经济增长与民生保障相结合，公平与效率相统一，从而实现高质量发展的目标。

（三）完善公众意见表达机制

我国地方政府“为增长而竞争”产生的负面效应很大程度是因为由于公众意见没有发挥政策效应，由于户籍制度的原因，“用脚投票”机制在我国很难发挥作用。为了使地方政府之间由“为增长而竞争”转向“为提供良好的公共服务”而竞争，必须扩宽公众意见表达渠道，一是强化各级人民代表大会的监督作用，强化地方各级人民代表大会的人事任免权，从而使地方人大通过人事任免权来约束地方官员行为。二是发挥公民组织的集体作用。辖区内居民成立利益表达的非正式组织，辖区内重大决策应采取程序公正的听证会，让公众能够监督和约束地方政府行为。三是深化户籍制度改革，让户籍随人走，使户籍回归其本来功能，创造“用脚投票”的制度环境，从而使地方政府把“人民答不答应、满不满意、高不高兴”作为制定政策的最基本出发点，从而提高各级政府的公共服务效率。