三种组织结构视角下政府行政效率低下产生逻辑

季淑影

（武汉大学 湖北 武汉 430072）

一、问题的提出

行政效率是指在公共组织和行政工作人员从行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。长久以来行政效率一直是困扰我国行政组织管理的重点问题，行政效率被认为是政府实施行政管理的出发点，也是检验行政管理活动优劣的综合性指标。尽管我国的行政效率一直被公众和学术界所关注，但是对行政效率的研究却比较落后，一般而言主要是实证研究（包括定量和定性的研究），而针对行政效率低下生成逻辑的理论研究却很少，然而对于理论构建而言，如果仅仅是实证研究则无法弄清政府行政效率低深层次的发生机制，从而政府行政效率低下就无法得到有效的治理。其实行政效率低是需要学者进一步研究解决的组织现象，尤其是在社会主义现代化建设新时期，提高行政效率，推动政府改革，建立与转轨和变革阶段相适应的政府，成为了当前行政组织变革必须要解决的问题。

政府行政效率低下的原因有很多，行政组织结构的本身就是行政效率低下的重要原因。但当前对组织的及其结构的研究是一个大的范畴，各个学者从政治学、经济学以及社会学等理论视角中，都可以解释组织及其结构问题，因此在研究政府行政效率低下的问题时，应该选择合适的理论来解释。组织学家斯科特在他的著述《组织理论》中，根据研究者对待与理解组织的方式不同，将组织理论研究划分为理性系统、自然系统与开放系统，不同的系统从不同的视角去理解组织的构成。

这三个系统模型的比较如图一所示：

图一根据斯科特《组织理论》总结出理性系统、自然系统与开放系统的比较

从上图可以看出，按照理性系统、自然系统、自然系统的方式来划分组织是清晰且具有包容性的，能从不同方面展示组织的结构，从而为我们研究组织结构和政府行政效率低下展现了不同的角度，从而能够更加全面的认识政府组织中行政效率低下的问题。因此可以从这三种视角切入，研究行政组织效率低下的生成逻辑。

二、政府行政效率低下的表现

政府作为公共部门组织，行政效率一直政府能力的表现，目前我国对行政效率并没有一致性的概念，但是普遍认为是行政工作人员从行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。因此一个有着高效率的政府就是能够尽量在少的人力、物力、财力、和时间内干更多的事情。相反，一个低效率的政府则是一个办事缓慢且前成果极少的政府。当前我国政府行政效率低下有着两大类，首先是执行投入过多的资源，第二是执行没有效果或者执行不正确。集中表现在：第一，行政审批和决策执行需要时间长，以至于无法及时的满足社会的需求，这种情况在基层办事组织中比较常见，就如《北京晚报》报道，商标局7个月都没有发出一张商标注册证。第二，人浮于事，搭便车、磨洋工现象严重，在政府经常会出现文件积压如山，办事环节太多，这种现象在整个体系中都存在。第三，执行效果差，再政策决策和执行层中，在决策和实施过程中，经常会朝令夕改，办事程序变了又变，最后是投入多收益少。第四，相互推诿、相互扯皮。政府组织常常是职责划分不清，并且缺乏协作精神，对于涉及几个部门共同处理的公务，来办事情的人常常不知该找谁去办，“即使找到经办者也常常是主办推给协办，第一协办又推给第二协办，推来推去浪费大量时间，浪费大量人力、物力和财力，有时还不能很好的解决问题。”

三、理性系统组织结构下行政效率低下原因

斯格特认为组织是实特定目标的工具与手段，理性的系统最主要的特征就是目标的具体化和形式化。目标的具体化认为，具体目标为选择相应的行动提供了标准，明确了如何分配资源。形式化就是使一系列在体系中指导行为的角色和原则关系结构更为清楚明确，它使参与者或观察者观察社会结构及社会结构的运作流程，并且描绘出这些与合理操作的关系和过程。正如加雷思·摩根在《组织》一书中所说的那样，理性组织就是机器，组织机器有既定的目标和目的，它被设计成工作和活动的一个理性架构。人们被雇佣操作机器，每个人的行为都应沿预定方式展开，作为机器设计和运营的组织通常被称为官僚机构。

在理性的组织中，组织是理性的，组织是机器般的运作，而组织中的人则是机器般的工作，其组织结构具有等级制的特征。当前我国政府机构饱受纵向层级过多的诟病，按照韦伯的科层制理论，政府遵循着等级制的原则，每个低级的职员受较高级职员的监督，在系统的内部建立起目标———手段的层级链，整个组织结构呈现金字塔的形式。在规则的约束下，政府每一层雇员都接受者上一层级的领导，行政命令自上而下的传达下来，在每一层级上都需要一定的时间和人力物力，同样的，因为在科层制条下，每一级的政府职员自主权较小，所以在自下而上的审批过程中也需要一定的资源，这“一来一回”就需要大量的资源，而产出效果却很少，因此行政效率就会降低。

此外，就“理性”本身而言，理性的组织结构忽略了理性的有限性。基于公共选择理论，行为和认知能力在行政过程中是有限的，加上信息障碍等问题对政府行政有干扰作用，导致行政主体的行为失效甚至于负效应。无论是组织还是人都无法对问题作出最正确的判断，也无法应对所有的问题，然而建立在规则之上的理性组织，不易改变，因此特别是在应对新的问题的时候，往往会出现“反应迟钝”的情况，结果就是每一层级部门之间相互推诿，不能很好的解决问题。

最后，理性组织结构是建立在“经济人”假设的前提上的，但是由于现实中组织根本不可能做到完全理性，因此不能建立“完美”的规则去约束经济人的行为。尤其是在基层政府部门，组织庞大，人员冗杂成为某些政府部门的“标志”，对于这些部门人员来说，福利和薪酬是相同的并且稳定，因此可以看成是公共物品，根据奥尔森集体行动理论“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”，因此就会在工作中产生搭便车的行为。实质上，政府很多平行部门关系很“暧昧”，部门之间并没有严格的分工，导致链条式的层级制并不能发挥预想的作用。

四、自然系统组织结构下的行政效率低下原因

无论是“完全理性”还是“有限理性”理性系统，都是把组织看做实现具体目标的“机器”，这种看法忽视了对组织内部“人”的研究，而着重于研究正式化的组织结构。然而理性组织仅仅是最理想的状态，现实生活中，组织带有各种社会属性，根本不可能仅仅是一部按部就班运转的机器。自然系统的组织理论则强调，组织是由人构成的，每个组织系统根本上有继续生存的需求。因此，自然系统理论家寻找组织的自然属性，注重研究组织中的人和组织作为社会系统其生存需求。

一方面与企业相比，由于公务员的“铁饭碗”和工作常规性，政府雇员存在着缺乏激励的情况。尤其是对与基层政府工作人员来说，在不触及规则底线的前提下，单位时间内工作成果不会成为被奖励或者是被惩罚的工具，而且大多数的工作都是常规性工作，无法有自我满足感和成就感，因此就不会花费大浪的精力和时间在工作上，就出现我们常说的“磨洋工”的现象；另一方面，根据梅奥的人际关系理论，组织内存在着正式组织和非正式组织。正式组织是指为了实现组织目标而承担明确职能的机构。非正式组织存在于正式组织之内，它是组织成员在共同工作、共同劳动的过程中，因为社会感情相同形成的非正式团体。在基层政府组织中，某个雇员周边的人都是磨洋工的状态时，想脱离这种状态是非常不容易的，积极主动的状态会被认为是对他们这种非正式组织的背叛，久而久之“磨洋工”就会成为稳定的氛围，整个政府组织的行政效率低下。

五、开放系统组织结构下行政效率低的原因

前文所述的理性系统和自然系统实际上都是将组织看成一个封闭的系统结构来研究，但是组织不仅仅是封闭的，还处于一定环境中，在开放系统视域下组织与环境是匹配的。环境为组织输入资源，环境和组织匹配度增加，组织的信息加工能力也相应的增加，从而组织能减少负熵以维持自身运转和适应，这种环境输入和加工的能力导致了组织间的结构差异。就像斯格特所述“环境决定、支撑和渗透着组织”。

在中国，与企业相比，政府在某些领域处于垄断地位，所办理的业务也大多数不会被替代，几乎没有竞争压力，与处于强大竞争压力的企业相比，政府部门办理业务时，公众不会用脚投票，政府结构无法及时处理外部环境信息，这使政府行动与环境不匹配，从而行政效率低下形成良好的条件。此外，开放系统强调“组织系统由多层次的、具有自主性的子系统或部件组成的。”开放的组织的内部结构是是松散的，系统是多头的，“公共组织中有多个主人（Master），这些主人们对公共组织有着相互冲突的目标”随着民主化进程和信息技术的发展，各级政府所处的环境也相当复杂，利益团体相互博弈决定着政府的决策和决策执行，因此政策常常是朝令夕改或者有矛盾的。这种种行为都浪费了大量的人力、物力、财力，但却收效甚微。

六、三个视角看待政府效率低下的不可或缺性

如何看待组织结构的复杂性导致了政府的效率低下问题的复杂性，从这三种视角看待组织结构不是相互矛盾的，而是各有各的侧重点，理性系统视角侧重于组织最简单的层级结构，自然系统下的组织结构则是将“人”作为组织要素，探讨人的作用，而自然系统下侧重组织结构、组织内部结构和环境的互动，但这三种视角都是组织的理想状态，在现实生活中组织即是理性的又是自然的还是开放的，因此用单一视角看待政府效率低下的问题是片面的，将三个角度相融合才能较全面的看待政府组织结构下行政效率低的原因。政府的基本结构还是按照理性组织构建的，用规章制度来规范行为，但是由于有限理性和社会人的现实，不得不考虑人作为组织的构成部分所做出的行为，这就造成了虽然制定了规章制度，但是仍然会出现搭便车、磨洋工、相互扯皮的“钻空子”现象。此外组织作为环境中的组织，必须要考虑环境对组织的影响，政府的行为，如果不是处于一个竞争少，但是影响主体多的环境中无论是自然组织也好理性组织也好，其内部的行政效率也不会产生太大的影响。

组织结构的复杂性决定了行政效率底下的复杂性，根据上述分析，政府可以从加大行政体制改革力度，优化组织结构；改革用人制度，建立人员激励机制；提高行政效率必不可少的是打破垄断、引入竞争机制等措施入手，努力克服政府组织行政效率低的问题。