论我国市政公用事业特许经营的规制困境与改革——以第三方评估的参与模式为视角

吴君媛

（中央财经大学 法学院，北京 100081）

一、引 言

改革开放以来的四十年间，中国经历了大规模的城镇化进程，伴随而来的是政府职能的转向以及服务型政府建设的不断深入，我国城市治理中的公共服务提供机制也在这一过程中受到了广泛的关注和探讨。城市治理的核心是政府向市民社会提供公共行政与公共服务［1］，而市政公用事业正是城市公共服务的重要组成部分。市政公用事业具有基础性、公共性和外部性特征，因此在世界范围内各主要国家在相当长的一段历史时期大多是由政府投资兴建并运营管理。随着民营化浪潮的兴起，西方国家重新引入私人部门进入市政公用事业领域，形成了公私合作制为主要内容的制度变迁［2］。我国在改革开放后的城市化进程中，为了解决市政公用事业发展所需的资金缺口和产品服务需求的问题，也开启了公私合作治理的历程，特许经营便是公用事业市场化改革的主要发展模式。

相较于发达国家而言，我国市政公用事业特许经营模式（以下简称公用事业特许经营）的实施尽管取得了可喜的进展与一定成效，但由于制度环境、立法及政策制定现状、相关参与者行为等多方面的原因，这一模式在理论和实践上均存在着亟待探索并解决的问题。本文选取市政公用事业特许经营中的第三方评估为视角切入，观察并评析我国市政公用事业特许经营在第三方评估方面的相关规范现状及存在的主要问题，探讨第三方评估在市政公用事业特许经营模式中存在的必要性，为明确第三方评估的法律地位并对相关规范的完善提出路径参考。

二、当前我国市政公用事业特许经营的问题管窥

自20世纪80年代一场声势浩大的市政公用事业市场化改革运动在全球范围内席卷以来，特许经营制度成为各国市政公用事业市场化改革进程中普遍采用的发展模式，以降低公共产品和服务的成本，提高市政公用事业的经营管理水平和生产经营效率，打破行政垄断造成的绩效不佳的迷思［3］。在我国，城市公用事业被学者称为是“计划经济体制的最后一个堡垒”［4］，特许经营模式的引入和发展对于完善我国社会主义市场经济体制意义重大。

我国的公用事业特许经营改革事实上兴起于20世纪90年代初期，在2008年金融危机之后的十年间得到了更大的发展。公用事业特许经营是深化我国城市公用事业市场化改革的重要内容，在推行过程中也出现了一些成功的范例。然而由于经验不足、配套制度不完善、社会公众参与程度不高等原因，我国公用事业特许经营在实践中暴露出了一些问题。从宏观的角度来看，当前理论与实务界普遍认为我国市政公用事业特许经营模式的弊端主要集中在以下四个方面。

（一）被特许人准入条件及过程监管缺位

公用事业具有公共性的典型特征，公用事业特许经营的本质是公私合作治理，因此特许经营者的准入条件设定关乎公用事业的建设与后续的运营服务，其目的应当是使符合相关行业资质要求的合格企业有条件、有机会通过公证有序的准入程序进入公用事业领域，进而通过招投标或其他竞争性方式获得特许经营权利［4］。遗憾的是，相关规范的不足暴露出了制度缺位的问题。在2015年4月颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《管理办法》）中，只在第17条对特许经营者的市场准入条件进行了规定，而“相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好”等对于特许经营者的资质要求的规定表述也显得模糊而宽泛，缺乏明确的衡量标准。另外，《管理办法》第17条第2款亦仅要求特许经营者的选择应当符合有关法律及行政法规关于内外资准入等方面的规定，对于其他方面内容的规定持何种态度并不明朗。

制度缺位在实践中暴露的弊端是市场准入失序。有学者经过实证研究发现，我国公用事业特许经营的失败个案诸如湖北南漳自来水浊水事件以及兰州威立雅水务特许项目水价频繁上涨引发市民不满的事件中，导火索正是在于政府选择的特许经营者不适格，非专业企业并未在准入环节被有效过滤［3］。

无独有偶，这一类事件同时反映出政府在公用事业特许经营的建设及实施过程中并未有效发挥应有的监管作用。笔者在对《管理办法》进行分析的过程中，并未发现对政府在特许经营协议签订后的监管责任作出规定的表述，而仅仅是将监督管理责任赋予了被授权负责具体项目的“实施机构”，而对于“定期监测分析”的表述也显得过于空泛，政府并非过程监管信息公开的责任主体。政府在特许经营者确立后的具体实施过程中并不直接介入、主动监管，这意味着很难真正做到实时监督，公私合作治理的理念难以得到充分的贯彻。

（二）定价机制与价格调控方法不科学

我国公用事业特许经营领域中存在的另一个问题在于定价机制设置的不合理以及价格调控不及时、不科学，折射出的问题是政府对公用服务及其产品的价格监管失灵。价格失灵不仅损害特许经营者的利益，不利于社会资本的持续投入，还将损害消费者权益，最终造成特许经营项目运作失败，导致社会资源的浪费，不利于公用事业市场化改革的推进［5］。

具体来说，目前我国普遍采取的价格确定方法为成本加成计算法，但由于成本信息不透明、信息获取严重不对称，政府难以对特许经营项目的真正成本进行测算，导致成本失真，价格形成机制不合理。在实践中暴露出的问题在于有些地方政府在确定特许经营者的过程中，唯价格因素是论，奉行“价低者得”的片面理念，往往导致在审查环节和价格判断环节出现失误，选择了错误的特许经营者，在运营过程中发生公共服务及其产品提供不到位、价格上涨引发公众不满等不良的连锁反应［6］。由于信息不对称以及政府监管责任的缺位，价格调控往往不及时，更加导致特许经营项目的进展受阻。

（三）市场退出机制不规范

特许经营者缺乏明确有力的市场退出机制历来是学者诟病的一大弊端。从现有规范层面上来看，在《管理办法》中并没有明确的关于特许经营者怠于维护公用事业时退出市场的规定。而在实践中，往往当特许期限届满或发生有损公益的情形时，政府需要介入监管并对特许经营者进行评估甚至启动退出机制，以防止特许经营者退出市场时造成公共服务的中断或公共服务产品质量下降，损害社会公众的利益。在实践中，政府在应对特许经营者非正常退出时仍缺乏体系化的有效规制方案。除此之外，对于为了达到不正当的获利目的而取得公用事业项目特许经营权后，不按协议履行义务甚至私自转包他人牟取不当利益的情况，现行《管理办法》未制定相应的应急预案和惩罚机制，这在一定程度上也加剧了政府监管失当的现象。

（四）政府职能定位不清，责任履行不到位

尽管当前我国政府正在向服务型政府转型，但转型期过程中对于自身在公用事业特许经营模式下的角色定位不清易导致职责划分不明确、政府机构之间协调不力等一系列问题，继而造成监管空白，在特许经营的许多环节上都可能出现问题。这不仅造成项目监管上存在混乱和扯皮，也会使得特许经营者在实践中面临诸多的不确定性因素，影响政府承诺的稳定性和有效性，进而将制约政府在公用事业特许经营项目中的监管、督促职能的充分发挥，对社会公共福利的实现产生不利影响。

（五）小结

上述四个方面的主要问题并非割裂地独立呈现，其间存在不可忽视的共同内因。事实上，在公用事业特许经营发展模式中，从政府到特许经营者方面的确都各自存在着许多亟待解决的问题，二者都需要对上述四类弊端承担一定的责任。笔者认为，完善制度规范性、提升机制运行的科学性是根本驱动力。因此，笔者试图站在制度本身的角度思考和解决制度衍生出的种种问题。

本文认为，第三方评估的缺位和科学评测的缺失，是导致公用事业特许经营项目在运作过程中出现种种与预期目标不符的情况甚至南辕北辙的重要原因。反之，若能在公用事业特许经营的项目决策、被特许人评估及选择、价格判断、过程监管以及退出市场的全过程中引入第三方评估，将可以最大程度内地有效弥补政府在专业程度上的不足，加强项目的客观性和公正度，避免项目在实施过程中受到过多的外界影响［7］。可以说，第三方评估在公用事业特许经营发展模式中起到的正是这样一种“画龙点睛”的枢纽作用。笔者将在下文对第三方评估在公用事业特许经营模式中的必要性和具体内容展开论述。

三、公用事业特许经营引入第三方评估的内在机理

（一）公用事业特许经营引入第三方评估的必要性

我国立法语境中并未对“公用事业”做出明确的概念界定。比较法上则一般将“公用事业”理解为“受公共利益影响的经济行业及其活动”［4］。在我国国情下，公用事业一般指向关乎国计民生的能源、交通运输、水利、环保、市政工程等基础设施领域。公用事业特许经营业已成为世界各国城市公共服务领域公私合作治理中被广泛运用的主要方式，旨在推动社会公用资源的市场化改革，鼓励以企业为代表的各种社会资本参与兴办公益事业，提供公共服务，形成以政府为主导的城市公共服务多元化供给体制［1］。以“政府授予某一私人组织向公众出售其产品或服务权利”为内涵的公用事业特许经营制度［8］，在引入我国后成了当前市政公用事业深化市场化改革的重要路径，促进了竞争经营格局的形成，在推动政府职能转变的进程中功不可没。但由于公用事业具有明显的自然垄断特性和服务的无差别性，在国民经济中的产业地位愈发重要，因而其对降低成本、提高效率的要求比其他领域的要求更为迫切［9］。

从现实层面来看，实践中公用事业特许经营领域问的共性问题集中于项目运行的低效率和对社会公共资源的浪费。加之行政权力天然具有寻租和扩张的倾向，专业第三方的介入能够导正特许经营项目的科学走向，形成较为客观、合理而科学的评估结果。可见，在公用事业特许经营领域引入第三方评估不仅基于强烈的现实需求，还源自制度自身自我修复、自我完善的内在动力，具有深厚的理论根基。

（二）市政公用事业特许经营场域中的第三方评估

1.公用事业特许经营第三方评估的特定内涵

第三方评估本质上是一种外部评估，是与内部评估相对的概念［10］。长期以来，我国政府行政决策主要采取的是政府机构内部评估的方式，存在独立性弱、结构单一等固有缺陷，因而政府往往难以完全依靠内部评估对政策或规划项目进行科学合理的评估并做出决策［11］。在此背景下，为了完善公共政策评估模式，第三方评估应运而生。这种由独立第三方客观完成的专业评估最初被应用在政府绩效评估领域［7］，而后拓展到了公共政策的制定和决策过程中。

学界对第三方评估的概念内涵看法并不统一，且多是从评估主体的角度通过界定“第三方”来对“第三方评估”的内涵进行描述。例如，认为第三方评估是指由政策制定者与执行者之外的多元化评估主体进行的正式评估［12］。本文认为，第三方评估主体是一个内涵较为广阔的概念，在不同的语境下有不同的具体表现形式。因此，认识第三方评估的内涵必须结合所探讨的领域来进行讨论。

在公用事业特许经营的场域中，第三方评估不同于企业为提高决策科学性的带有营利性质的第三方评估，也不同于政府为评估政策绩效而开展的第三方评估，它特指与特许人及被特许人均不具有利益关系的独立的第三方主体，在遵循公用事业特许经营的相关规定的前提下，依循法定程序，态度中立地利用自身的专业优势及独立地位，运用相关领域的先进技术手段，对特许经营项目的内容、实施过程、被特许人选择及实施结果进行综合评估，并通过评估意见及建议对项目运行产生实质影响的评估模式。

2.公用事业特许经营第三方评估的特殊性

理论上，第三方评估模式从产生的那一天起，就具有独立客观、专业水平高、评估技术先进、评估意见权威等固有特点［7］17。第三方评估主体的独立性是第三方评估主体的根本特征，也是第三方评估机制的核心要素，是第三方评估的客观性及公正性等其他特质得以彰显的关键。这就意味着第三方评估主体不能是政府下设机构或派出机构以及其他带有行政色彩的社会组织或个人集合而成的群体，既要拥有自身独立的决策权，又要保证资金来源的独立。针对公用事业特许经营领域中的第三方评估而言，第三方评估至少还应当具有以下三个方面的特征：

一是评估主体要掌握较为先进的城市治理理念和更为成熟的公共服务运营管理模式；二是评估主体要具有较为纯熟的城市管理或公共管理方面的专业经验；三是评估主体必须具有相关市场的市场眼光和判断能力，对相关市场发育程度有充分的了解。除此之外，由于市政公用事业的直接消费者和受益者是社会公众，因此第三方评估主体应具有强烈的社会责任感和道德意识，以期能最大可能地在评估过程中体现和传达公众的愿望和诉求，发挥对行政行为的监督约束作用，使第三方评估结果在确保客观性和专业性的前提下具有社会公信度，提升公众满意度，实现公共福利最大化。

3.公用事业特许经营第三方评估的参与模式

公用事业特许经营项目具有基础性、长期性的特点，从政府决策到项目上马、建设运营再到最终投入使用，时间跨度一般较大。在此期间内往往涉及评估指标体系的设计、评估内容、评估程序、评估方法以及评估结果运用等诸多复杂环节，第三方评估可以在全过程或部分环节发挥不同程度的导向作用［13］。当前我国第三方评估在公用事业特许经营中的参与模式主要存在以下几种参与模式［13］。

其一，环节参与型。即政府在公用事业特许经营项目的具体环节中片段式地引入第三方评估。在这种模式下，第三方评估并不全程参与到项目的完整过程中，政府只在其认为的重点环节听取第三方评估主体的专业评估意见。

其二，政府委托独立评估型。即由政府委托独立的第三方评估机构对项目的实施可行性进行客观的全面评估，形成评估报告，指出项目存在的问题并提出有针对性的实施意见和建议。此种类型的参与模式一般在对项目展开监督检查的环节中运用。

其三，承接课题参与型。这种模式一般面向的第三方评估主体是高校专业人员或专业研究机构。由专业研究人员以课题研究的形式完成项目实施设计方案，确定科学的评价要素并向政府提交，目的是提升决策的科学性和专业性。

其四，是无委托的第三方主动介入评估型。这种模式的最大特点是政府并未明确委托第三方评估，但第三方评估主体自身出于对公用事业的研究需要和公共事业的参与热情，自发对项目的实施情况及后续影响展开评估，一般具有民间性、非正式性、学术性和中立性的显著特点。

以上四种参与模式在具体的公用事业特许经营项目中均有广阔的发展前景和合理性，也在事实上都起到了弥补政府自我评估的缺陷、整合社会资源的客观作用。不可回避的共性问题则在于，第三方评估发挥的作用整体较为有限，发挥效用呈现不连贯性，评估意见的采纳程度和最终落实度不足。这也是制约我国当前公用事业特许经营第三方评估机制发展和完善的瓶颈所在。

四、公用事业特许经营引入第三方评估的现实依托

第三方评估作为公用事业特许经营领域的一种必要而有效的外部制衡机制，是破解政府在决策与评估之间角色重叠问题的必要路径。从现实层面上来看，第三方评估在推进政府公共治理理念更新、提升公共服务综合绩效等方面也符合我国国情的现实需要，具备有力的现实依凭。

（一）第三方评估是实现善治的正向举措

1.第三方评估是减少内部人控制的有效机制

当人类经济社会在自由放任主义盛行导致市场失灵后的经济危机后，凯恩斯主义倡导下的政府干预主义进入公众视野，政府的作用被提升到了重要位置。但计划经济体制下僵化的经济运行模式、权力寻租和巨大的社会资源浪费表明，不加以监督和制度约束的行政权力同样会出现失灵以及后续种种弊病。“第三领域”正是在政治领域与经济领域都存在着不同程度的失灵现象时产生的。具体到公用事业特许经营领域而言，由于利益相关者众多，公共责任边界更容易模糊和混乱，由此产生的“搭便车”现象会导致政府和特许经营者双方容易出现“内部人控制”的问题，即更多地关注自身的利益诉求而有意无意地对公共福利造成损害，在实践中常常表现为贪腐、项目管理的高成本、少规划、低效率等弊端［14］。第三方评估机制的出现，可以有效减少“内部人控制”现象的发生，强化对特许经营项目利益相关者的约束力。

2.第三方评估是杜绝权力寻租的必然选择

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提到，要“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务”，政府作为市政公共资源的管理者，天然具有寻租的倾向。因此，政府更应当主动回归市政公用事业的公共性本质［6］，从制度设计和实施层面上杜绝行政权力寻租的可能性，坚守价值底线。在公用事业特许经营中引入独立第三方进行客观评估并充分吸取第三方评估意见，是维护公共利益、防止权力寻租的重要途径，能够促使公用事业特许经营项目在合法合理的轨道上良性运行，提高项目决策和实施程序的真实性和公正性，提升公共资源的使用效率和公共服务的供给水平。可见，在公用事业特许经营领域引入第三方评估机制符合行政法倡导的“控权保民”的价值理念，最终有利于促进行政理念和政府职能向着更加良好的方向转变。

3.第三方评估为市场化竞争格局形成提供了客观助力

公用事业特许经营模式在全世界主流国家多年来蓬勃发展的情况表明，城市公共服务领域已体现出明显的市场化、社会化趋势［5］。公用事业在实施特许经营模式之后，企业及其他社会组织等非行政主体开始进入公用事业领域，与公权力携手开展城市公共治理，使公共服务的选择空间和丰富程度得到了很大的拓展。由于公用事业覆盖的大多是具有公益性的自然资源和公共资源等社会公众的生产生活必需品领域，具有不可替代性，公用事业特许经营权的授权主体是政府，与特许经营者之间在事实上呈现出管理与被管理的关系，因此公用事业特许经营具有较之商业特许经营更为浓厚的行政色彩［9］，更容易诱发寡头垄断、决策不公开透明等问题。随着第三方评估机制的引入，可以搅动公用事业特许经营市场这“一池春水”，激发潜在的特许经营者参与竞争，使特许经营者必须更加重视自身的品牌美誉度，培育参与竞争的比较优势。经由第三方评估机制传导而来的良性压力，使公用事业特许经营对特许经营者的选取和监管过程取得优胜劣汰的效果，在客观上促进了整个市场焕发活力［15］。

（二）公用事业特许经营全面引入第三方评估的紧迫性

近年来，第三方评估在我国政府绩效评估、立法评估、政策从落实督查评估等各种行政管理领域得到了越来越广泛的运用，也取得了较好的社会反响［13］。可以说，第三方评估在我国虽然起步较晚，但发展态势迅猛，影响力日益显现。

正是由于第三方评估在独立性、公信度、评估结果的专业性等方面具有鲜明特点和独到优势，为公用事业特许经营领域提供了内部评估无法比拟的良性制约。随着公用事业特许经营模式的发展，理论和实务界人士逐渐认识到在公用事业特许经营领域全面引入第三方评估的紧迫性。但另一方面，第三方评估在我国公用事业特许经营领域中尚未到达在政府绩效评估及立法评估等领域的发展程度，这一点从第三方评估相关的法规及政策性文件的分布领域来看也可见一斑。应当说，无论是相关规定还是具体实践层面，公用事业特许经营领域的第三方目前尚处于发展的初步阶段，尚未形成成熟的运作模式和完整的评估体系。相较于第三方评估在公用事业特许经营领域的必要性和可行性而言，现实发展程度不甚相符。

在下文中，笔者试图从制度规范层面、政府层面、评估主体层面以及第三方评估模式自身三个方面对第三方评估在公用事业特许经营领域面临的问题进行进一步的梳理与探讨。

五、第三方评估在公用事业特许经营中的困局

由于我国公用事业特许经营的市场化运作机制尚不成熟，相关主体对第三方评估的认识尚不充分，第三方评估机制自身不够完善等原因，第三方评估在当前实践中面临着许多政府内部评估未曾遭遇过的困难。这些不利因素对第三方评估在公用事业特许经营中的推广构成了明显制约，亟待理论界与实务界进一步研究和解决。

（一）规范层面：相关制度缺乏强有力保障

当前我国公用事业特许经营的第三方评估的直接规定是《管理办法》第11条。一方面，该条规定，特许经营项目的提出部门可以委托具有相应能力和经验的第三方机构开展评估。除此之外，《管理办法》再未对第三方评估做出进一步的规定和阐释，对于“相应能力和经验”的具体内涵缺乏明确的标准。

《管理办法》第11条将第三方评估作为一种选择权利赋予了项目提出部门，这意味着第三方评估在公用事业特许经营领域并不具有实施的强制力，在实践中就很容易被政府“束之高阁”。实践中，在地方政府层面上制定的具体实施意见中，也多见此类表述，第三方评估的现实参与模式大多是受项目提出部门的委托制订项目实施方案，基本处于自发或半自发的状态。可见，第三方评估在制度规范层面上尚未获得强制力保障，法律地位不高，在公用事业特许经营的具体实践中也很难得到真正有效的推广。

（二）政府层面：对第三方评估结果的接纳度不高

由于公用事业特许经营第三方评估在制度上并没有获得明确的法律地位，制度上的缺失反映在政府操作层面的明显问题是政府缺乏对第三方评估结果的有效接纳。而项目提出部门、评估委托方及被评估对象对第三方评估报告所反映出的问题和提出的意见建议的反馈和接纳程度，又直接关系到项目实施主体的选择以及实施进程的深入推进［16］。由于第三方评估在公用事业特许经营领域处于附属地位，导致政府很难真正重视第三方评估的结果，对评估报告也缺乏认真、深入的研究，只是将其作为决策的参考标准之一，没有引起足够的重视。一言以蔽之，第三方评估的实效性较差，评估结果与实际工作之间并未建立起有效的衔接、转换和督促机制，诸多评估建议可能并未付诸实施，因此第三方评估对公用事业特许经营领域的法治化建设的推动力明显不足。

（三）机制自身：评估体系不完善，评估深度不足

除了制度层面的缺陷和政府重视程度不足以外，第三方评估机制本身也存在进一步优化的改进空间。具体来说主要存在以下几点问题：

一是信息不对称问题较严重，第三方评估所需信息采集难度较大、数据覆盖不够全面。在现实情况中由于数据获取较为困难，因此往往由各被评估对象按要求报送数据材料，评估机构采取现场查阅资料、抽查、评测、听取汇报等等方式进行，对于被评估主体关键的财务数据、管理团队信息、治理情况等重点内容，第三方评估机构在缺乏制度保障的情况下很难获取，加剧了数据分析结果失真的可能性。

二是第三方评估标准不规范、不明确、不系统。这源自以《管理办法》为代表的法律、法规及规范性文件对第三方评估机制的规范性规定的缺失，导致第三方评估主体在评估时受自身的专业程度和评估水平的影响较大，对标准的把握受主观因素的影响较大，容易出现评估结果良莠不齐的现象；评估规范客观标准的缺失，还容易导致第三方评估机构往往只能依据政府委托方的评估要求来制定具体的评估指标，难以充分反映公共意见及公众满意度，无法充分实现第三方评估在独立性、客观性要求的初衷。

三是第三方评估主体的选择标准不尽科学，缺乏复合性和竞争性。例如，单纯由学术研究机构担任第三方评估主体时，往往偏重宏观评估，方法较为传统，实践数据和相关经验较缺失，欠缺可操作性；而单纯由专业评估机构进行评估，往往采用经济学的成本—效益分析方法，对社会效果与公共影响的分析不够深入，受评估主体自身的主观偏好影响过大［14］。从政府层面而言，第三方评估机制常常落于形式主义的窠臼，并不重视在全社会范围内扶持、培育多元化的成熟第三方评估机构。第三方评估机构的发育程度不足，也在一定程度上造成了第三方评估机制难以深入推行。

六、第三方评估在比较法上相关领域的经验镜鉴

“他山之石，可以攻玉”。发达国家在公用事业特许经营领域中引入第三方评估机制的时期较早、发展亦更为成熟。从美国、英国、法国、澳大利亚、新西兰、日本和加拿大等国的经验来看，业已形成了适应本国现实国情的公用事业特许经营第三方评估体系及制度规范［7］。尽管我国在历史传统、社会文化心理、基本国情等各方面都与上述国家存有较大差异，但梳理和总结第三方评估在国外公用事业特许经营领域的现有经验，对于推进我国第三方评估的制度建设和现实适用仍然具有重大的启发价值。经过梳理，第三方评估在国外的发展过程中至少有以下经验值得我国借鉴。

一是政府层面的大力支持与主动推进，以英国为典型代表。英国政府通过削减公共支出、提高政府在公用事业领域公共服务产品的产出质量，推动政府管理的现代化建设，引入第三方评估挽救政府的管理危机及信任危机，使第三方评估从政府层面率先得以大力推行，进而得以持续、稳定地发展。

二是重视第三方评估结果的运用，并通常能够在公共治理过程中加以体现，第三方评估结果能够影响甚至决定特许经营项目的整体走向。具体来说，政府将第三方评估结果直接与被评估主体的奖惩挂钩；与财政预算支持、自主建设空间相关联；根据第三方评估报告中体现出的项目运行问题及相应建议制定解决方案并督促特许经营者整改、落实，有效地提高了第三方评估在公用事业特许经营实践中的地位及权威性。

三是重视对专业的第三方评估机构的培育，在这一方面的典型代表是美国。美国第三方评估机构在组织、专业程度以及评估水平等方面均处于领先地位，公益性非政府组织、学院研究机构、市场中的专业评估组织十分发达。值得一提的还有依法成立但独立于政府的评估组织，作为第三方评估主体的重要组成部分，如总审计署、公共行政研究院、政府会计准则委员会等，同样担负起外部监督的职能。第三方评估机构自身的完善程度，确保了公用事业特许经营中第三方评估结果的可信度；多元化的第三方评估机构相辅相成，互为参照，提升了评估结果的准确性和科学性。可见，成熟的第三方评估机构是公用事业特许经营领域第三方评估机制落实的重要保障。

四是注重加强评估机制的规范化、法制化建设。第三方评估制度的法制化建设是英国、美国、新西兰等发达国家政府十分重视的领域。例如，早在1988年新西兰颁布的《国家部门法》中就为第三方评估在市政公共部门评价中的引入奠定了法律基础。美国联邦政府也通过法案确立了第三方评估的永久性的法律框架，为政府部门在公用事业特许经营领域的适用提供了立法支持。

五是评估过程完善，重视多种影响因素的相互作用，提升评估环节的科学性和评估的审慎性，强调跟踪反馈。这在法国的公用事业特许经营第三方评估中有很好的体现。以法国城市自来水的售价以及废水处理价格的得出过程为例，水价由政府控制，但并不是仅由政府内部评估获得，而是由政府委托第三方评估机构在预测的基础上经过科学而详尽的计算得出。在评估水价的过程中，法国第三方评估机构有完整的评估流程控制，比如主要根据收支平衡原则，要综合考虑服务的数量变化、市场形势变化、政府财政支持投入的资金以及各项税负情况等多个细小因素，在充分考虑各个环节的收支情况的基础上确定价格。价格的变化和特许经营企业的报酬，由政府委托第三方评估机构按规定进行定期复核，必要时还会引入仲裁机构对复核结果进行仲裁监督［17］。事实上实现了对特许经营者的跟踪监管，及时调整评估结果，确保第三方评估的准确度和及时度。

七、我国公用事业特许经营第三方评估的改革路径

“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春”。不可否认，第三方评估机制在我国公用事业特许经营领域中存在诸多的内在局限。无论在制度层面还是具体操作层面上，我国公用事业特许经营领域中的第三方评估都面临着亟待突破的瓶颈。但从第三方评估在世界范围内的整体发展趋势及我国政府转变职能、实现善治的坚决态势来看，在公用事业特许经营中引入第三方评估机制并不断予以强化和完善是我国政府深化行政体制改革工作、加强治理创新的必然路径。是故，笔者立足我国公用事业特许经营的发展实际，在分析和有选择地借鉴发达国家已有的先进经验的基础上，提出以下改革建议。

（一）正确认识第三方评估在公用事业特许经营中的作用

公用事业特许经营的本质在于实现以公共部门为代表的消费者利益集团与私人部门为代表的运营者利益集团之间的结构均衡，是公私合作治理的有益尝试［3］。公用事业特许经营与其他领域一样，同样存在各种风险。这些风险除了源自公用事业本身的基础性、公共性、外部性等特性之外，政府、特许经营者、消费者三类主体的人为因素以及不完善的制度本身也是风险的重要成因。

公用事业特许经营的规制是一项复杂的行政行动，需要规制者掌握充分的信息，具备过硬而良好的专业知识，就我国大多数行政机关而言，普遍存在规制能力不足的问题［18］。面对这种情况，对于政府而言，应当充分认识到第三方评估进入公用事业特许经营领域的必要性及具有的枢纽性作用，自觉树立风险防范和化解意识，积极主动建立第三方评估机制，通过确立第三方评估有效消解项目决策异化的风险，加强公众对公用事业特许经营领域的参与度，保障决策的合理性，实现公共福利的最大化与提高行政效率之间达到平衡。

（二）厘清第三方评估的法律属性，设置评估义务

前面已分析，第三方评估在我国公用事业特许经营领域难以得到广泛推行的原因之一在于相关规定过于笼统。第三方评估尴尬的法律属性不仅体现在中央政府出台的《管理办法》第11条中得不到明确认可，在地方政府层面上也是宽泛而含糊。第三方评估的法律属性不明是导致政府在特许经营项目的决策过程中对第三方评估的认知把握不准的重要原因。在政府的现代化治理意识尚不完全到位、引入第三方评估的主动性不足的情况下，第三方评估的适用空间的确十分有限。

可喜的是，我国政府开始关注这个问题，比如安徽省发改委出台的《关于推动基础设施和公用事业特许经营的意见》中对第三方评估的法律属性及地位给出了明确的表述，要求“对于各级政府确定的重大项目，项目提出部门应当委托具有相应能力和经验的第三方机构开展可行性评估”，明确将第三方评估纳入了重大特许经营项目的决策和实施过程中，对政府行为进行了进一步的规范和要求。但仍有不足之处，比如对“重大项目”的认定标准缺乏进一步规定，给了政府过大的主观性裁量空间；对于第三方评估机制的资金保障和财政支持内容也未作出规定，容易在实施过程中出现偏差。

基于上述现实情况，考虑第三方评估对于公用事业特许经营领域的必要作用和重要意义，笔者建议对《管理办法》第11条做出相应修改，将“可以委托”明确修改为“应当委托”，并对第三方评估主体介入特许经营项目的时间节点补充做出明确规定。比如，将《管理办法》第11条修改为“项目提出部门应当在项目前期决策阶段，最迟至特许经营者确定向社会公示前，委托具有相应能力和经验的第三方机构开展特许经营评估”；并在其后补充对“相应能力和经验”的进一步阐释，包括第三方评估机构的专业资质要求、独立性要求等内容，旨在将第三方评估设定为政府在公用事业特许经营领域决策过程中必须充分履行的前置义务。

同时，《管理办法》中应当明确规定政府原则上应当在项目决策和实施过程中采纳第三方评估报告中的意见或建议，并在公示环节将对第三方评估的具体采纳情况一并向社会公示，接受公众监督。考虑第三方评估也可能出现失灵的情况，笔者认为可以为政府预留适当的自由裁量空间，即规定当出现政府认为不宜采纳第三方评估结果的情况时，政府应主动向上级部门及第三方机构书面说明未采纳的原因，并通过公开渠道向社会公示。

上述方案能够强化第三方评估的义务性规定，确保第三方评估在公用事业特许经营的决策过程中切实发挥作用。通过政府对第三方评估结果的有效接纳，使第三方评估不仅仅是一种决策衡量和参考工具，更应成为政府完善治理的有力保障［19］。

（三）细化完善评估内容，加大对第三方机构的扶持力度

针对第三方评估内容不充分、评估不系统的问题，笔者认为根源在于《管理办法》第12条的规定不够科学完善。一方面，第12条将第三方评估局限于对特许经营项目的“可行性”进行评估，忽视了第三方评估还应在项目的公共福利实现程度以及公众满意度等方面有所作为，对第三方评估的作用理解过于片面。另一方面，第12条采用的是列举式的表述方法，难以囊括全面的评估指标体系，例如特许经营者风险承受能力的大小以及本身的财务状况、内部治理、社会责任履行情况等项目均未得到体现。《管理办法》第12条的局限性制约了评估体系的发展和完善程度。

因此，笔者建议对《管理办法》第12条一并做出修改：一是增设兜底性条款，扩大第三方评估报告的发挥空间；二是将“特许经营可行性评估”的表述改为“特许经营项目第三方评估”，使更多的考量因素能够被纳入第三方评估的考察范围；三是进一步扩展现有的七个第三方评价指标，加入对特许经营者自身情况、风险化解能力和社会责任履行情况的第三方评估要求；四是建议考虑出台专门的《公用事业特许经营第三方评估指引》，对具体的评估指标、评估流程和评估结果在具体项目决策和实施过程中的运用加以指导性的规定和提示。

此外，政府应积极发挥自身的宣传动员优势，在全社会范围内重视对第三方评估的宣传，鼓励民间资本支持第三方机构的发展、积极涉足第三方评估领域，积极培育和扶持第三方评估机构的发展壮大，为第三方评估机制的良性运行提供有力支撑。

（四）改革模式，实现第三方评估对公用事业特许经营全面参与

第三方评估堪称是公用事业特许经营领域的关键枢纽和“净化器”，不仅可以在特许经营项目的具体决策和实施的某个环节发挥特定的作用，更可以在项目全过程中有力发挥监督、约束的外部制衡作用。由于人力、物力、财力等成本方面的限制和其他诸多因素，我国政府在公用事业特许经营领域尚未实现第三方评估的全程覆盖，但延伸第三方评估参与特许经营项目的时间和空间、打破常规的环节型参与模式的限制应成为未来改革发展的方向。在当前阶段，可以考虑将第三方评估推广引入项目实施过程的常态化监管以及特许经营者非正常退出时的应急方案实施过程中，发挥第三方评估的调节和及时引导作用。在未来各方面条件成熟时，尝试逐步将第三方评估推广至特许经营项目的全过程中，使第三方评估的作用得到全面发挥，实现公用事业特许经营的效益最大化。

八、结 语

第三方评估机制在我国市政公用事业特许经营中的运用、推广和完善，是建立科学合理的法治政府评估指标体系的重要一环。第三方评估在公用事业特许经营领域的积极适用，既能有效帮助社会公众对政府治理水平和公用事业建设情况进行客观评价和充分认识，又能培育公众有序参与公共治理的良好氛围，激发民间资本投身公共服务事业，充分发挥行政权力外部监督机制的效应，最终指向的社会效应是公共福祉得以更好、更全面地实现。

21世纪城市公共设施的创新一定是科技与网络、服务与管理相伴相生的系统性创新。伴随着智慧城市趋势下的城市公共事业及基础设施智能化进程，无可回避的是我国市政公用事业特许经营领域亟待解决的诸多问题。第三方评估机制全面进入公用事业特许经营领域可以说是正当其时。结合我国的社会发展实际，笔者认为，政府应当在现有规范的制度框架内通过对相关规定进行修改和完善的方式，从制度层面和实施主体层面上帮助第三方评估尽快真正发挥出独立性和科学性的独特优势，在实践中逐渐解决我国公用事业特许经营领域存在的问题与不足。以公用事业特许经营领域全面引入第三方评估为切入点，为我国法治政府建设的宏伟目标提供助益。