公益诉讼背景下行政违法行为的检察监督效益研究
2019-03-15六安市金安区人民检察院课题组
六安市金安区人民检察院课题组
(六安市金安区人民检察院,安徽 六安 237000)
效益是指效果和利益[1],所以,监督效益即监督的效果和利益。 研究认为,亚当·斯密以来经济学向法学渗透,最终导致了法律经济学或经济分析法学的形成,这一过程的实质影响在于把效益导入法律,从而使效益与正义等范畴共同成为当代法律的基本价值目标[2]。 把效益导入检察监督形成的法律监督效益,即指检察机关在关注法律监督成本的前提下,严格执行程序法和实体法,以最大程度地实现法律监督效果[3]。 可见,监督效益作为效益的一种具体表现形式,在法律监督范畴中,同样具备极其重要的价值,理应作为行政违法行为检察监督的核心目标之一。 在公益诉讼视域下,以监督效益为切入点的行政违法行为检察监督,在确保正义价值实现的同时,必须关注监督的“投入——产出”关系,力求以最小的监督成本投入,实现最为可观的监督效果和利益。对此,有必要从监督对象界定、监督协同配合、监督机制构建等方面统筹考察,寻求、构建效益化方式路径,促进行政违法行为检察监督收益的最大化。
一、对象界定:从准确监督上提高监督效益
行政违法行为作为检察监督的对象之一, 需要被明晰界定,才能确保监督有的放矢。但检察权的复合属性,致使检察监督范围一度波动,导致监督对象的模糊性。 1954 年通过的《人民检察院组织法》,深受前苏联检察制度影响, 赋予了检察机关一般监督权。 1982 年宪法把检察权定位为专门法律监督权。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),把检察机关在履职中发现的行政机关违法行使职权或不行使职权的行为,明确作为检察监督的对象。后续修订的《行政诉讼法》,把检察机关在履职中发现特定领域内行政机关违法行使职权或不作为, 致使国家利益或公共利益损害的, 作为检察建议和公益诉讼对象。从不同时期法律政策的变动来看,检察权被总体定位为专门法律监督权。但不可否认的是,专门法律监督权的立法和司法实践, 并非绝对排斥一般监督权,从现行立法来看,诸如《行政诉讼法》规定的检察机关对行政违法行为的监督, 即夹杂了一般监督权。
检察权的总体现状, 决定了行政违法行为检察监督的具体走向。 行政违法行为,狭义上,即为违法行政行为;广义上,包括行政机关违法行使职权和不作为两种类型。 但行政行为种类繁多、形式多样,即便法律赋予检察机关行政违法行为监督权, 也不意味着所有的行政违法行为都理所当然地成为了检察监督的对象。 对此,需要予以准确甄别和界定,避免监管错误而造成检察监督资源浪费, 产生不效益结果。明确检察监督的行政违法行为范围,需要从以下几个方面进行分析:
(一)“在履职中发现”的内涵外延
《决定》和《行政诉讼法》,对检察机关监督行政违法行为的限定条件之一为“在履职中发现”。 新修订的《人民检察院组织法》第20 条,详细规定了检察机关的职权,作了七项具体列举和一项兜底概括。履行职责,按照《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》(简称《指南》)规定:“包括履行批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督、公益监督等职责。实践中,对于通过行政执法与刑事司法衔接平台、 行政执法与行政检察衔接平台等发现案件线索的,视为‘在履行职责中发现’。 ”可见,所谓“在履职中发现”, 本质上贯穿于检察机关工作的各个环节,覆盖到检察工作触及的方方面面。 在这一意义上来说,检察机关对行政违法行为的监督,是以检察工作和业务关联为标的的。 值得注意的是,《决定》和《行政诉讼法》中的“在履职中发现”存在不同的外延。前者对检察监督没有作出具体的限制, 其对象应为所有的行政机关的行政违法行为; 后者对检察监督作出了范围限制,即“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”。这决定了, 以公益诉讼为路径的行政违法行为检察监督的范围,是特定领域的行政违法行为。
(二)“特定领域”的范围解读
《行政诉讼法》规定的上述四类领域的行政违法行为,是检察监督的对象,这一“特定领域”的限定,是立法对检察机关行使行政公益诉讼职能的有限授权。笔者认为,之所以如此限制:其一,四类领域与公共利益密切相关。这四类领域,前两者涉及到人民群众的切身利益;后两者事关国家利益,往往牵涉重大国有资产。 其二,检察监督力量不足以全面监督。 多年来,民行检察工作处于边缘化位置,一度不被社会知悉,人才紧缺、力量不足,如不加限制地赋予检察机关行政违法行为监督权,易于造成权力闲置,丧失意义。 其三,制度创设还需要更多的实践经验积累。公益诉讼,从2015 年试点,到2017 年的立法确立,至今不过三四年时间,虽然从试点情况来看,取得了显著成效,但不可否认的是,制度的创设和完善还需要更多的实践经验总结。 立法对行政违法行为检察监督的范围设定,还留有拓展空间,一个“等”字为法律的解释和行政违法行为检察监督范围留下余地。相信, 随着行政检察监督能力提升和这些特定领域行政违法行为检察监督成效的显现, 未来会有更多行政违法行为领域纳入检察监督范围, 成为行政公益诉讼对象。
(三)抽象行政行为检察监督的可否性判断
以对象是否特定为标准, 可把行政行为划分为具体行政行为和抽象行政行为。 因为四类领域本身即关涉社会利益和国家利益,具有显著的公益特征,即便是一个具体的行政行为,也会触及到公共利益。所以, 具体行政行为作为行政违法行为监督对象的确定性,毋庸置疑。 需要关注的是,抽象行政行为能否成为行政违法行为检察监督的对象?有观点认为,《行政诉讼法》第25 条规范的“违法行使职权”情形,当然包括违法抽象行政行为[4]。 笔者对此持肯定态度,虽然从司法实务来看,检察机关通常监督的对象系具体行政违法行为,但《行政诉讼法》第53 条规定,有关主体在提起行政诉讼时,可以请求对规范性文件进行审查, 这是对违法抽象行政行为可诉性的明确规定。可见,违法抽象行政行为也当然属于行政违法行为范畴,是行政违法行为检察监督的对象。只是,这类规范性文件受到两点限制,一是仅限于国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件,且不含规章;二是在诉讼时可以请求法院进行附带审查。
综上可见,虽然《决定》对行政违法行为的监督领域没有作出限制,但在具体立法中,作为检察监督的重要方式行政公益诉讼,所能够提起诉讼的对象,则被确定为四类领域的行政违法行为。 这些行政违法行为, 既包括具体行政行为, 也包括抽象行政行为, 即由国务院部门和地方政府及其部门制定的除规章以外的规范性文件。
二、协同配合:从恰当衔接上提高监督效益
对行政违法行为的监督,主体多元、方式多样,在不同阶段有不同的监督机制和监督主体, 甚至多种监督机制和监督主体并存, 检察监督只是众多监督中的一种。监督效益的呈现,要求各种监督机制之间,能够有条不紊、衔接恰当,既要避免多头监督造成的无序监督和资源浪费, 也要防止监督缺位形成监督盲区。 以检察监督为视角,监督效益的提升,需要在行政违法行为整体监督体系中,能够适时介入,有效衔接其他监督机制,做好监督补位。
对行政违法行为的监督, 主要有人大、 行政层级、纪检监察、审计、媒体舆论、社会公众、审判和检察监督等监督形式。这些监督形式,单独或交叉形成的行政层级监督、行政诉讼监督和国家监察监督,与检察监督之间存在着密切联系。 检察监督的高质量发挥,需要适时介入行政违法行为,与其他监督主体协同配合,进行恰当补充监督。 具体如下:
(一)在行政层级监督方面
行政层级监督是上级人民政府对下级人民政府、本级人民政府对其所属工作部门、上级行政部门对下级行政部门的监督[5]。这种监督是基于行政隶属关系形成的内部监督, 其监督方式和内容主要表现为下级向上级报告工作;上级对下级检查、审批;下级向上级作工作备案; 上级改变和撤销下级作出的有关规范性文件和决定、命令等;上级对下级进行责令检查、通报批评等惩戒。 这些监督方式,具有全面性、专业性、灵活性,对行政违法行为能够起到基础性的制约作用。 但行政层级监督也存在显著的不足之处,行政层级监督是自我监督形式的内部监督,存在监督不及时、不深入、不透明、弹性大等问题,致使一些行政违法行为得不到及时有效纠正。
对于行政层级监督未能有效纠正的行政违法行为,检察机关囿于“在履职中发现”的条件限制,不能任意地加以监督。但这些行政违法行为范围,有些与检察机关的监督范围不可避免地存在交叉, 开展监督是当然的履职需要。需要考虑的是,检察机关如何介入, 才能确保既能防范检察监督对此类行政违法行为的监督闲置,又能提高监督效益和成效。 对此,应坚持协同和补充监督原则、不代行行政权原则、依法监督原则[6]。具体来说:第一,行政违法行为处于行政层级的调查监督程序中, 应以行政层级监督及相关的监督方式进行先行监督, 检察监督不应重复介入;只有在上述监督不奏效或监督缺位的情况下,检察机关才借助职能履行,积极介入监督。 第二,检察监督更多地是运用程序性手段,通过检察建议,以行政公益诉讼为程序后果, 促使行政违法行为得到纠正和履行,并不直接代替行政机关作出行政行为。第三,对行政违法行为的监督,应严格按照法律法规规定的条件、方式、范围、程序进行监督,而不能恣意地过度干预和越权监督,造成监督行为本身违法,增加监督纠错成本,降低监督效益。
(二)在行政诉讼监督方面
对行政违法行为的诉讼监督, 主要包括针对行政行为的行政诉讼和针对公共利益保护的行政公益诉讼。行政诉讼是个人、法人或其他组织认为行政主体以及法律法规授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。 虽然从行政层级监督的角度来说, 行政复议也是行政层级监督的一种方式,但因启动于行政相对人的申请,并以行政诉讼为救济方式。所以,行政复议和行政诉讼之间存在程序关联,尤其作为复议前置的行政诉讼,以行政复议为行政诉讼的必要条件。因此,笔者认为行政复议不纯粹为行政层级监督方式, 同时还是行政诉讼监督方式,又因为行政相对人是行政复议的启动主体,所以,行政复议更加具有行政诉讼的监督属性。
行政诉讼是行政相对人针对行政机关作出的具体行政行为进行的诉讼, 是行政违法行为的重要监督方式。但行政相对人启动的行政诉讼,并非天然出于监督和公益保护之目的, 对于行政违法行为的监督, 乃至对抽象行政行为提请附带审查起到的公益保护效果, 都只是行政相对人进行自我权利主张和权益保护的附属品。不可否认的是,这类诉讼行为在客观上对行政违法行为起到了监督作用。所以,出于行政诉权行使和监督效益考虑, 在行政诉讼监督方式运行、监督行政违法行为时,检察监督也应予以让步,退在“幕后”做好补充监督准备。检察机关要依职权主动掌握行政诉讼案件进展和行政违法行为线索,开展调查研究,为常见类型的行政违法监督和行政公益诉讼,做好基础性工作。在行政相对人因不服生效行政裁判而向检察院申诉时, 依法启动行政违法行为检察监督和行政公益诉讼。虽然,在行政诉讼中,对行政违法行为的检察监督应退居“幕后”,但作为支持起诉、社会治理方面的检察建议等检察职能,依然可以活跃于“台前”,与行政诉讼监督共同对行政违法行为起到监督制约和治理作用。
(三)在国家监察监督方面
国家监察体制改革, 使行政行为的监督格局发生了重大变化。 《国家监察法》的出台,《中华人民共和国行政监察法》同时废止,行政监察与职务犯罪侦查正式由监察委统一实施。 虽然《国家监察法》力图全覆盖式监督公职人员、治理腐败,但对“人”的监督,往往会与“事”牵涉在一起。行政公益诉讼试点实证研究表明,危害公益的违法行政行为,往往与行政人员违法交织纠缠甚至受其主导; 行政机关侵害公共利益以及拒不配合甚至阻挠行政公益诉讼等行政违法行为,往往是由于行政人员失职、渎职及滥用职权等违纪违法行为所致[7]。 同时,不管是检察监督还是监察监督, 两者都是加强国家治理体系和治理能力建设的重要制度构建,虽然职责功能不同、侧重点不一样, 但价值目标具有高度一致性: 加强法律监督,促进依法行政,维护国家利益和社会利益。
所以,检察机关与监察机关,对行政违法行为和行政人员的监督, 提高监督效益的方式是坚持协同监督原则, 强化信息共享和制度衔接, 形成监督合力,让“事”的违法和“人”的违法,都能够得到最大限度的监督和纠正。从这一点来说,检察机关对行政违法行为的监督,与监察监督可以并行不悖。协同监督的总体思路为:案件线索双向移送、信息共享、同步办案[8]。 具体来说,监察机关对涉“事”之“人”的违法犯罪行为进行调查处理过程中, 发现超出监督范围的行政违法行为,依法移送给检察机关,由检察机关启动行政公益诉讼程序; 检察机关在行政公益诉讼案件办理中,发现存在的人员违法违纪犯罪线索,应依法移送监察机关办理;两部门在案件办理中,可以共享案件信息和证据材料,以提高监督效益。
三、机制构建:从优质路径上提高监督效益
对行政违法行为的检察监督, 需要考虑如何应用好现有的检察监督职能,进行体系化构建、配置,以更好地实现监督效益。 检察机关对行政违法行为监督的方式主要有检察建议、纠正违法通知书、支持起诉和行政公益诉讼四种监督方式。 这些监督方式中,纠正违法通知书形式,在最新修订的《人民检察院组织法》中,未能够得到确认,目前没有确切的法律依据。故监督行政违法行为的具体方式,应以检察建议、行政公益诉讼为主,辅之以支持起诉。
从司法实践来看, 以行政公益诉讼为路径的行政违法行为检察监督,是以检察建议为前置程序。绝大部分行政违法行为案件,是通过检察建议纠正的,只有相对较少的案件, 因行政机关不依法履职或怠于履职,而由检察机关提起了行政公益诉讼,如环境资源保护中, 通过诉前程序的检察建议促进行政机关整改比例高达97%[9]。 这一结果是符合行政公益诉讼价值目标的, 张军检察长在全国检察长会议上明确提出“通过诉前程序实现维护公益目的是司法最佳状态”。因为采用诉讼形式对行政违法行为进行监督的比例越低,则司法资源投入的越少,监督效益俞为凸显。这一监督路径,是由软性监督的检察建议和刚性监督的行政公益诉讼组合而成的, 是对现有监督方式的体系化配置。 但除了在具体的监督方式上寻求监督效益外,我们同样可以在类案监督、监督管辖以及智能监督方面, 构建更为优化和效益的行政违法行为检察监督机制。
(一)开展类案监督,提高监督深度和力度
行政行为具有显著的类型化特征, 在同一个时间段, 往往会针对一类违法行为作出多个具体行政行为,如在开展环保方面的专项执法检查活动中,对多家企业的排污行为进行的多个行政处罚, 属于同批同类行政行为。 对诸如此类的符合行政公益诉讼办理条件行政行为, 检察机关如要启动公益诉讼诉前程序, 是针对每一起具体行政行为发一个检察建议, 还是要就该同批同类行政违法行为发一份类案监督检察建议?个案监督和类案监督的不同选择,极大地影响着行政违法行为检察监督的监督效益。
这个问题,最高人民检察院第八检察厅于2019年1 月30 日,作了《关于对同一行政机关的同批同类违法行为如何履行诉前程序的答复》,即“原则上制发一份类案检察建议……原则上作为一案起诉”。据此,开展行为违法行为检察监督,要坚持类案监督为主、个案监督为辅的原则。 但在司法实践中,采取个案监督的现象大量存在: 以单个行政违法行为作为监督对象,继而针对同批同类行政违法行为,发多个乃至上百个检察建议。 对此,一方面,要修订业务考核规范,如加入类案监督比重的考评参数,打破以办案数量为指标的单一考核机制,形成“办理一案,监督一片”的考评导向,指引检察监督注重社会问题解决;另一方面,要对行政违法行为类案充分调查核实,客观分析、论证行政违法行为产生的原因和多发易发的体制机制漏洞,强化法律文书说理,提出切实可行的检察建议。
(二)优化办案管辖,避免监督重复和分散
行政公益诉讼的管辖,决定了诉前程序的管辖,决定了关涉公益诉讼的行政违法行为的管辖。 现行公益诉讼管辖机制由普通管辖、 级别管辖、 指定管辖、 提级管辖等四种管辖方式和管辖权协商制度构成。 虽体系完备、机动灵活,但仍存管辖重复和分散问题,造成司法资源浪费,着重表现在行政不作为引起的行政公益诉讼案件管辖上。 行政不作为的检察监督管辖具有一定的特殊性:一方面,行政不作为不是具体行政行为, 对其主体的判断不能够通过具体行政行为予以界定。另一方面,上级行政机关对下级行政机关的行政不作为具有责任包容性。 基于行政层级监督, 上级行政机关对下级行政机关的履职行为具有监督职责,如果监督不到位,则属于行政不作为的一种形式。下级行政机关的行政不作为,虽与上级行政机关的行政不作为具有相对独立性, 但对外可以被上级行政机关包容吸收。
这一状况在理论和实务上引发出一个问题:对此类行政违法行为的监督, 各级检察机关应分别监督还是由上级检察机关统一监督? 在管辖上的不同处置, 会影响到司法资源的有效配置和检察监督效益的呈现。 对此,笔者认为,应当采取提级管辖的方式, 由上级检察机关直接对上级行政机关开展行政违法行为检察监督,以提高监督效益。 第一,行政公益诉讼的四种管辖形式, 在管辖权协商制度的融合下,为此类不作为的行政违法行为的提级管辖,提供了充足依据和积极便利。第二,由上级行政机关作为行政违法行为检察监督或行政公益诉讼对象, 有利于扩大监督范围,促进类案监督和检察一体化运行,提高监督影响力和权威性, 避免重复监督和分散监督,降低司法成本。 第三,上级检察机关在开展行政违法行为检察监督或提起行政公益诉讼中, 可以同时建议或诉求上级行政机关监督下级行政机关依法履职,通过一个行政违法行为检察监督,起到集中监督作用。 当然,采取提级管辖,也不可一味地往上提级,而应借助检察一体的管理便利,进行案件信息线索共享,分析研判行政不作为的范围限度,确定行政不作为的层级节点,由适合检察院提级管辖、统一监督、诉讼。
(三)应用科技手段,提升监督智能和效率
随着互联网、 大数据和人工智能技术的不断发展,应用科技手段开展检察监督,是提高监督效益不可或缺的路径选择。 近年来最高检相继发布了《“十三五” 时期科技强检纲要》《检察大数据行动指南(2017-2020 年)》《检察人工智能创新指南 (2017-2020 年)》等系列规范,把科技应用提升到“科技强检”的战略地位。
笔者认为,至少可通过以下几种方式,强化科技手段在行政违法行为检察监督中的应用: 一是搭建行政执法信息平台。借助“两法衔接”制度机制、平台基础和监管思维,搭建集汇聚、收集、监管和使用于一体的行政执法信息平台, 对行政公益诉讼领域内的行政部门执法信息进行全覆盖。 建立信息链接的沟通机制和长效机制, 避免行政执法信息的选择性供给和行政机关的短暂性协作。 二是开通行政违法行为检察监督举报平台。 网络技术、通讯技术、移动终端的飞速发展, 提高了民众治理社会的参与度和监督能力。借助社会力量,利用监督举报平台的方式在交通管理、环境治理等方面,已有诸多成功实践。开通行政违法行为检察监督举报平台, 具备充分的技术条件和实践基础。以平台为媒介,鼓励民众参与行政违法行为的监督, 能够为检察监督提供更多具有价值的线索, 继而提高行政违法行为检察监督能力和监督效益。 三是使用人工智能辅助办案。 当下,“法律+人工智能”的发展,在语言处理、语音识别、图像识别、数据整合、文本分析、机器学习等领域已经促成了现行法律行业的功能转型[10]。 借助人工智能,以行政执法信息平台数据为基础,衔接法规平台、案例平台、文书平台等,建立行政违法行为检察监督及行政公益诉讼方面的人工智能辅助办案系统, 为案件办理提供行政违法行为的智能化搜集、 分析研判以及文书生成等方面的办案辅助,提高监督效益。