完善法律顾问制度辅助决策的法治价值

石东洋

（山东省聊城市司法局，山东 聊城 252000）

决策法治化意味着决策从恣意决策到依法、民主决策转变。 推行法律顾问制度，是党政机关依法决策、依法办事的重要依托，是实现决策法治化的重要创举。 新形势新实践决定党政机关决策面临越来越多的考验，决策的复杂性和系统性，需要合法性和合理性来支撑，法律顾问制度的运行可为党政机关依法决策提供诸多辅助，促进党政机关决策规范化、法治化。 完善法律顾问制度，是党政机关决策法治化的基础载体之一，当前完善法律顾问制度辅助党政机关决策法治化具有正当性、现实性、合理性。

一、完善法律顾问制度可促进党政机关决策思维法治化

尊重法治是决策法治化的基础。 完善法律顾问制度要以党的十九大有关法治建设的最新设计为指针，深入贯彻“深化依法治国实践”的理念，不断强化党政同责的法治建设意识，提升法治治理能力，促进党政机关决策思维法治化。

（一）深入贯彻“深化依法治国实践”的理念

新时代背景下，党的十九大报告指出，“要继续实施依法治国战略，深化依法治国实践”。[1]深化依法治国的实践，是多方位多维度的。 “行政决策法治化是国家法治的重要内容。 决策法治化要求决策结果与过程符合法治原则。 ”[2]党政机关决策需要贯彻“深化依法治国实践”的新时代理念和要求，完善法律顾问制度是法治原则的落实， 是深化依法治国实践建设法治国家的必然要求，是深化依法治国、完善法治制度供给体系的基础载体之一， 法律顾问参与作为国家治理深刻革命的依法治国实践中， 是落实党的十九大精神的具体体现。 2015 年新修订的立法法授予设区的市立法权后， 法律顾问更加广泛地参与到立法过程中，为立法草案提供审查论证，践行依法立法理念等，促进立法更加科学民主，执法更加规范严格。法律顾问参与决策促进决策结果与过程，既符合实质正义，亦符合程序正义，保障良法善治的目标得以实现。

（二）提升运用法治方式进行治理的法治思维

完善法律顾问制度推进社会治理法治化是建设法治社会的迫切需要， 决策追求的目标是实体治理的法治化，推进治理法治化，需要决策者秉持法治思维，决策权的行使者主要是“关键少数”，而“关键少数”中并非都具有良好的法治治理思维，一定程度上需要转变传统的“拍脑袋”决策思维，提升“关键少数”的法治思维，才能保障决策工作的顺利进行。 现实中提升部分“关键少数”法治思维和运用法治思维和法制方式的能力，需要外力支持。 为此2016 年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》要求推行法律顾问制度，希冀通过法律顾问参与决策，促进“关键少数”领导不断提升引导领导干部运用法治思维和法治方式管理事务。 实践证明推行完善法律顾问制度，促进“关键少数”养成善于运用法治方式抓改革、谋发展、促稳定的思维定势，一定程度上能够提高党政机关依法管理决策能力水平。 法律顾问辅助依法决策， 提升运用法治方式进行治理的法治思维，符合法治建设规律。

（三）强化法治政府建设的意识

法治政府建设，首先要坚持党的领导，推进法治政府建设，应当党政同责，党政主要负责人是推进法治政府建设的第一责任人， 党政机关及其负责人应当强化法治政府建设的意识。 完善法律顾问制度是推进法治政府建设的有效举措， 也是落实党政机关推进法治政府建设第一责任人的重要手段， 为此2016 年12 月中共中央办公厅、 国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》， 要求党政机关及其负责人依法依规决策，落实法律顾问制度。《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》要求法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。 党政机关及其负责人应当认识到法治政府建设的重要性， 积极落实顾问制度等法治建设的各项部署，才能推进依法执政和行政，这样能促进依法决策的常态化， 巩固和强化法制意识法治思维。

二、 完善法律顾问制度保障党政机关决策程序正当化

依法决策要求决策程序正当、过程公开，决策权力与公民权利的互动是决策法治化正当化的重要表征。实践证明，完善法律顾问制度具有服务决策正当性的功能。党的十八届四中全会提出将公众参与、专家论证、合法性审查、集体研究作为重大决策的法定程序。 法律顾问参与决策是公众参与和专家论证的有机结合。

（一）决策过程民主公开

公众参与是现代民主政治的基本要求， 公众参与可提高公众对重大决策部署的接受和认可。“公众参与的各项程序是重大行政决策获得合法性和正当性的必经程序。”[3]党政机关实施宪法法律，作出重大决策，应当首先拓展公众参与途径，推进决策民主。法律顾问等参与党政机关决策， 是公众参与程序的完善，使公众参与途径有效拓展。 在政治意识上，其扩大了公民政治参与， 促进了公民参与民主决策的进程，使依法决策机制更加健全，决策运行机制更加民主。“不断增强的公民参与通过发展公民与政府间新的沟通渠道并保证对政府的监督， 来增进政府以及公共管理者的责任性。 而更加有力的公民参与还促进了公民对政府决策的接受性， 这就为政府提供了合法性的基础”。[4]完善法律顾问制度，公共政策及对公民、法人和社会组织产生重大影响的决策，决策前拓展公众参与， 公众愿意接受事前已经对其征求意见，且了解具体内容的决策文件，具体制度设计的推行和落实，决策的运行就更加具有公众基础，一定意义上保障党政机关施政管理的正当性。

（二）决策部署科学专业

建立健全法律顾问制度， 保障法律顾问参与决策过程，是对专家论证程序的补充完善。 “政策方案的设计是一项科学性、技术性很强的工作”。[5]完善法律顾问制度，将政治素质高、法律专业素养强、全日制法律科班出身、 通过国家法律资格考试的专家学者、公职律师、社会律师等纳入法律顾问队伍，组建法律顾问委员会、法律顾问专家库等法律新型智库，不断强化重大决策部署的专家论证功能， 能推进科学决策。完善法律顾问制度，落实并强化专家论证程序，组织专家进行必要性可行性风险评估和论证，推进决策的科学化， 关键在于法律顾问等专家站在专业的角度和中立的立场， 给出有关决策的论证评估意见，其为第三方结论，往往不具有利益背景，更容易倾向于维护公共利益和公共管理秩序， 第三方结论的说服力能提升公众对决策的信任， 提升决策的公信力，使决策的部署执行步入法治轨道，促进社会法治治理体系的完善和进步。

（三）违法问题萌芽的程序遏制

阳光是最好的防腐剂。完善法律顾问制度，重大决策部署方案公开公示， 并邀请法律顾问进行合法性审查，可遏制决策过程中的违法问题萌芽。重大决策专业性强、涉及面广，仅仅靠政府法制机构很难保证合法性审查质量，这是目前普遍存在的问题，因此要完善法律顾问制度， 建立人员组成较为广泛的法律顾问队伍，以政府法制机构为主体，邀请专家学者广泛参与，尤其是各党政机关应当设立法制机构，配备足够的合法性审查工作人员， 加强合法性审查人才机制建设， 使充足的法律顾问等合法性审查工作人员参与重大决策合法性审查， 有效发挥法律顾问的作用，给决策程序扎“紧箍咒”，给违法问题的萌芽带上“过滤网”，使重大决策守住法律的底线。发展法律顾问制度，补强重大决策合法性审，是对决策程序的法治化净化。

三、 完善法律顾问制度助推党政机关决策方式的制度化

激活决策主体的法治内因， 需要从制度设计开始。决策的结果大部分体现为制度设计，然决策方式同样需要制度设计来保障。 完善法律顾问制度设计具有极强的现实性， 制度设计的背景应坚持问题导向，促进决策方式规范化机制化。

（一）决策有章可循

“制度是一种必需遵循的规则，具有规范性、稳定性、导向性等特征”。[5]268 在复杂的环境中作出决策，难免经受各种不可控的因素影响，容易产生不理解、不接受等效果，若使决策效果理性客观，必须做到决策的行使，决策行为和方式在制度约束的框架内进行。 完善法律顾问制度，可使使党政机关决策进一步有章可循，有提升执行性的规则依赖，这需要进一步规范和完善法律顾问的选拔机制，明确法律顾问服务决策的业务范围，法律顾问参与决策过程的方式方法，管理考核法律顾问的具体措施。 重点是完善法律顾问的服务范围和法律顾问参与党政机关决策的程序、方式和方法，形成制度体系，严格规范操作执行，以点带面，法律顾问参与决策的制度体系完善了， 可正向促进党政机关决策制度体系则更加完善。

（二）完善集体讨论程序

十八届四中全会提出要求重大行政决策应当必经集体讨论研究程序。集体讨论研究决策，在民主商谈中完成决策，可体现民主意志。实践中法律顾问列席政府全体会议、常务会议和其他会议，独立发表自己的法律意见，不受任何单位和个人干涉。党政机关为法律顾问提供宽松的平台，民主表达法律意见，重点是针对决策中涉及权益分配的问题，通过商谈、论辩的方式达成理性共识，为决策提供理性的、科学的参考依据，使决策符合绝大多数公众的利益。民主表达法律意见可视为对决策权的程序性控制和规范，党政机关决策必须集思广益，广泛听取意见，集体讨论研究。程序公正是决策法治化的要求，法律顾问参与集体讨论保障了程序公正， 规范了决策方式和决策行为。

（三）规范决策过程

完善法律顾问制度， 通过法律顾问对决策的参与， 从法律风险防范的角度， 对决策提出否定性意见，遏制权力恣意，符合权力运行轨迹。 党政机关实施宪法法律，依法作出决策，其权力的行使必须受到制约，不受制约的权力极易走向腐败。制约公权的行使，目的是为了保障法律实施的安定性，完善法律顾问制度促进依法决策， 让党政机关严格执行法律规定， 让行政机关在正确的行政权力运行轨迹和逻辑体系内运行，抑制决策的恣意，公众才能够在法律实施中得到稳定的预期，在法律和决策制度面前，公众才可以依法自治，选择对自己有利的后果行动。法律实施的安定性应当是党政机关依法决策效果的应有之义，完善法律顾问制度监督制约公权，规范决策过程，让决策在法治轨道上规范运行，符合决策法治化的目标要求。

四、 完善法律顾问制度确保党政机关决策内容的合法化

决策草案等决策内容合法是决策法治化的基石。 完善法律顾问制度， 通过法律顾问参与决策过程，可保障决策权运行符合法定职责必须为、法无授权不可为、法无禁止即自由的法治精神，决策内容于法有据。

（一）决策主体权限合法

法无授权不可为， 地方立法为重大决策部署之一， 其决策应当坚持法律保留原则， 没有法律的授权，就没有相应的决策权限，就不可对相关事项作出决策和制度设计，创制性的决策不能超越法律权限。作出决策不能突破法定权限，法律顾问参与决策，可对决策权的行使，严把法律政策关，对照宪法法律对相关决策权限的行使，进行审核把关，确保相关主体具有行使相关决策权限的主体资格和合法权限。 保障党政机关就深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定等重大事项作出决策时， 符合宪法法律的基本要求，体现法治思维和法治方式的运用。 比如，在深化改革时，做到重大改革必须于法有据，没有取得全国人大常委会的法律授权， 不得突破现行有效的法律进行改革。

（二）决策内容于法有据

完善法律顾问制度，规范法律顾问的决策参与，让法律顾问对决策过程表达法律意见或者对决策草案提出审核意见，可确保决策内容与法律不冲突，法制统一。法定职责必须为，决策主体必须全面履行法律要求履行的职能， 比如有的决策承办单位在起草决策草案时，以各种不正当的理由，缩减相关主体的法定职责。有的决策承办单位，无法律依据增设相关行政管理相对人的义务， 有甚者将法定职责转嫁为行政管理相对人的义务，将严重侵犯公民、法人和社会组织的合法权益， 法律顾问参与决策可有效避免以上违背法治原则的问题产生， 使决策内容与法律法规和中央大政方针保持一致， 保障深化改革和优化政务服务环境的各项政策落地，政令畅通，促进依法治理。

（三）决策方案符合实际

法律顾问参与决策，针对违法问题依法纠错，对公共政策是否符合法律做出合法性判断。 法无禁止即自由，法律为禁止的公民行为，只要合乎情理，符合社会公众的价值选择和伦理观念， 决策方案和制度设计就不应干预，“决策要想获得成功的执行，就需要获得公众的接受”，[4]36决策方案要坚持问题导向，使决策符合实际，理性客观合理，合理性也是决策的重要要求， 决策内容合理是决策事项获得最大范围公众支持的重要保障。 法律顾问参与决策提供合法性审查意见，使实施性的决策方案，合法合理，能有效解决群众反映强烈的民生问题， 转型期突出的社会问题，使决策符合经济社会发展规律，符合法治原则和法治运行规律， 不断促进决策现代化法治化。

完善法律顾问制度解决实践难题， 是法治制度供给体系的自我完善， 也是法治思维和法治方式运用的具体载体， 能够给决策法治化提供更好的制度遵循。