安徽基层公务员考核创新研究

倪东辉，程淑琴

（1.中共安徽省委党校（安徽行政学院）信息技术中心，安徽 合肥 230022；2.安徽经济管理学院 国际贸易系，安徽 合肥 230031）

一、引 言

经过反腐肃纪、四风整治、巡视督查等一系列活动，目前基层公务员的党风、作风有了重大转变，但也要看到一些基层公务员中还存在一些不良的倾向，衍生出新的问题。比如，一些推诿扯皮的现象没有根除，不敢不愿担责的现象开始萌生，工作中形式主义官僚主义依然存在；部分单位组织学习领会中央、省委省政府精神止于表面文章，惟上不惟实；懒政怠政职业倦怠现象时有发生，作风飘浮不愿意担责任挑重担。对基层公务员的管理除了加强宗旨教育、理想信念教育和强化政治纪律以外，还需要结合人力资源管理等学科进行科学的管理，通过设计合理的绩效考核是一种公务员管理的有效手段。如何评价、激励基层公务员是相当复杂的系统工程，在工作压力加大，传统的精神、物质激励效用递减的背景下，基层公务员群体中部分人员认为其收入与付出不匹配、责任和权力不对等，因此，部分基层公务员消极怠工、规避责任和矛盾，出现迷茫和懈怠，这既不利于工作的开展，也对创新考核工作提出新要求。从现实看，中国正经历着历史上最大规模的制度创新，同时，正通过改革实现百年未有之变革。改革政策、制度创新都需要基层公务员发挥主动性创造力，以实现规范顺畅的公共治理过程，为稳定良好的社会经济发展作保障。为了强化基层公务员管理，必须对传统绩效考核进行创新，破解干部考核评价机制的沉疴，改进基层公务员考核方式，实现对基层公务员的激励鞭策。

二、安徽省基层公务员队伍现状与问题

安徽省委省政府高度重视基层公务员队伍建设，但安徽地域文化、行政环境差异较大，虽然基层公务员中拼搏奉献敢于担当是主流，在基层公务员队伍管理工作中也存在各类复杂的问题。为了深入了解基层公务员的工作和生活现状，课题组通过对寿县、繁昌、灵璧等县区工作的公务员以及在安徽行政学院培训的乡镇长、初任公务员、选调生等在基层工作的公务员进行走访座谈，发现基层公务员队伍建设中存在一些问题，现将相关问题梳理如下。

（一）基层公务员年龄老化

基层的客观条件很难吸引年轻的同志长期坚持在基层工作，导致许多乡镇公务员队伍年龄结构逐渐老化。老化的年龄结构一方面无法满足日益繁重的基层工作，也使得基层乡镇知识更新迭代能力降低。近年来，随着基层公务员招考、选调生等政策的实施，基层公务员的学历层次有了改善，但是整体的知识素养仍然偏低，甚至很多公务员不能熟练掌握信息化办公基本技能，工作方法和思维难以创新，常常沿用传统僵化的工作手段，工作效率难以满足基层工作需要，对需要深刻把握的“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局等战略理念难以学深学透。

（二）基层工作的现实困境

被调查对象认为基层尤其是偏远乡镇工作太苦太累，生活配套设施较差，对自己而言工作环境差、条件苦都无所谓，但是孩子就学、家人工作就医等问题都难以解决。而且基层工作千头万绪，群众信息闭塞观念老旧，许多工作开展沟通处理难度大，有时还因不被群众理解受累受气，工作成绩和付出有时不被上级肯定，还可能要承担各种难以回避的责任。另外，基层待遇一般尤其是职务晋升难度较大。长期的困顿消磨了许多人积极工作的斗志，通过各种方法调动到市县机关成为很多人的追求。

（三）感觉工作作风和服务意识仍需改进

无论国家政策还是地方社会经济的发展，都需要广大基层公务员良好的工作作风和解决实际问题的能力［1］。任务重、条件差、人手少、压力大是基层公务员工作的真实境遇，但工作不扎实缺乏服务意识，工作不思进取按部就班难有开拓创新的举措也是较为普遍的现象，形式主义和官僚作风依旧存在。在调研中发现基层公务员对于工作中的难题避重就轻，拖延推诿，缺乏依法行政尽职履责的意识。随着社会经济的发展，基层的利益问题日益突出，部分基层公务员在征地拆迁、公共资产处置等问题上简单粗暴的处理方式引发冲突和群体性事件。

（四）岗位职责界限不清，考核标准差异大

基层政府混岗借用情况本来就较多，开展各项专项活动时，还会从各部门抽调人手，长此以往每个工作人员的岗位职责不清楚，管理权限不清，忙闲不均的情况严重，以上现象导致在开展考核时难以设置评价标准。基层公务员身份隶属也存在差异，有县管公务员，有乡镇管理的公务员，日常管理方式差距较大，平时考核难以进行，年终考核标准程序不统一。基层公务员对考核标准和程序设计反映较多，在工作压力加大、外部苛责、考核不公平感上升和物质激励弱化的情况下，容易出现职业倦怠和负面情绪。

三、基层公务员绩效考核的困境

基层公务员绩效考核工作不能仅仅在理论上推导，也不能简单借鉴企业绩效考核方法，否则考核难以实现公共管理目标和改善行政绩效。

（一）基层公务员绩效考核需要理论创新

尽管学术界、各级政府和部门努力探索基层公务员绩效考核的管理创新并取得较多的成果，但在基层公务员绩效考核方面仍有很多困扰和误区，比如说照搬国外绩效评价和人力资源管理的理论体系，比如德尔菲法、胜任力模型、平衡计分卡，甚至将并不太适合绩效考核的360法都应用在公务员的考核理论中，忽略了我国基层公务员的法定职责、政治素质、任务要求。因此，在实践中出现公务员绩效考核理论与实际效果不匹配、激励功能失效、考核指标设计不合理等问题。

（二）考核技术路线缺乏针对性

绩效考核需要有科学的技术路线为支撑，否则考核理论和政策难以落地，比如技术路线要解决考核信息收集处理以及考核程序管理等问题。需要从考核技术创新和可操作性的角度，实现对公务员的评价、管理、激励和监督，尤其在现阶段激励公务员工作积极性是需要重点突破的选项。由于当前基层公务员的绩效考核技术路线陈旧和程序僵化，公务员的晋升、奖励未能和绩效考核有机结合，考核激励公务员工作积极性和发挥主观能动性的作用弱化，也就表现为考核的激励功能失效。

（三）考核指标设置不科学

公务员绩效评价和考核需要建立在完备、科学评价体系基础上，绩效考核指标的设计是否科学合理关系到考核结果的准确性和有效性。一般而言，考核指标应围绕德能勤绩廉这个一级指标设置二级指标、三级指标，甚至四级、五级指标，考核指标还应该针对不同行业、不同岗位进行差异化指标设置，但是在实际操作过程中，考核部门难以细化、量化、差异化设置指标体系，虽然有的部门出台了一些考核实施细则，更多是原则性的文件要求，由于工作岗位特点差异大，横向纵向缺乏可比性，考核指标自由裁量权和弹性较大。公务员考核指标如果不能从多维度进行细化，必然导致考核结果的偏差。在一些部门考核中平均主义、好人主义严重，“干好干坏一个样，干与不干一个样”的口头语广为传播，“宁愿不干工作也不能得罪人”的思想横行，评优资格轮流坐庄，民主评选的标准是靠关系而不是工作质量，考核结果很难反映被考核者真实工作业绩和品行。工作业绩显著的公务员得不到奖励和晋升，严重挫伤了公务员的工作积极性，助长“重关系，轻实干”的不良风气。

（四）考核数据采集技术和处理手段单一、陈旧

精准的考核需要广域的数据为支撑，数据采集技术和处理手段决定了考核评价的准确性。基层公务员的工作环境、工作内容、工作方法有其特殊性，乡村治理、精准扶贫等一系列工作也要求他们采取灵活性和原则性结合的工作方法，虽然现代化的办公手段、通讯等提高了基层的工作效率，但具体问题的解决绝非理论上的单纯。而传统的考核方式难以体现具体工作的过程，工作的流程难以数据化呈现。精准考核所依赖的信息难以收集和有效处理。在基层政府部门考核中，考核部门与被考核的公务员常常在信息沟通不充分的情形下进行，以至于考核结果被质疑。由于缺乏有效的信息沟通和交换，也容易导致考核出现不公正和腐败。

（五）安徽基层公务员考核的制约因素

就目前而言，安徽针对基层公务员考核的制度设计还不够科学，无法准确衡量基层公务员的工作实际情况。基层部门往往肩负着社会经济发展的多重目标多重角色，扶贫、污染防控、文化教育、招商、治安、司法调解、社会保障等都是基层公务员的工作目标，多重目标导致工作中容易失衡，因此在考核指标设计时就不能以单一维度去考核。在任何一个行政体系内都存在着其行政文化环境，这种文化环境构建起其特有的秩序和内容。在基层政府中常常存在集权、人治、宗族、地缘、帮派等思想脉络延伸到工作的方方面面等，这些思想倾向在绩效评价中又渗透到考核操作层面和角落，常常深度影响考核操作偏离它应有的轨道，现实基层公务员工作价值复杂化也导致了绩效考核标准定量分析的难度。

四、安徽基层公务员绩效考核的创新原则

基层公务员绩效评价定位的核心体现党和政府行政目标的判断和利益选择，如果考核定位不清，对基层公务员绩效考核就会出现工作框架构建不清，为考核而考核的局面。基层公务员疲于应付各种检查和考核，也会为了应付考核做表面文章，拼凑考核材料，掩盖或回避问题。

（一）理论架构和可操作性均衡的原则

绩效考核工作的目标是客观真实全面评价工作人员的德能勤绩廉，规范公务员行为，充分激发公务员工作热情和创造力实现优化工作绩效。公务员绩效考核便是人力资源开发手段适应刺激反映的一种有效模式，即通过提高个人的绩效达到实现组织目标和改善绩效。公务员绩效考核必须在《公务员法》《公务员考核管理规定》等法律框架下进行，但在实施层面，不同的地方工作环境和评价诉求存在差异，岗位职责和阶段性重点工作有差异，因此，基层公务员绩效评价的实施就应体现个性差异。公务员绩效评价必须在法律框架和党中央政策指引下开展，而且需要可信的评价理论支撑，考核评价方案设计必须具有可操作性。考核技术路径可操作也是重要考虑依据，一个在技术愿景上美好的评估技术框架，没有足量的数据来源、相应数量和技术能力的专业机构和人员去实现都是空中楼阁，并且从技术角度要保证评价结果真实准确。

（二）目标适度和有效激励均衡原则

在理论层面，组织者期望中公务员绩效评价的理论构想都是想达到尽善尽美，但是，不存在任何瑕疵的公务员绩效评价难以实现，或者在一次考核中难以实现，需要多次评价校验，而且需要通过多次考核年度的结果比较来反映、解决的问题，任何一种技术路径都可能在某一层面的观察测量存在不足。考核成本需要可控，否则庞大的人力、物力、财力的投入增加了行政成本，使基层公务员绩效评价本身合理性就存疑。绩效考核的目的不仅仅是准确刻画工作状态，更应该以此为激励的契机。所以，在操作层面追求的实现目标必须理性定位为有限目标框架下的优化结果。比如对公共服务职能履行状况、政府政策执行、敢于担当、行政效率的优先目标的设定。评价目标还要随着社会经济的发展和整体政府工作定位进行渐进调整，包括在指标框架和分值上也需要适度调整。明确政府公共管理和服务的价值定位取向，基层公务员绩效评价还要坚持价值理性的工作原则，从为政府和民众利益实现的角度来推导基层公务员绩效评价的方向，这种反向推导可以避免在评估过程中被繁复的技术和杂乱的数据困扰而偏离基层公务员绩效评价的方向。

（三）技术标准化与差异化原则

绩效评价需要可衡量的尺度，考核的结果需要可横向比较和公允的评价尺度。评价技术对相同职级、相同岗位属性的公务员应按统一技术规则进行评价，才能形成结果的可比性，因此强调考核技术的标准化。评价技术标准要按照全面、综合、可比较的原则进行设计。对于涉密人员、执行特殊任务的人员等特殊类型需要进行评价技术的特殊设定或技术替代，不同职级、岗位的评价技术和指标应该进行可衡量的差异化比较。为了保证评价技术的普遍适用性和前瞻性，要考虑今后评价技术数据接口的扩展和兼容。在增量、存量和结构性指标的处理上建立评价因子间的关联和交叉验证机制，如责任追究、容错机制、变量指标分析、重点指标比对。所有被评估对象可置于转换后的统一评价结果中进行甄别比较，体现考核统一标准和个体职能差异性导致的绩效评价结果差异。如招商局工作人员与教育局工作人员在经济发展绩效上的评价标准存在差异，技术指标的设定要有替代性设计。

五、完善安徽基层公务员绩效评价

创新安徽基层公务员考核工作要在现有的公务员绩效评价法律与制度下，探索构筑基层公务员绩效考核的适用路径。

（一）基层公务员绩效考核都应在法律和制度的框架下实施

在法律的授权下开展基层公务员绩效评价，才有其合法合规的地位。从中央层面来说，我国还没有制定针对性的基层公务员绩效评价的专门法律，可以参考的法律如《公务员法》《立法法》等，党中央和国务院出台的文件更多的是指明考核评价工作的方向。在地方政府的考核实践中，各地政府推出的基层公务员绩效评价标准、内容、工作流程都存在差异，评估也容易聚焦在一定时点和特定的工作项目上，缺乏公允的战略维度考量，还很容易受到人事变动、重点工作调整而发生改变，其稳定性、连续性和科学性都难以保证。因此，建立和完善公务员绩效评价的法律机制和制度机制保障基层公务员绩效评价的合法合规都显得非常重要。在法律的保障下，基层公务员绩效评价的主体、形式、方法和程序减少随意变更，确保基层公务员绩效评价的严肃性和科学性。

（二）组建科学的基层公务员绩效考核组织体系

地方公务员绩效考核工作是一个系统工程，如果没有组织有效的管理和技术支撑就会陷入无序和混乱。目前，各地基层公务员绩效评价组织体系有着较大差别，有些地方委托一些第三方进行部分考核，有些地方是政府部门内部组成考核领导组，因此，可以划分出多种多样的组织形式。无论是内部评价还是外部评价，无论是分散性考核还是集中统一考核，都有其合理性。基层公务员绩效考核的数据来源既可以是单位工作中产生的各种数据，也可以由专门的大数据管理部门负责提供，纪检监察、公安、金融、电信等部门进行业务配合。

（三）绩效考核成为基层公务员的约束和激励基石

新的绩效考核通过技术突破掌握真实情况，确保数据釆集的准确性，可以采取交叉验证等数据处理手段，力求结果真实全面。对受评对象务必严肃纪律必要时进行问责和纪律处分，对于考核结果优秀的单位和个人也务必给予奖励。

（四）考核成为增强基层公务员新时代发展本领的指挥棒

通过绩效考核切实解决基层部门存在的干与不干、干多干少、干好干坏一个样的问题，甄别工作的优劣，体现绩效的差异化，合理设置干部考核指标，改进考核方式方法，全面引领基层公务员绩效评价。加强考核结果的反馈和应用，引导基层公务员学习榜样、发扬成绩、改进不足，更好忠于职守、履职尽责、担当奉献［3］。

六、结 语

适应新时代新任务新要求，建立一套符合地方公务员绩效评价的技术路径是完善干部考核评价机制的重要环节。融合大数据、人工智能等技术解决在考核过程中会产生各种问题，使考核成为干事的“指挥棒”，也是成事的“助推器”，让考核创新成为安徽落实中央精神的重要抓手。安徽省具有大数据、人工智能、云计算等科技优势，并且在绩效考核、综合考核领域进行大量的制度创新，为实施“智慧考核”奠定良好的制度和技术支撑。安徽可以先行设计“智慧考核”规范流程，选取部分地区和行业试点，取得经验和优化技术框架后推广应用。由数据支撑的考核创新有利于安徽制定完善的激励政策，必然对在当前环境下激发干部工作热情、积极性和创造性产生良好的效果。