论检察机关与监察机关办理职务犯罪案件的配合衔接

何宏海，陈广计

（芜湖市人民检察院，安徽 芜湖 24100）

自2018 年3 月份《中华人民共和国监察法》的正式公布实施以来，标志着国家监察体制在北京、浙江省和山西省试点改革结束， 并在法治轨道上在全国范围内全面铺开。 通过国家监察体制改革全面铺开一年的实践，已充分证明：深化国家监察体制改革既是党和国家贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想重大理论成果之一的结果， 又是新时代深化我国政治体制改革的重大创新， 对推进我国防治腐败的法治化和现代化， 维护党和国家的政治安全和国家的长治久安现实意义重大，历史意义深远。 作为国家的法律监督机关——必须也应当按照高检院的要求，讲政治，无条件服从，全方位服务。 根据国家监察法的规定， 国家监察委员会在履行其中一项重要职责，即对违法的国家公职人员进行调查后，认为涉嫌职务犯罪的， 将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。 这就必然涉及到检察机关审查拘留、逮捕等采取强制措施工作及审查起诉、提起公诉工作与监察机关职务犯罪调查移送起诉工作的配合和衔接问题。目前，根据中央全面深化司法改革的部署，检察机关正深入齐头并进推进以审判为中心的诉讼制度改革和检察官员额制、检察人员分类管理制、司法责任制、内设机构调整等各项改革措施的落实。众所周知，在全面深化司法改革的背景下，由于有较为完善的法律规定和较为成熟的司法操作实践，公安机关刑事侦查工作与检察机关审查逮捕、审查起诉工作之间的配合衔接工作基本上没有遇到什么大的问题。而监察委员会职务犯罪调查工作与检察机关的审查逮捕工作、审查起诉等工作的配合衔接问题，虽然目前已由《监察法》 作出规制和历经一年多的试点改革实践探索，总体上运行较好, 但由于现行法律有些规定较为笼统，以及试点改革的磨合期时间不长等原因，两者之间的配合衔接工作仍然遇到不少问题。这些问题的存在将直接影响到国家监察体制改革全面顺利进行，以及新时代党和国家治理腐败法治化和现代化的成败.必须在坚决贯彻和推进国家监察体制改革中加以解决。 鉴于此，笔者着眼于实现检察机关职务犯罪检察办案与国家监察机关职务犯罪调查工作之间无缝配合衔接的目标， 坚持两者配合衔接实践中的问题导向，以市级及以下检察院办理职务犯罪案件实践为视角,就检察机关办案工作与监察机关职务犯罪调查工作之间配合衔接的若干问题，试笔探讨研究。

一、 检察机关办案工作与监察机关配合衔接的主要原则

原则是行为的基本准则，是价值指导思想，是行为发展的发展方向. 在全面深化国家监察体制改革和全面推进司法改革的背景下， 由于检察机关的执法办案与监察委员会的职务犯罪调查工作之间的配合和衔接工作尚处于磨合期，为此，为了大力推进检察机关的执法办案与监察委员会的职务犯罪调查工作在配合衔接中不断进行磨保， 在磨合中不断走向向走向成熟， 首先必须为两者之间的配合衔接工作规制出应当遵循的基本行为准则， 以保证两者在磨合期中既蹄疾步稳， 又不致偏离正确和合法的行进道路和方向.笔者认为，要落实好两者之间的配合衔接工作，应当遵循以下主要原则：

（一）坚持严格依宪、依法和依规配合衔接

党的十九大报告重申了要全面推进依法治国和依宪治国的基本方略。习近平总书记强调指出：重大改革都要依法有据。因此，为了保证国家监察体制改革在法治轨道上规范运行， 国家的最高立法机关已在宪法第5 次修正案上作了相应的规定， 且在已颁布实施的国家监察法作出了具体法律规制。 监察机关实施监察法，包括对职务犯罪进行调查，是既是党和国家的一项治理腐败的重大政治手段， 又是党和国家依法惩治腐败的法律措施；[1]而作为国家的法律监督机关——人民检察院对监察机关移送的职务犯罪调查案件进行审查、提起公诉，更多层面上是严格依据刑事诉讼法进行操作的一种法律措施。 在检察机关的执法办案与监察委员会职务犯罪调查工作的配合衔接上，在全面推进依法治国的背景下，首先必须严格依宪法、法律和有关规定，包括国家最高监察机关和最高人民检察院在布的有关解释进行。 这样才能保证检察机关的执法办案与监察委员会职务犯罪调查工作之间配合衔接所形成的办案手段及办案结果，在国家的法律规范范围进行，从而具有合法性和法律效力。

（二）坚持全力配合，实行无缝快速衔接

由于国家监察体制改革是新时代以习近平总书记为核心的党中央对反腐败斗争作出的重大政治性改革部署，是党和国家的重要工作大局之一，作为人民检察院无论从首先是党和国家的政治机关， 还是从国家法律监督机关的宪法定位来看， 都必须从增强“四个意识”和“两个维护”的政治高度，对国家监察体制改革及《监察法》的实施，做到认识上与党和国家这一部署保持高度一致，行动上坚决支持配合。与此同时， 为充分体现检察机关的执法办案工作对监察机关的职务犯罪调查工作的全力支持配合，在进行衔接上， 应当坚持无缝对接， 并且进行快速衔接，也即应当做到迅速、无障碍的衔接，以保证党和国家反职务犯罪腐败工作的流程在两者配合衔接环节上，依法顺利进行。 对此，最高人民检察院无论蝇过支的曹建民检察长， 还是现在的张军检察长都特别强调要求， 各级检察机关要坚决支持配合国家监察体制改革。

（三）坚持依法惩治职务犯罪和保护人权并重

根据中央关于国家监察体制改革的目标， 主旨就是要强化高效统一反腐败体系， 推进国家治理体制和治理能力现代和法治化。因此，检察机关在贯彻执行《监察法》，特别在履行执法办案职责与监察机关职务犯罪调查的配合衔接工作中， 应当本着实现依法惩治职务腐败犯罪的目标， 做到与监察机关职务犯罪调查工作进行配合衔接；与此同时，由于惩治职务犯罪必须严格依照《监察法》和《刑事诉讼法》的法律规范进行，其又是一种严肃的法律行为。①参见《中华人民共和国监察法》第五条规定。因此，在配合衔接工作中，必须坚持程正义先和保护人权，以保证稳、准惩治依法应当惩治的职务犯罪，保证无罪的人不受刑事追究，保证办案质量，保证依法办案的职务犯罪案件经得起法庭质证和历史的检验。

（四）坚持加强沟通和协商解决

由于国家监察体制改革试点及全面铺开时间不长， 检察机关的执法办案工作与监察机关职务犯罪调查工作之间的配合衔接工作尚处于改革探索期和磨合期，在两者如何做好配合和衔接工作中，不可避免会遇到一些疑惑和问题。 在改革中出现疑惑和问题应当是很正常的， 这也符合马克思主义哲学的唯物辩证法的矛盾论的基本原理。为此，对两者之间配合和衔接工作中遇到的疑惑和问题， 检察机关要以积极主动的姿态，加强与监察机关的联系、沟通和协商，以期在联系、沟通和协商中寻求共识，在共识中找到解决疑惑和问题的方式、方法及措施、路径。

（五）坚持逐步探索完善措循序渐进

由于目前， 国家监察体制改革尚在全面铺开的试行实施中，因此，检察机关的执法办案工作与监察机关的职务犯罪调查工作的配合衔接措施机制，在遵循现行法律已有规定的情况下， 还需要不断的根据实践的需要，积极探索完善措施路径。等到两者之间的配合衔接机制措施已经成熟， 笔者认为应当通过立法途径， 将这些成熟的两者配合衔接机制纳入《监察法》和《刑事诉讼法》的修正案中，以增强两者配合衔接机制法律的严肃性和权威性。

二、 当前检察机关与监察机关配合衔接的现状及存在的主要问题

为了较全面调研寻找检察机关职务犯罪检察与国家监察机关职务犯罪调查之间衔接配合机制存在的问题， 我们选择了先行试点改革省份之一的浙江省H 市检察院和全面推行改革省份之一的安徽省W 市检察院进行调研，从调研的情况来看，自党和国家部署深化监察体制改革， 特别是从今年3 月份在全国范围内全面铺开以来， 依靠党的强大政治推动，全国各级人民检察院从强化“四个意识”和“两个维护”的政治高度，思想和行动上不断统一到坚决贯彻和支持党和国家部属的监督体制改革上来， 在上级检察机关的领导和指导下， 努力加强与监察机关的联系和沟通，纷纷根据各地的实际，出台相关的衔接机制和实施办法， 在审查逮捕和审查起诉工作上加强与监察机关职务犯罪调查工作的配合衔接。 因此，总体上看，目前，检察机关执法办案与监察机关的职务犯罪调查之间的配合衔接工作是顺畅的，已形成良好的法律规定预期配合和制约关系。[2]通过调研，在充分肯定两者良好配合衔接关系的基础上，不可否认，在当前司法改革的背景下，检察机关的执法办案与监察机关职务犯罪调查之间的配合衔接上，还存在一些不可忽视的问题，应当引起足够的重视，在今后应当依靠检察机关与监察机关在更加配合联系中加以解决。 通过调研，这些问题主要有：

（一）检察机关配合衔接的办案部门主体上较为分散

最高人民检察院张军检察长自今年3 月份履新以来，在不同的场合下，都数次强调要求检察机关执法办案工作要加强专业化和职业化建设。 然而，目前。 检察机关的审查逮捕和审查起诉等职务犯罪检察工作， 即与监察机关职务犯罪调查工作的配合衔接工作，除了指定管辖外，都是根据法定管辖按照行政区划的实行分级办理职务犯罪检察案件的。 但是由于今年以来，以某设区、县的市级检察机关来看，监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件数比去年大幅度下降， 全市两级检察院连同省级检察院指定管理的职务犯罪检察案件，总共不到10 件，每个基层检察院办理的这类案件平均不到1 件， 无论是由公诉部门集中办理，还是由侦监部门办理，主办检察官办理在办理1 到2 件职务犯罪检察案件后， 只得办理其他案件。据调查，由于主办检察官办理职务犯罪检察案件量过少， 不仅难以积累与监察机关职务犯罪调查配合衔接丰富的经验， 更难提高专化化配合衔接水平。

（二）检察机关与监察机关调查配合衔接启动时间过窄

根据《监察法》第四十五条第（四）项和第四十七条及第四十八条规定， 监察机关在职务犯罪调查移送审查起诉、 人民检察院对调查人采取强制措施以及移送起诉非法财产没收程序时， 才开始检察机关职务犯罪检察与监察机关职务犯罪调查之间的配合衔接，实际上这样立法规定在司法实践中，不能完善适应有效快速贯彻党和国家反腐败斗争及《监察法》的需要。正因为如此，在国家监察体制改革试点地区及全面铺开后， 检察机关与监察机关为了做好两者办案的配合和衔接工作，在实践中操作层面，出台并实施了监督机关在留置届期限届满之前十日内，可以通过检察机关介入职务犯罪调查，熟悉案情。但这10 日对检察机关来说时间仍很紧张。 因此，刺能不看出现行法律检察机关执法办案与监察机关职务犯罪调查配合衔接的开始时间规定过窄。

（三）移送起诉的案件材料还不能适应无缝衔接的需要

由于目前监察机关在移送起诉职务犯罪调查案件卷宗材料，虽然既有纸质卷宗材料，也有电子卷宗材料，但在统一业务系统上两家没有实行内部联网，且监察机关移送起诉的电子卷宗材料是图片、 无法象Word 文件那样能相对自由下载、复制、粘贴、修改编辑。 这对检察机关执法办案带了一事实上的不便和麻烦， 不利于检察机关职务犯罪检察与监察机关职务犯罪调查移送起诉之间的快速无缝衔接。

（四）职务犯罪案件补充侦查规定不明确

根据《监察法》第四十七条第三款规定，人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查。必要时可以补充侦查。然而什么是必要时，检察机关可以补充侦查，法律却没有作出明确规定，在司法实践中检察机关难以操作。与此同时，由于根据中央关于监察体制改革的部署，职务犯罪侦查职能转隶后，检察机关职务犯罪侦查人才几乎全部转隶走了，目前检察机关在职务犯罪侦查人才方面可以说非常短缺， 且检察机关在补充侦查方面，以前在与公安机关配合衔接工作几乎没有做过这方面工作， 现在更是在思想上和行动上都没有什么准备。 因此，检察机关在补充侦查工作方面，几乎完全不能适应与监察机关职务犯罪调查工作配合衔接的需要。

（五）退回补充调查存在羁押不能退回问题

根据目前检察机关和监察机关贯彻《监察法》配合衔接工作的改革部署， 检察机关对移送直诉的职务犯罪调查案件，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，但只能退回移送起诉的案件材料，对检察机关已经采取强制措施，特别是被拘留、逮捕强制的被调查人则不能退回监察机关， 被调查人的被羁押期限还留在检察机关。 这不仅不符合刑事诉讼程序正义的要求， 而且可能给检察机关执法办案带来风险。

三、完善调查配合衔接的主要措施

根据上述论述的两者配合衔接工作应当坚持的主要原则，立足于上述分析归纳存在的问题，笔者认为， 要进一步完善检察机关执法办案与监察委员会职务犯罪调查配合衔接工作，主要对检察机关来说，主要应当采取以下路径措施：

（一）整合组建集中统一的职务犯罪检察组织机构

针对当前监察机关移送起诉职务犯罪案件比以往大幅度下降， 检察机关基层受理承办职务犯罪案件较为分散和数量较少的实际， 笔者认为， 检察机关， 特别是市级以下检察机关应当充分利用当前检察机关内设构改革之机， 按照集中统一行使职务犯罪检察权力、专业化办案与配合衔衔接的原则要求，在市级院组建一到两个职务犯罪检察院， 作为市级院的派出机关，或者指定一到二个基层检察院，负责基层检察院管辖的职务犯罪案件的检察工作， 包括审查起诉、提起公诉、支持起诉、补充侦查及诉讼监督工作， 市级院本身管辖的职务犯罪案件由市院本身的职务犯罪检察处负责。 这样集中整合基层检察院职务犯罪办理机构或者组织， 既可以加强检察机关职务犯罪案件的专业化办理，提高办案质量；同时在与监察机关职务犯罪调查的配合衔接上， 更可以提高专业化水平。

（二）配合衔接启动时间实行选择时间和必要时间相结合

针对当前法律规定检察机关办案与监察机关职务犯罪调查配合衔接开始时间过窄， 且实际操作中留给检察机关开始配合衔接时间较为紧张的情况，笔者认为， 为了保证检察机关执法办案能对监察机关职务犯罪调查做到全力配合和无缝衔接， 在两者配合衔接的开始时间上，一方面，应当明确规定，在监察机关对涉嫌职务犯罪被调查人采取留置措施时，检察机关可以应监察机关的要求和协商，也可以主动上门征询意见， 提前介入监察机关的职务犯罪案件的调查， 从以审判为中心诉讼制度改革和提起公诉的角度， 对有关案件事实和证据提出建议或者意见。 同时，又要根据法律规定，在监察机关移送起诉职务犯罪案件时和监察机关在对被调查人采取留置措施期限届满前十日内， 通知检察机关介入案件的，检察机关应当介入，开始与监察机关的职务犯罪调查配合衔衔接。这样再者相结合，不仅可以使检察机关执法办案对监察机关职务犯罪调查做到更好配合和衔接， 更重要的有利保证监察机关采取留置措施的合法性和准确性， 这也是对监察机关的职务犯罪调查工作一种很好的支持、配合和衔接。

（三）实现职务犯罪调查办案系统对接联网

为了保证检察机关的职务犯罪检察案件的办理能与监察机关职务犯罪调查更好的全力配合呼无缝衔接， 应当实行检察机关职务犯罪检察办案业务系统与监察机关的职务犯罪调查办案系统对接联网。这样不仅可使检察机关与监察机关对各自办理的职务犯罪案件能相互熟悉和了解， 更有利于检察机关在办理职务犯罪案件的审查起诉、 提起公诉及支持公诉能快速、全面地下载、整理监察机关移送起诉的职务犯罪案件材料。

（四）明确规定检察机关补充侦查的情况

补充侦查工作不仅是检察机关做优、 做实职务犯罪检察工作的重要手段， 更是对监察机关的职务犯罪调查工作的支持和配合。 为此，目前，检察机关职务犯罪案件补充侦查工作人员和能力相对较弱的情况下，应当明确规定检察机关在以下情形下，可以开展职务犯罪案件补充侦查工作： 一是采取较为简单的侦查手段即可以核实有关案件事实和证据；二是个别证据及证据需要核实； 三是监察机关协商要求检察机关作补充侦查工作的。因此，笔者认为目前情况下，检察机关补充侦查工作的范围不宜过宽，尽量要减少。更不适合做较为复杂的补充侦查工作。但是从今后发展来说， 检察机关应当对职务犯罪补充侦查工作给予高度重视， 尽快建立支一支专业化高水平的补充侦查队伍。

（五）明确退回补充调查同时退回被调查人

实行检察机关将需要补充调查的职务犯罪案件材料及被调查人一并退回监察机关， 不仅符合办案程序正义的要求， 对检察机关可以减少执法办案的风险， 更重要的是将需要补充调查的职务犯罪案件材料及被调查人一并退回监察机关， 对监察机关来说，更有利于作补充调查工作，比被查人还放在检察机关更方便作调查工作。

（六）规定适用非法证据排除程序监察机关应当予以配合

为了贯彻好《监察法》和《刑事诉讼法》规定的非法证据排除规则， 提高职务犯罪案件的办案质量和公信力， 笔者认为， 应当借鉴刑事诉讼法的有关规定，明确规定检察机关在审查起诉、提起公诉及支持公诉工作中， 在适用排除非法证据规则需要监察监察机关移送犯罪调查讯问录音录象及派人出庭说明有关情况。这样做不仅符合程序正义，更可以消除社会公众的疑惑， 从而提高职务犯罪案件办理的质量和公信力。