GATT 中的“国家安全”审视——以美国“232 调查”为视角

丁彦宁

（沈阳师范大学 法学院，辽宁 沈阳 110034）

2017 年4 月20 日， 在美国总统的请求下，美国商业部发起对进口钢铁产品232 调查；2017 年4月27 日，在美国总统的请求下，美国商业部发起对进口铝产品232 调查。 华盛顿时间2018 年2 月16日，美国商业部公布的国家安全调查美国进口的钢铁和铝制品（232 调查）报告，认为进口钢材及铝制品的严重破坏国内产业，威胁国家安全。 美国商业部提出相应的建议特朗普执行关于关税和配额，进口钢材和铝产品的进口限制。美国总统特朗普签署了《威胁美国国家安全的钢铁和铝进口宣言》，并决定对钢铁和铝的进口征收关税，特朗普先生还向世贸组织提出了贸易部长关于美国汽车进口是否影响国家安全的指示，并开始调查汽车、卡车和备件的进口。

一、美国“232 调查”初探

美国国家发展过程中，贸易政策一直发挥着重要作用。 第二次世界大战后，最初的商法很难支持美国的经济发展，美国必须尽快建立多边自由贸易制度，1960 年初肯尼迪政府开始起草 《扩大贸易法案》以来，议会一直反对在优惠贸易领域的法律自由，而保护世界贸易的出口总额达到80%以上。 肯尼迪制度的增加的主要原因是国会议员提倡商业自由主义，并呼吁公民支持美国维持经济优越性，在经过九个月的双边谈判之后， 在自由主义和贸易保护主义的支持下，关于国家安全的第232 条保持不变。

根据美国商务部工业安全保护局的数据，自1962 年《扩大贸易法案》以来，美国政府已开始26次232 调查，例如，尼克松总统和福特总统在1973年和1983 年寻求对抗战略， 由于1995 年成立世界贸易组织的石油危机， 美国政府分别于1999 年和2001 年开始232 调查。[1]

二、GATT 国家安全例外条款与美国232 措施

《扩大贸易法案》第232 条规定了本文件中美国的实际和程序情况， 仅是对实际情况的分析， 换言之，如果进口税和其他限制威胁到国家安全，国家可以限制或排除此类削减。 该部分，笔者首先对GATT国家安全例外条款进行分析， 继而确定美国232 措施的合法性。

（一）GATT 国家安全例外条款简析

如果世贸组织没有这种安全机制， 就不能接受多边贸易规则，例如在世贸组织，严格意义上的国家安全规定， 世贸组织的国家安全规定的范围被命名为“国家安全例外”，但这些例外的条款仅仅局限在某些个别的协定中，例如，世贸组织关于《服务贸易总协定》第14 条和《关于与贸易有关的知识产权方面的协定》第73 条的规定，是从世贸组织的宗旨角度来看仅仅局限于那些特殊约定的条款作为这一例外情形。 《服务贸易总协定》1994 年版的第21 条是世界贸易组织关于国家安全例外的法律基础。 该条具体规定如下：“本协定的任何规定不得解释为：1.任何一方披露可能侵犯其基本安全利益的信息；2.防止任何一方为保护其基本安全利益而采取任何行动； 引导核裂变材料核聚合物材料或这类材料的行动；与武器、弹药、战斗材料贸易有关的行动以及与军事当局直接或间接贩运货物或材料有关的其他行动。 3.阻止任何一方履行其维护国际和平与安全的义务；国家安全在政治上高度敏感，例外情况往往比其他例外情况表述更为抽象和模糊； 政治动机使得有足够的空间在个别案例的个别问题的解释，即《商品和服务贸易总协定》第11 条所载的安全例外情况在今后讨论的一个方面， 没有任何蓄意或不合理的区别， 正如第1 条和第2 条所要求的那样。 在这方面， 迫切需要在联合国框架内加强国际和平与安全领域的国际合作， 包括在国际和平与安全领域的国际合作。[2]

（二）美国“232 调查”合法性分析

美国“232”调查中，美国通过援引GATT 国家安全例外条款为232 措施抗辩， 并认为国家安全问题不应通过WTO 来解决。 对于国家安全例外条款能否作为美国232 措施的规则依据， 首先需要分析232 措施所保护的“国家安全”是否构成WTO 安全例外条款中的“国家安全”，继而分析该次美国232调查是否符合安全例外条款的适用要求。

1. 美国“232 条款” 中“国家安全” 是否构成GATT 第21 条“国家安全”

《贸易扩张法》和GATT 安全例外条款都没有对国家安全进行定义。 《进口铝国家安全影响报告》中指出，232 节中的“国家安全”包括但不限于“国防”要求。 国防既包括对美国的直接防御，也包括“在全球范围内投射军事实力的能力”。除了满足国防要求之外，“国家安全” 一词可以更广泛地解释为包括超出满足国防要求所必需的某些产业的一般安全和福利， 这对经济和政府的最低限度的运作至关重要。WTO 安全例外条款中的“国家安全”指的是军事安全。 美国232 措施中的国家安全不但包括了WTO安全例外条款中的军事安全，还涵盖了产业安全。美国的本次232 措施本质上是为了保护国内钢铁和铝产业。 然而，WTO 安全例外条款在制度设计时就有意区分了国家安全和产业安全， 安全例外条款只能是为了保护成员的基本国家安全利益， 在产业损害的紧急情况下的救济应由 《保障措施协议》和GATT1994 第19 条调整。 如果美国要援引安全例外条款进行抗辩， 只能诉诸WTO 演化解释的条约解释方法。①演化解释已经在WTO 争端解决实践中得到较为广泛的适用，尤其体现在上诉机构在“美国虾案”(DS58)中对“可用竭自然资源”的解释以及在“中国音像制品案”(DS363)中对“录音制品分销”承诺的解释。 在演化解释语境下，国家安全作为一般性术语，已经包括传统的军事安全和非传统安全。美国2017 年发布的《国家安全战略》报告指出，经济安全、网络安全等非传统安全已经成为美国国家安全战略中的重要部分。特朗普甚至指出，经济安全就是国家安全。 无论是国内立法还是贸易政策， 美国历来擅长把国家安全和产业安全紧密地联系在一起。美国在本次232 措施中所保护的所谓“国家安全”实为产业安全，作为非传统安全之一的产业安全（经济安全）有可能构成WTO 安全例外条款中的国家安全。 当然， 并非所有的产业安全都构成WTO 安全例外条款中的国家安全，基本国家安全利益应当比普通安全利益有更高标准。

2.美国“232 调查”是否符合WTO 一般规则

从条约解释的角度看，《维也纳条约》第31 条规定了解释条款的一般原则， 并规定了解释条款的两种方式。善意原则解释这一规定，美国第232 条解释与第301 条相同， 而第301 条是作为美利坚合众国单边调查的一项贸易措施， 无论其是否符合国际规则，特别是世界贸易组织(世贸组织)的多边国际贸易制度，这是一项基本原则，可根据《关贸总协定》签署时的关税限制原则，侧重于这两项基本原则，《公约》的签署方承担进口货物的最高关税， 这类货物不容易装载。 世贸组织成立后，这也是基本规则，尽管有例外，关税可以提高，但必须遵守世贸组织严格的约束，第232 条显然违反关税限制原则的措施。

3.美国“232 调查”是否符合GATT 国家安全例外条款的适用要求

国家安全一直是敏感问题， 争端解决中，WTO成员多避免引用安全例外条款， 但在贸易管制实践中又有援引该条款的现实需求。WTO 安全例外条款没有一般例外条款序言所要求的关于适用方式的限制，国家安全措施的适用方式更加灵活。 在 GATT时期，只有少数案件涉及安全例外条款，而这些案件并未对安全例外条款的适用做出澄清。 在WTO 时期，安全例外条款更是一项几乎停滞的例外。美国以WTO 安全例外条款为232 措施抗辩， 按照WTO 争端解决机制的举证规则， 美国有义务证明232 措施符合该例外规则。

根据上述分析， 有一个例外基金允许成员可以采取必要措施保护基本安全利益，美国认为，安全例外条款的引文完全取决于自决权，而不涉及司法，类似于“试验的必要性”。 根据国家主权和安全的例外条款， 世贸组织成员可以采取限制性贸易措施。 然而， 随着国际社会对国家安全的理解从军事安全扩展到经济安全， 安全例外也成为很多国家实行贸易保护的幌子。为了防止安全例外条款被滥用，在解释和适用该条款时应始终贯彻善意原则。 善意原则不仅是一项条约解释规则， 还是成员履行条约的切实义务。 回到GATT1994 第21 条文本，判断232 措施是否符合该条款的要求， 需要确定232 措施是否符合该条款的适用情形以及“必需性测试”的要求。 美国对进口钢铁和铝的加关税措施并不涉及GATT1994 第21 条(b)款中的“裂变和聚变物质”“武器、弹药和作战物资”，那么其是否属于(III)项中的“战时或国际关系中的其他紧急情况”呢?中美之间并不处于战争状态，故不符合“战时”的要求。 “国际关系中的其他紧急情况” 应当与战争有同等严重的性质，具体应该指国家间极端的现实冲突，而非冲突的可能性。中美贸易战虽然有愈演愈烈之势，但中美两国的外交关系仍然正常。 在现行的WTO 安全例外条款框架下，232 措施并不符合该条款的适用情形。 如果从美国立场出发，能否对GATT1994 第21条(b)款做扩张性解释，将安全例外条款的适用情形解释为不限于(b)款所列举的三类情形呢?这实际上有违WTO 法律解释的主流方法——文本主义。 退一步讲， 即便美国232 措施符合WTO 安全例外条款的适用情形，其也不符合“必需性测试”的要求。在演化解释语境下， 美国232 措施所保护的国内钢铁和铝产业可以解释为WTO 安全例外条款中的国家安全事项， 但WTO 协定已经为产业保护提供了充足的制度保障，美国完全可以援引《反倾销协定》《补贴与反补贴措施协定》《保障措施协定》， 采取反倾销、反补贴或保障措施来救济国内产业。这些贸易救济措施具有WTO 规则基础， 措施的适用受到多边贸易体制的监督， 显然比单边的232 措施对贸易的限制更小。

三、结语

“安全例外条款”是平衡贸易自由和国家安全利益的产物，国家援引“安全例外”应当受到限制，否则WTO 多边贸易规则将形同虚设。 美国主张，232 措施以世界贸易组织规定的国家安全例外条款为基础，同时应当排除世界贸易组织的管辖，即所谓的国家安全只是为了国内的工业安全， 而在世界贸易组织的规定中， 这一措施不会适用可能构成国家安全例外规则，232 规定显然将美国这一措施与世界贸易组织的规定背道而驰。 下一步，仍需积极应对232措施被美国滥用的可能。